Общеправовые проблемы понятия и причинности административных коррупционных правонарушений в Республике Казахстан

Неотъемлемый компонент любой криминологической характеристики правонарушений – это причины его совершения. Мы полагаем, что показать в полном объеме объективную картину коррупционных правонарушений в настоящее время невозможно, прежде всего, в силу недостатка эмпирического материала, неразработанности методик ее изучения. Изучение причин коррупционных правонарушений не ставилось нами и в числе основных целей, тем не менее, попытаемся обозначить некоторые суждения по этой проблеме.

Проблема причин правонарушений, в том числе и коррупции – центральная и вместе с тем сложная проблема в современной юридической науке. Справедливо рассуждение некоторых авторов о том, что не существует какой-то общей, основной, главной причины преступности, нет единого облика преступности всех времен и народов. Нельзя рассчитывать и на создание какого-либо универсального каталога причин [1, с. 153].

Во все времена и при любом общественном строе основная задача государства – обеспечить социальную защищенность граждан. Только на этой основе можно строить правовое, демократическое государство. Только народ, его творческий и интеллектуальный потенциал, духовная сила обеспечивают стабильность всей государственной системы. Достойный уровень жизни каждого члена общества, его правовая защищенность обеспечивают надежную поддержку руководителям государства в проведении внутренней и внешней политики. Но, если принимать за целевой ориентир, что проводимые реформы должны обеспечить социальную, экономическую и правовую защищенность граждан Казахстана, то это значит, что курс преобразований ни при каких условиях не должен допускать: спада производства; снижения жизненного уровня; снижения социальной обеспеченности; уменьшения бюджетных ассигнований на развитие науки, культуры, образования и здравоохранения, на развитие социальной инфраструктуры.

На причины и условия, способствующие коррупции, на заре борьбы с ней указали и российские ученые. В числе главных причин они видят: 1) недостатки в подборе и расстановке кадров; 2) ненадлежащую постановку учета и контроля; 3) безхозяйственность; 4) проявление бюрократизма ипротекционизма и др. Они указывают, в частности, что в 7,8% случаев взяточничеству способствовало нарушение принципа подбора и расстановки кадров, то есть принятие на работу лиц, ранее судимых за совершение корыстных преступлений, не имеющих для занимаемой должности надлежащего образования или специальной подготовки [2, с. 25]. Однако такой набор причин коррупции был характерен для обстановки в обществе десятилетней давности. В нынешней ситуации, конечно же, он существенно изменился.

Коррупция может опозорить, поставить под сомнение честность многих должностных лиц, вызвать недоверие не только им, но и в целом государству, ущемляет конституционные права и интересы, извращает принцип законности, чем тормозит дальнейшее процветание, развитие Республики Казахстан. Все это определяет необходимость дальнейшего законодательного регулирования борьбы с коррупцией, принятие соответствующих законов и положений.

В Концепции правовой политики Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года особо подчеркнуто, что основными задачами является совершенствование системы государственного контроля в сфере финансово-хозяйственной деятельности с целью недопущения злоупотреблений, повышение результативности работы государственных органов по предупреждению коррупции, соблюдение норм служебной этики [3, с. 5]. В Послании Президента Н.А. Назарбаева народу Казахстана от 18 февраля 2005 года также особо отмечалось об актуальности борьбы с коррупцией и преступностью [30].

Для успешной борьбы с различными видами коррупционных правонарушений весьма важное теоретическое и практическое значение приобретает степень общественной опасности коррупции, которая выражается в следующем: государственная политика диктуется частными интересами лиц, находящихся у власти и тем самым способных влиять на власть в масштабах, превосходящих деятельность власти по реализации общественных интересов. Ключевые решения, оказывающие максимальное воздействие на жизнь общества, принимаются на коррупционной основе или для прикрытия коррупционеров, находящихся в зависимости от разнообразных «теневых фигур»; прямые потери от коррупции ведут к уменьшению доходов государственного бюджета, косвенно уменьшая объем производимого валового национального продукта; коррупция расширяет теневую экономику, негативно влияет на конкуренцию, так как «взятка» обеспечивает предоставление неконкурентных преимуществ. Это подрывает рыночные отношения как таковые, создает новые коррупционные монополии, часто связанные с организованной преступностью, снижает эффективность экономики в целом; коррупция лишает государство возможности обеспечивать соблюдение честных правил рыночной игры, что дискредитирует и саму идею рынка, и авторитет государства как «арбитра и судьи»; широко распространенная коррупция ведет к цинично оппортунистическойпозиции тех, кто видит, что продажность государственных должностных лиц идет рука об руку с безнаказанностью преступников; коррупция несет угрозу и нравственности общества, ибо в сознании граждан, особенно подрастающего поколения, может сформироваться и укрепиться глубоко безнравственное убеждение о том, что основной способ достижения высокого уровня жизни связан с деятельностью, противоречащей закону; коррупция увеличивает издержки субъектов экономики, что сказывается на повышении потребительских цен и тарифов; коррупция разлагает не только органы управления, но и аппарат управления различных корпораций. Соответственно, происходит общее снижение эффективности управления, как государственного, так и коммерческого; широкомасштабная коррупция делает невозможным привлечение не только иностранных, но и казахстанских инвестиций, что в принципе лишает государство возможности развития [5, с. 5-6].

В связи с этим представляется необходимым раскрыть причины, способствующие совершению коррупционных правонарушений. Совершению правонарушений, связанных с коррупцией, способствует ряд условий, которые выявляются в процессе криминологического изучения.

Поскольку коррупция есть относительно массовое социальноправовое явление, то доминирующей формой (видом) связи между ее факторами и проявлениями выступает корреляционная связь. В соответствии с социологическими правилами к числу факторов коррупции следует относить лишь те явления, которые имеют тесную связь с феноменом коррупции.

Совершению коррупционных правонарушений по службе могут в известной степени способствовать следующие причины:

• трудности преодоления наследства тоталитарного периода;
• экономический упадок и политическая нестабильность;
• неразвитость и несовершенство законодательства, в том числе и противоречивость законодательства (отдельных законов);
• несовершенство законов;
• слабость гражданского общества;
• неукорененность демократических политических традиций, в том числе несформированность политической культуры, неразвитость партийной системы;
• слабость судебной системы;
• неразвитость правого сознания населения;
• привычная ориентированность правоохранительных органов;
• традиционное подчинение чиновников не закону, а инструкции и начальнику [31, с. 15].

Если рассматривать вышеперечисленные факторы в отдельности, то следует отметить, что в настоящее время одними из причин распространения коррупции является неразвитость и несовершенство законодательства, в том числе и его противоречивость. Так, например, Закон «О государственной службе», определяя понятие государственногослужащего, прямо указывает: это гражданин Республики Казахстан, занимающий в установленном законодательством порядке оплачиваемую из республиканского или местных бюджетов либо из средств Национального банка должность в государственном органе и осуществляющий должностные полномочия в целях реализации задач и функций государства [6, с. 38].

Следует отметить, что такое положение правоохранительных органов нередко подрывает их авторитет. Так, по мнению 79% респондентов, правоохранительные органы не могут бороться с проявлениями коррупции, поскольку сами погрязли в ней. На наш взгляд, причинами такого положения в данных органах можно назвать, во-первых, отсутствие общественного контроля за их деятельностью, во-вторых, низкую заработную плату и, в-третьих, несовершенство механизмов подбора кадров.

Антикоррупционная деятельность правоохранительных органов в Казахстане имеет еще одну проблемную сторону. Так, судя по всему, КНБ больше предпочитает бороться с коррупционерами из МВД, финансовая полиция – из таможни, прокуратура – из всех этих органов. Но в то же время каждая из этих служб мало заботиться об искоренении этого явления в своих структурах [7, с. 15].

В Казахстане государство предпочитает бороться с частными, то есть отдельными правонарушениями, вместо того, чтобы искоренить общее – условия и механизмы, способствующие проявлениям и росту коррупции. Кроме того, у чиновников и представителей правоохранительных органов в республике нет реальной заинтересованности в искоренении коррупции в стране, и в первую очередь в своих рядах.

Говоря о причинах коррупции, нельзя обойти вопрос оплаты труда государственных служащих (по мнению 85% респондентов, причиной коррупции является низкая заработная плата государственных служащих). В ней, по нашему мнению, кроется одна из причин коррупции в государственных органах и оттока их профессионального ядра. Безусловно, с учетом реального экономического роста, достигнутого за годы становления независимости, государство повернулось лицом к этой проблеме, значительно увеличив заработную плату государственных служащих [8]. С благодарностью относясь к этим действиям власти, все же давайте на примере работников правоохранительных органов посмотрим, обеспечен ли сегодня достойный уровень жизни государственных служащих?

В качестве примера возьмем из реальной практики уровень жизни семьи из 6 человек, где четверо детей, супруга не работают, а глава семьи с 20-летним стажем работы получает зарплату в 35 тысяч тенге. После вычета квартплаты (около 10 тысяч тенге) на ежедневное питание каждого члена семьи в течение месяца остается лишь по 139 тенге. В то же время, согласно действующему в пенитенциарной системе приказу МВД РК № 549 от 2 октября 2003 года, ежедневно на питание в следственномизоляторе каждого арестованного гражданина государство выделяет 224 тенге. При сравнении этих показателей получается, что при существующей оплате труда сотрудники правоохранительных органов и члены их семей вынуждены питаться хуже лиц, задержанных за совершение преступлений. Здесь уже не говорится о финансовых возможностях дать в рамках получаемой от государства заработной платы качественное, но платное образование своим детям, обеспечить семью предметами первой необходимости, приобрести жилье и т.д. [9, с. 126].

Принимая на себя ограничения, связанные с пребыванием на государственной службе, государственный служащий не имеет права на занятие предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью. При добросовестном выполнении служебного долга и ненормированном рабочем дне, на разрешенную педагогическую, научную и творческую деятельность у сотрудников правоохранительных органов времени просто нет. Поэтому им не от кого ожидать материальной оценки труда, кроме как от государства. В противном случае у них остаются следующие пути выхода из сложившейся ситуации: продолжать работу на государственной службе и честно выполнять свой профессиональный долг за унизительную оплату; опуститься до взяток с преступников; за оплату обеспечивать прикрытие криминальным структурам; в нарушение закона и в ущерб основным функциям совмещать государственную службу с предпринимательской деятельностью; сменить государственную службу на работу в бизнес-структурах, где уровень оплаты намного выше.

Наряду с этим происходит кадровое ослабление государственных органов, которые в большинстве случаев теряют наиболее подготовленных и опытных сотрудников.

Поэтому на сегодняшний день, ставя вопрос о борьбе с коррупционными правонарушениями среди государственных служащих, необходимо наравне с ним ставить вопрос об их материальном обеспечении.

Российские специалисты полагают, что отечественный и зарубежный опыт изучения проблемы фактора коррупции позволяет выбрать наиболее оптимальную форму факторного анализа, которая предполагает группировку предварительно отобранных факторов по следующим сферам социальной жизни: экономика, политика, психология, воспитание [10, с. 18]. Такая группировка причин корреспондирует в некоторой степени и с группировкой, предложенной казахстанским ученым У.С. Джекебаевым: по содержанию (социально-экономические, идеологические, политические, социально-психологические, культурно-воспитательные, организационно-управленческие) и по природе (объективные, субъективные) [11, с. 105].

Существенное влияние на формирование портрета современной коррупции оказали, прежде всего, избранные десять-пятнадцать лет назад способы и методы экономических и иных реформ. Централизованная система управления породила довольно крупный сектор теневойэкономики и теневых капиталов, захвативших нижние этажи командной экономики и ключевые позиции в иерархиях хозяйственной власти. В сферу действия теневого рынка оказались вовлеченными не только материальные ресурсы, фонды и лимиты, но и должностные лица, права распоряжения и контроля, посты чиновников разного ранга.

В результате либерализации цен, внешнеэкономической деятельности валютных рынков, операций с недвижимостью происходит легализация теневых капиталов, от которой берет свое начало формирование нового слоя коррупционных связей, организованных в тех или иных лоббистских группировках. Другая часть теневых капиталов окончательно криминализируется, уходя в криминальный бизнес. Коррупция в этой части, прежде всего, это коррупция правоохранительных органов, за взятки выполняющих функцию прикрытия криминального бизнеса.

К следующей форме проявления коррупции в Казахстане можно отнести политические факторы, включающие:

• естественное в условиях любой формы государственного устройства отчуждение большей части населения от власти, в частности, от управления имуществом, от правотворчества и правоприменения, которое само по себе постоянно воспроизводит основания зависимости гражданина от чиновника;
• способность власти относительно произвольно определять формы наказуемого коррумпированного поведения для государственных служащих;
• отсутствие специального парламентского контроля за состоянием коррумпированности высших должностных лиц государства;
• нестабильность существующих форм политического устройства общества на всех уровнях, провоцирующая недобросовестное отношение государственных служащих к своим обязанностям;
• использование идей борьбы с коррупцией в качестве лозунга политической борьбы (победа обычно предполагает забвение этого лозунга);
• формировавшаяся длительное время традиция борьбы за власть в целях получения преимуществ, которые, как правило, оказываются меньше ожидавшихся;
• расширяющееся проникновение в государственные органы власти представителей преступных сообществ;
• непомерно высокая численность государственного аппарата, естественно, ухудшающая условия оплаты труда государственных служащих и качество контроля за их работой;
• ничем не компенсированное разрушение старой системы негосударственного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц.

Существование специфического правового факторного комплекса коррупции в значительной степени обусловлено самой природой юридической нормы как общего для всех правила поведения, которая изначально предполагает необходимость предоставления правоприменителю некоторой свободы усмотрения. К числу правовых факторов коррупции следует отнести:

• отсутствие до принятия Закона «О борьбе с коррупцией» законодательного определения понятия коррупции и коррупционного правонарушения;
• отсутствие стабильных основ государственной службы;
• отсутствие административно-правовых запретов на различные виды коррумпированного поведения;
• существование многочисленных пробелов в законодательстве, регламентирующем налогообложение государственных служащих.

Таким образом, коррупция в Казахстане – это следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция растет, когда страна находится в стадии модернизации. Казахстан переживает сейчас не просто модернизацию, а коренное изменение общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому не удивительно, что страна следует общим закономерностям развития, объективным следствием которых, в том числе, являются негативные явления.

Литература

1. Культелеев М.Т. Уголовное обычное право казахов. – Алматы, 2004. – 312 с.
2. Миндагулов А.Х., Рябыкин Ф.К., Сердюк Л.В. Причины преступности: Лекция. – Хабаровск, 1988. – 95 с.
3. Концепция правовой политики Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. – Алматы: Дешкис, 2002. – 28 с.
4. Назарбаев Н.А. Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 18 февраля 2005 года // Казахстанская правда, 2005. – 19 февраля.
5. Материалы республиканской научно-практической конференции «Проблемы борьбы с коррупционными преступлениями в Казахстане: уголовно-правовые и криминалистические аспекты». – Алматы: КазНУ им. аль-Фараби, 2005. – С. 4-19.
6. Республика Казахстан. Закон «О государственной службе» от 23 июля 1999 года //Законодательство о государственной службе в Республике Казахстан. – Алматы: Юрист, 2004. – С. 38-52.
7. Басыбеков М.Ж. О состоянии расследования коррупционных преступлений //Бюллетень следственного департамента МВД РК. – Астана, 2003. – № 3. – С. 14-16.
8. Назарбаев Н.А. К конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации! Послание Президента страны народ Казахстана от 19 марта 2004 года //Казахстанская правда. - 2004. - 19 марта.
9. Абисатов М. Коррупция - стержень организованной преступности //Материалы республиканской научно-практической конференции «Проблемы борьбы с коррупционными преступлениями в Казахстане: уголовно-правовые и криминалистические аспекты». - Алматы: КазНУ им. аль-Фараби, 2005. - С. 121-129.
10. 10Максимов С.В. Предупреждение коррупции. Лекция. - М., 1994. - 45 с. 11Джекебаев У.С. Предупреждение как криминологическая проблема. - Алма-Ата, 1974. - 189 с.