Маслихаты — основа местного самоуправления

Современная модель местного самоуправления, складывающаяся в Казахстане, по нашему мнению, должна учитывать опыт прошлого, демократические тенденции формирования правового государства и отвечать международным стандартам.

Попытки осмысления проблем современного местного самоуправления постоянно предприни­маются в науке современного Казахстана не только юристами, но и политологами, философами и представителями других наук. Это связано и с проблемами децентрализации государственной власти, и с проблемами формирования гражданского общества.

Так, в своем диссертационном исследовании М.Д.Ахметов «Местное самоуправление в полити­ческом развитии Казахстана» (2000) систематизирует историко-правовой опыт местного самоуправ­ления второй половины XIX и начала ХХ столетия и выделяет пять этапов становления местного са­моуправления [1; 15-21].

Причем, по его мнению, первый период (1864-1889 гг.) начинается с введения Александром II земских учреждений и реформирования в 1870 г. городского самоуправления и заканчивается 1889 г., когда Александром III был введен институт земских начальников.

Второй период (1890-1917 гг.) характерен ужесточением контроля за учреждениями местного самоуправления со стороны государства и последующей некоторой либерализацией местной жизни, особенно после революции 1917 г.

Третий период (1918-1989 гг.) примечателен тем, что с первых послеоктябрьских дней шла борьба между центральными и местными властями, активно искоренялись из жизни существовавшие отдельные элементы местного самоуправления, и к июлю 1918 г. земские учреждения и городское самоуправление были ликвидированы.

Четвертый период (с 1990 г. по сентябрь 1995 г.) характеризуется как период заметных попыток реформирования местной власти на принципах децентрализации и самоуправления. В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[2].

Пятый — «современный» период (с сентября 1995 г. по настоящее время) связан с концептуаль­ным изменением содержания норм о местном государственном управлении и созданием условий для формирования в Республике Казахстан местного самоуправления.

С точки зрения политологической науки подвергает исследованию категорию «местного само­управления» Н.С.Омаров в своей работе «Становление системы местного самоуправления» и полага­ет, что понятие « местное самоуправление» означает управление, при котором местные жители непо­средственно или через избранных ими представителей имеют право и широкие возможности само­стоятельно решать собственные и другие стоящие перед ними вопросы в целях улучшения качества жизни населения на соответствующей территории [3; 11].

Некоторыми учеными исследовались отдельные стороны организации и деятельности органов местного самоуправления. Так, М.Н.Барановым изучались организационно-правовые и теоретические основы деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. По мнению М.Н.Баранова, «местное самоуправление вы­ступает как правовой институт, являющийся потенциальным катализатором планомерного и эффек­тивного развития государства в целом» [4; 11]. Кроме того, он полагает, что на сегодняшний момент социально-экономического развития Казахстана практически оправданы такие формы самоуправле­ния граждан, как территориальное общественное самоуправление, общественные формирования пра- воохранительной направленности, добровольные народные дружины, советы общественности; моло­дежные отряды содействия полиции.

Мы присоединяемся к мнению известного ученого д.ю.н., профессора Л.Т.Жанузаковой, которая считает, что говорить о местном самоуправлении как о некоем самостоятельном, полностью незави­симом от государства явлении совершенно нет оснований. Государство, признавая местное само­управление, добровольно уступает ему часть своих полномочий по решению вопросов местной жиз­ни. Именно государство легитимирует его деятельность путем принятия специального закона и госу­дарственной регистрации актов местного самоуправления. Государство создает условия для форми­рования финансовой и экономической базы местного самоуправления через отчисление ему части государственных налогов и сборов, предоставление права введения местных налогов и платежей, до­тации и субвенции из государственного бюджета в муниципальные бюджеты, передачу в муници­пальную собственность части объектов государственной собственности. Государство контролирует деятельность органов местного самоуправления как в части соблюдения законов, так и в части целе­вого использования выделенных государственных бюджетных средств [5; 263-264].

Академик С.З.Зиманов совершенно справедливо отметил, что накануне 1917 г. среди казахской интеллигенции идея земства становится особенно популярной. Самоопределение начали понимать как самоуправление, а последнее — как земство [6]. Идеи местного самоуправления в Казахстане не имели значительной, как в России, традиции, тем не менее, многие из них внимательно изучались представителями казахской интеллигенции, в частности, лидером казахской интеллектуальной элиты начала ХХ в. Алиханом Букейхановым. Земство в представлении казахской интеллигенции должно было стать тем институтом, который реально мог обеспечить ее участие и участие широкой общест­венности в реальном управлении государством. А.Букейханов в своих трудах полагал, что грамотно­му ведению общественных дел поможет введение земства [7, 11]. Вопрос о введении земства рас­сматривался 26 мая 1907 г. на заседании Государственной думы, тогда было вынесено важное пред­ложение о вводе земского самоуправления, отмене военного управления и введении других демокра­тических учреждений [8; 36].

Следует отметить интерес к проблемам местного самоуправления и со стороны экономистов. Так, учеными-экономистами исследовалась роль местного самоуправления в условиях модернизации системы регионального управления [9], а также разрабатывались вопросы, связанные с децентрали­зацией государственного управления и проблемами формирования финансово-экономической модели местного самоуправления в Казахстане [10; 37-41].

По проблемам формирования самоуправления, в том числе местного, в своих трудах высказыва­лись известные ученые Казахстана. По мнению В.Н.Уварова, специфическая особенность власти ме­стного самоуправления состоит в том, что она осуществляется органами, не входящими в структуру государственного аппарата, с одной стороны, и на деятельность которых государство не может вли­ять — с другой. Тем не менее это публичная власть по своей природе, а потому ее решения являются обязательными для населения соответствующих местных образований. Но здесь нуждается в уточне­нии название власти местного самоуправления, поскольку публичная власть — понятие широкое. Она может быть и государственной.

В связи с этим В.Н.Уваров считает целесообразным власть местного самоуправления назвать «муниципальной властью», как особую форму публичной власти [11; 127].

В целом же децентрализация управления является важной составной частью процессов общест­венного преобразования, направленного на приближение правительства к народу, создавая условия для демократизации управления и повышения его эффективности. Создание работающей системы децентрализованного управления — это, безусловно, сложнейший процесс, который должен быть тщательно продуман.

Мы согласны с мнением д.ю.н., профессора О.К.Копабаева о том, что реформа управления тре­бует постоянной корректировки, ее нельзя завершить в короткие сроки и тем более рассматривать в качестве принятия разового законодательного акта [12; 159].

Европейская Хартия предполагает, что местные органы самоуправления создаются демократи­ческим путем, наделяются полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию (само­стоятельность) в осуществлении своей компетенции и необходимые для этого финансовые и другие средства. В Европейской Хартии дается следующее определение местному самоуправлению: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправ­ления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»[13; 42].

В приведенном определении схвачены важные элементы местного самоуправления. Во-первых, организация и деятельность местного самоуправления осуществляются в рамках закона, значит, дол­жен приниматься закон о местном самоуправлении или закон, в котором содержатся положения о местном самоуправлении наряду с регламентацией других вопросов, во-вторых, такой закон предос­тавляет органам местного самоуправления право регламентировать значительную часть государст­венных дел и управлять этими делами. Следовательно, органы местного самоуправления выполняют функции двоякого характера: 1) государственную и 2) негосударственную. Притом в объеме работ местного самоуправления государственные дела занимают значительную часть. Меньшую часть за­нимают дела негосударственного характера. Как государственные, так и не считающиеся государст­венными дела, которые регламентируют и которыми управляют органы местного самоуправления, относятся к делам местного значения. Следует особо подчеркнуть, что Европейская Хартия проводит идею государственно-общественной природы местного самоуправления. То, что Европейская Хартия говорит о «значительной части государственных дел», регламентируемых и управляемых местным самоуправлением, дает основание считать, что местное самоуправление в значительной степени есть продолжение государственной власти. В то же время местное самоуправление осуществляется с уча­стием местного населения, поэтому оно имеет и общественную природу. Следовательно, Европей­ская Хартия не отрывает местное самоуправление от государственного управления и логично на ни­зовом уровне сливает их вместе, что дает полное основание считать, что источником государствен­ной власти является народ.

Профессор Э.Б.Мухамеджанов, исследуя проблему создания в Казахстане эффективно дейст­вующего института местного самоуправления, полагает, что следует решить вопросы доктринального порядка. По его мнению, местные представительные и исполнительные органы должны быть отнесе­ны к местному управлению, а не к местному государственному управлению. И по существующей мо­дели на местном уровне должны параллельно действовать, с одной стороны, местные представитель­ные и исполнительные органы, а с другой — органы местного самоуправления. Ученый предлагает в качестве органа местного самоуправления в городе, районе, поселке и ауле определить местные представительные органы — маслихаты. Местное самоуправление, по мысли Э.Б.Мухамеджанова, есть самостоятельное, демократическое регулирование местных публичных дел, затрагивающих со­общество избирателей, осуществление местной публичной власти в интересах населения [14; 143].

Конституция Республики Казахстан 1995 г. закрепила модель местных органов управления, раз­делив их на местное государственное управление и местное самоуправление, и местное самоуправле­ние было как будто отделено от местного государственного управления [15; 41,39-46].

Об этом свидетельствует статья 33 Конституции Республики Казахстан, где говорится, что гра­ждане могут направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Представляется, что Конституция соответствует положениям Ев­ропейской Хартии о местном самоуправлении. Во-первых, местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов. Конституция не уточняет, о выборах каких органов идет речь.

По мысли профессора Г.С.Сапаргалиева, Конституция не дает основания для вывода о том, что к выборным органам местного самоуправления не могут быть отнесены маслихаты. В Конституции маслихаты, как представительные органы, отнесены к органам местного государственного управле­ния. В то же время, Г.С.Сапаргалиев полагает, что Конституция не создает двух систем местного управления: местное государственное управление и местное самоуправления. Конституция лишь ак­центирует внимание на вопросах государственного управления, устанавливая конституционно­правовые основы их организации и деятельности. Поскольку местное самоуправление имеет отноше­ние к населению, проживающему в сельских и городских местных сообществах, жизнь которых нель­зя регламентировать в достаточной степени нормативными правовыми актами государственных ор­ганов, государство предоставляет местному населению право на саморегуляцию определенной части вопросов.

Конституция и законы не оставляют вне внимания проблемы местного самоуправления. В под­пункте 3 п. 3 ст. 61 Конституции записано, что Парламент издает законы, которые регулируют важ­нейшие общественные отношения, устанавливающие основополагающие принципы и нормы, касаю­щиеся, в частности, основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Значит, основы организации и деятельности органов местного самоуправления за­крепляются в законе, который устанавливает основополагающие принципы и нормы. Эти основопо­лагающие принципы и нормы должны вытекать из конституционных положений о государственных органах, а также местных органах самоуправления. К таким принципам и нормам относятся: выбор­ность органов местного самоуправления, участие населения в самостоятельном решении вопросов местного значения, самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом, связь с местными государственными органами в процессе осуществления компетенции.

В пункте 1 ст. 86 Конституции Республики Казахстан говорится, что «местные представитель­ные органы — маслихаты — выражают волю населения соответствующих административно­территориальных единиц». В соответствии с Законом «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» в систему административно-территориального устройства Рес­публики Казахстан входят административно-территориальные единицы: поселок, аульный (сельский) округ, район в городе, город, район, область. Если административно-территориальная единица не ограничивается районом, то, думается, что маслихаты должны создаваться не только в районах. Та­ким образом, Конституция Республики Казахстан не запрещает, а допускает возможность образова­ния маслихатов в таких административно-территориальных единицах, как сельский округ.

Именно в этом направлении идет формирование местного самоуправления в Республике Казах­стан. Изменения и дополнения в Конституции Республики Казахстан, продолжающие реформирова­ние политической системы в Казахстане и способствующие демократизации общества, касаются ор­ганизации местного самоуправления.

Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы введения в стране местного самоуправления, взаимодействия с его органами местного государственного управления. Последние изменения в Конституцию Республики Казахстан, констатирующие, что маслихаты явля­ются одним из органов местного самоуправления, внесенные по предложению Главы государства, оживляют положения ст. 89 Основного Закона, принятого в 1995 г. [16; 44]. При этом следует обра­тить внимание на несколько основных моментов.

При определении будущих полномочий органов местного самоуправления, примерной их орга­низационной структуры, оказания поддержки инициативам в этом направлении либо, напротив, про­тиводействия со стороны правительства все эти аспекты являются предметом дальнейших исследо­ваний.

Необходимо отметить, что государство определяет степень свободы деятельности местных ор­ганов управления. В данном случае стремление государства, его центрального правительства создать реально функционирующую систему местного самоуправления играет решающую роль.

Далее следует определить последовательность реализации мероприятий по передаче полномо­чий. Это потребует внесения значительных изменений в законодательство и структуры системы го­сударственного управления.

Жизненно важным для деятельности местных органов власти является их правовая и админист­ративная обособленность и защищенность от вышестоящих уровней. И, наконец, одним из самых сложных и настолько же важных вопросов является предоставление финансовых полномочий. В по­следнем Послании народу Казахстана Глава государства особо остановился на необходимости повы­шения бюджетной результативности. Он подчеркнул, что должны внедряться бюджетные програм­мы, «ориентированные на результат ...».

В настоящее время представляется, что система местного самоуправления должна быть основана на маслихатах — системе местных представительных органов. В этом отношении мы разделяем взгляды Г.С.Сапаргалиева и Э.Б.Мухамеджанова, которые считают, что основа местного самоуправ­ления маслихаты.

Изменения и дополнения в Конституции Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. внесли опреде­ленность в концепцию формирования местного самоуправления как целостной системы, способной решать основные вопросы на местах.

Местное самоуправление согласно ст. 89 Конституции осуществляется населением непосредст­венно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления местных сообществ.

Усиление роли местных представительных органов и предоставление им дополнительных пол­номочий — один из первых шагов по формированию самоуправления на местах. Следует отметить, что предпосылки для создания четкой структуры местного самоуправления на территории городов и районов в Казахстане уже имеются. Такими органами являются маслихаты, избранные на основе сво­бодного, тайного, прямого всеобщего голосования. Необходимо учитывать, что местное самоуправ­ление в значительной степени является продолжением государственной власти, в то же время оно осуществляется с участием местного населения, поэтому имеет и общественную природу. Следова- тельно, органы местного самоуправления выполняют двоякие функции — государственную и него­сударственную.

Список литературы

1.  Ахметов М.Д. Местное самоуправление в политическом развитии Казахстана: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Ас­тана, 2000. — 27 с.
2. Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. — 1990. — № 44. — С. 408.
3. Омаров Н.С. Становление системы местного самоуправления Республики Казахстан (политологический анализ): Авто­реф. дис... канд. полит. наук. — Алматы, 2006. — 24 с.
4. Баранов М.Н. Организационно-правовые и теоретические основы деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Алматы, 2006. — 24 с.
5. Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. — Алматы: «СаГа», 2003. — 340 с.
6.  Зиманов С.З. Идейно-политические взгляды М.Сералина. — Алма-Ата, 1987. — 256 с.
7. БукейхановА.Н. Земство и казачьи депутаты // Степной пионер. — 1906. — № 37. — С. 10-13.
8. Камалдинов Р. Идея местного самоуправления в трудах А.Букейханова / Вестник КазНУ. Сер. истор. 2004. № 2(33). — С. 35-37.
9. Бурлаков Л.Н. Модернизация системы регионального и местного самоуправления в Республике Казахстан (организаци­онно-экономический аспект): Автореф. дис... канд. экон. наук. — Алматы, 2006. — 29 с.
10. Елубаева Ж. Концепция и основные подходы к децентрализации функций и полномочий между уровнями бюджетной системы // Финансы Казахстана. — 2004. — № 3. — С. 36-44; Аглешов К. Финансово-экономическая модель местного самоуправления в Республике Казахстан. — Саясат. — 2004. — № 4. — С. 37-41.
11. Уваров В.Н. Местное государственное управление и самоуправление: единство и соотношение // Проблемы, опыт и перспективы развития местного государственного управления и местного самоуправления государств-участников СНГ: Материалы международного «круглого стола» 23.06.2005 г. — Астана.: ЗАО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2005. — 248 с.
12. Копабаев О. К. Проблемы совершенствования регионального развития в Казахстане // Проблемы, опыт и перспективы развития местного государственного управления и местного самоуправления государств-участников СНГ: Материалы междунар. «круглого стола» 23.06.2005 г. — Астана.: ЗАО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2005.—  С. 137-165.
13. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учеб. — М.: Юристъ, 1997. — 428 с.
14. Мухамеджанов Э.Б. К вопросу о проблеме введения в Казахстане органов местного самоуправления // Проблемы, опыт и перспективы развития местного государственного управления и местного самоуправления государств-участников СНГ: Материалы междунар. «круглого стола» 23.06.2005 г. — Астана.: ЗАО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2005. — С. 141-146.
15. Сапаргалиев Г.С. Некоторые соображения о местном самоуправлении в Республике Казахстан // Проблемы, опыт и перспективы развития местного государственного управления и местного самоуправления государств-участников СНГ: Материалы международного «круглого стола» 23.06.2005 г. — Астана.: ЗАО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2005. — 248 с.
16. Канаев С., Нурмагамбетов А. Некоторые вопросы реформирования государственного управления // Саясат — Роіісу.—  2008. № 4. — С. 41-46.