Некоторые аспекты законодательной деятельности парламентов

Статья 49 Конституции Республики Казахстан 1995 г. устанавливает, что Парламент является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции. Пар­ламент состоит из двух палат: Сената и Мажилиса (ст.50 Конституции РК). Мажилис представляет население страны, Сенат обеспечивает представительство регионов.

Разное качество представительства палат отражается на различиях в законодательной функции палат Парламента Республики Казахстан: Конституция РК гласит, что Парламент в раздельном засе- дании палат принимает конституционные законы и законы РК путем последовательного рассмотре­ния вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате (п. 1 ст. 54). Статья 56 Основного Закона относит к исключительному ведению Мажилиса принятие к рассмотрению внесенных в Парламент проектов конституционных законов и законов и рассмотрение этих проектов. Налицо, таким образом, различие в законодательных функциях двух палат высшего представительного органа страны.

Бикамерализм характерен для большинства современных парламентов. При этом реальная роль верхней палаты может различаться. В зависимости от этого в юридической литературе выделяются две конструкции верхних палат парламентов [1]. Первая получила название «сильной» верхней пала­ты, характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Это озна­чает, что обе палаты равноправны при осуществлении законодательных полномочий. Такой вывод следует, например, из анализа Конституции Италии, в ст. 70 которой отмечается, что законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. Другой пример касается американской Кон­ституции, предусматривающей, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса — Палатой представителей и Сенатом.

Другая конструкция — «слабой» верхней палаты, — предполагает, что она может лишь отсро­чить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 121 Конституции Польши, если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты — Сейма [2, 225]. Другой пример. В соответствии со ст.90 Конституции Испании ве­то верхней палаты — Сената — может быть преодолено нижней палатой — Конгрессом депутатов. Процедура преодоления вето включает в себя либо утверждение первоначального текста абсолютным большинством голосов в Конгрессе, либо повторное утверждение простым большинством в течение двух месяцев со дня его внесения, либо принятие или отклонение Конгрессом поправок простым большинством голосов.

Законодательные полномочия верхней палаты базируются на теоретических постулатах, объяс­няющих предназначение двухпалатного парламента, и конституционные параметры законодательной деятельности Сената Парламента Республики Казахстан, на наш взгляд, не очень сильно отличаются от конституционных установлений в отношении парламентов зарубежных государств.

Существование двухпалатной структуры парламентов можно объяснить несколькими причина­ми. Во-первых, это придает большую устойчивость законодательству. Такая структура законодатель­ного органа является преградой для поспешных, непродуманных изменений законов, поскольку каж­дый законопроект должен быть еще обсужден в верхней палате. Такое обсуждение рассчитано на то, чтобы каждый принятый закон был более качественным и совершенным. Именно с этих позиций объясняли необходимость второй палаты американского парламента Д.Мэдисон и А.Гамильтон. Се­нат, по их мнению, призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства [3, 411].

А.  де Токвиль также подчеркивал, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в де­лах людей. По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества [4, 82].

Верхняя палата британского парламента — Палата лордов — компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, поскольку, как подчеркивает Н. С. Крылова, эта палата аккумулирует в себе богатый опыт и специальные знания благодаря наличию в ее составе лиц с большим опытом, приобретенным в политике, бизнесе и на государственной службе [5, 130]. Сейчас традиционные представления о Палате лордов как устаревшем и консервативном институте значи­тельно изменились. Палата противостояла некоторым законодательным начинаниям, исходившим не только от лейбористского правительства, но и от консерваторов, находившихся у власти, чем подор­вала устоявшееся мнение о том, что консерваторы всегда могут рассчитывать на лояльность верхней палаты [6, 71].

В Республике Казахстан перед верхней палатой — Сенатом — стоят аналогичные задачи. Ака­демик С.З.Зиманов, отстаивая казахстанский бикамерализм, указывает на актуальную для Казахстана задачу обеспечения качественной законодательной деятельности Парламента. По его мнению, Сенат нужен хотя бы потому, что он играет роль сдерживания законодательного «порыва» Мажилиса и вносит муниципальную волю в его деятельность [7, 16].

Законодательная деятельность парламентов имеет много аспектов. Первый и главный из них ка­сается непосредственно нормотворчества: участие в законодательном процессе и принятие норма­тивных актов [8, 288]. Рассмотрим некоторые моменты.

Все верхние палаты парламентов европейских стран, кроме Первой палаты Генеральных штатов Голландии, имеют право законодательной инициативы. Но практически большинство законопроектов вносится правительствами и, как правило, первоначально в нижнюю палату. В некоторых странах это последнее правило действует с оговорками. Во Франции в нижнюю палату — Национальное собра­ние — в обязательном порядке вносятся законопроекты, касающиеся финансов, другие же могут вно­ситься в любую из палат. В Германии Бундесрат рассматривает концепцию законопроектов до внесе­ния их в Бундестаг и может в пределах 6 недель сформулировать свою позицию, которая, впрочем, не является обязывающей для других участников законодательной процедуры.

Обращаясь к Конституции Республики Казахстан, отметим, что ст.61 наделяет правом законода­тельной инициативы Президента Республики, депутатов Парламента и Правительство. Согласно Ос­новному Закону право законодательной инициативы реализуется исключительно в Мажилисе (ст.61 п.1).

В зарубежных странах, имеющих двухпалатные парламенты, в менее чем в половине случаев верхние палаты имеют неограниченные полномочия по внесению законодательных инициатив, около 10 % верхних палат в общем не наделены каким-либо правом законодательной инициативы.

Законодательная функция парламента проявляется также в конституционном праве Сената рас­сматривать принятые Мажилисом конституционные и обычные законы с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении (п.п. 4, 5 ст. 61). Это традиционная для двухпалатных пар­ламентов государств схема прохождения закона. Она выражается различным образом, но имеет об­щий смысл: закон, принятый в нижней палате, передается в верхнюю палату парламента: проект за­кона, одобренный палатой депутатов, безотлагательно передается в сенат (ст. 45 Конституции Чеш­ской Республики); принятые палатой представителей законопроекты передаются на рассмотрение в сенат (ст. 100 Конституции Республики Беларусь); федеральные законы принимаются Бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться Бундесрату (ст. 77 (1) Основного Закона ФРГ). Надо заметить, что в одних случаях направляются лишь законопроекты, в других — уже принятые законы [9].

Законодательные полномочия верхней палаты по непосредственному формированию текста принимаемого закона, исходя из мирового опыта, следует рассматривать в двух аспектах: первый — это возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй — возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих пози­ций.

В большинстве европейских стран верхние палаты имеют право предлагать поправки к законам, принятым нижними палатами. Поправки верхних палат, как и их решения об отклонении законов, не являются окончательными и могут преодолеваться нижними палатами, как правило, абсолютным (Испания, Польша, Франция, Чехия) или квалифицированным большинством членов парламента [10, 18].

В Республике Казахстан роль верхней палаты Парламента — Сената — в законотворческом про­цессе велика. Согласно Конституции РК законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается не более 60 дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится зако­ном и в течение 10 дней представляется Президенту на подпись (п.4 ст.61).

Отклоненный в целом большинством от общего числа депутатов Сената законопроект возвраща­ется в Мажилис. Если Мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов вновь одобрит проект, он передается в Сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно откло­ненный законопроект не может быть вновь внесен в течение той же сессии (п.4 ст.61).

Согласно п.5 ст.61 Основного Закона РК внесенные большинством голосов от общего числа де­путатов Сената изменения и дополнения в законопроект направляются в Мажилис. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенными изменениями и до­полнениями, закон считается принятым. Если Мажилис тем же большинством голосов возражает против внесенных Сенатом изменений и дополнений, разногласия между палатами разрешаются пу­тем согласительных процедур.

Таким образом, Сенат вправе отклонить проект закона в целом или частично. В случае согласия депутатов Мажилиса большинством голосов с предложенными сенаторами изменениями и дополне­ниями закон считается принятым и направляется в Сенат. В случае несогласия большинства мажи- лисменов с изменениями и дополнениями, сделанными Сенатом, преодоление разногласий осуществ­ляется посредством создания согласительных комиссий. Аналогичная процедура предусмотрена в отношении проектов конституционных законов (с требованием квалифицированного большинства при преодолении отлагательного вето) в п. 5-1 ст.61 Конституции РК.

Иногда верхним палатам парламентов в зарубежных странах, подобно итальянскому Сенату, предоставляются полномочия, равные полномочиям нижней палаты, однако в большинстве случаев права верхних палат более ограничены, особенно когда речь идет о финансовых вопросах и консти­туционных реформах. В названных сферах возможности верхней палаты зарубежных парламентов выступать с законодательными инициативами, а также вносить поправки в законопроекты незначи­тельны. Право верхней палаты налагать вето на законопроекты обычно имеет отлагательный харак­тер (примерно на год у британской Палаты лордов или на 2 месяца — в Австрии и Испании). Боль­шая часть законопроектов вносится и формулируется в нижних палатах, тогда как верхние палаты обычно оказывают меньшее влияние на процесс законотворчества.

В ряде зарубежных стран рассмотрению в верхней палате подлежат все законы. В некоторых странах законы, касающиеся бюджета и финансов, являются прерогативой нижней палаты и в верх­ней не рассматриваются либо рассматриваются без права отклонения или выдвижения возражений (Бельгия. Чехия, Австрия).

В некоторых странах выделяются отдельные группы законов, которые в принципе не могут вступить в силу без одобрения верхней палаты. В Германии, например, это законы, касающиеся на­логовых сборов и административного суверенитета земель, в Чехии — законы, определяющие прин­ципы работы и взаимоотношения палат парламента.

Иногда встречаются случаи, когда верхняя палата может вносить поправки к законопроекту во время его рассмотрения нижней палатой. Например, в России важной формой проявления права за­конодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Кроме того, члены Совета Федерации и официаль­ные представители органов законодательной власти субъектов Российской Федерации могут прини­мать участие в работе комитетов нижней палаты при подготовке законопроектов к рассмотрению Го­сударственной Думой.

Некоторые развитые демократические страны практикуют особые процедуры воздействия каж­дой из палат на законодательный процесс. В Бельгии, например, это так называемый «предупреди­тельный звонок», состоящий в том, что представители каждого языкового сообщества в Сенате тремя четвертями голосов могут объявить любой законопроект осложняющим отношения между языковы­ми сообществами, что влечет за собой отсрочку в рассмотрении закона и дополнительные консульта­ции. Эта процедура может применяться каждой языковой группой один раз в отношении любого «двухпалатного» закона. В Ирландии Сенат может просить главу государства о вынесении законов на референдум. До окончательного голосования в нижней палате при возникновении разногласий между палатами действуют согласительные процедуры в виде специальных совместных комиссий.

Опыт отдельных иностранных государств дает примеры осуществления законодательной власти не только парламентами, но и другими государственными органами. Так, ч. 1 ст. 82 Конституции Ис­пании устанавливает возможность для Генеральных Кортесов делегировать Правительству полномо­чия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам [11]. Статья 101 Конституции Республики Беларусь предусматривает наделение Президента Республики, по его пред­ложению, законодательными полномочиями на издание декретов, имеющих силу закона [12].

Конституция Российской Федерации однозначно определяет статус Федерального Собрания как единственного законодательного органа. Поэтому законотворчество является основной функцией российского парламента.

В соответствии с положениями Казахстанской Конституции Парламент на совместном заседа­нии палат двумя третями голосов от общего числа депутатов каждой из палат по инициативе Прези­дента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года (ст.53 п.3).

Следующий аспект законотворчества парламентов — это так называемая учредительная функ­ция (принятие Конституции и поправок к Основному Закону), осуществляемая парламентом совме­стно с иными, указанными в Конституции субъектами. Поскольку внесение изменений в Конститу­цию имеет особое политическое и юридическое значение, в большинстве стран такие изменения про­изводятся в соответствии со специальной процедурой. Рассмотрим полномочия парламентов, касаю­щиеся пересмотра конституций.

В России для обеспечения стабильности основ конституционного строя предусмотрено, что по­ложения глав 1, 2, 9 Конституции РФ не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием РФ. Для изменения этих глав требуется созыв Конституционного собрания, которое либо подтверждает неиз­менность Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции, с последующим его вынесе­нием на всенародный референдум.

В Бельгии Сенат, а также Король и Палата представителей могут инициировать пересмотр Кон­ституции. В этом случае обе палаты автоматически распускаются. Вновь сформированные палаты парламента вводят в действие законодательные акты относительно положений, подлежащих измене­нию. Для этого требуется присутствие двух третей членов обеих палат и необходимо большинство в две трети от числа голосовавших.

В Японии предусмотрен двойной вотум для изменения конституции. На первом этапе поправка должна быть принята квалифицированным большинством голосов обеих палат парламента, а затем ратифицирована на референдуме либо подтверждена новым составом парламента.

В Германии законы, вносящие поправки в Основной Закон, должны быть одобрены двумя тре­тями членов Бундестага и Бундесрата. В Ирландии в Сенат для изучения направляется любая поправ­ка к Конституции, предложенная Палатой представителей.

В Испании Сенат имеет право инициировать изменение Конституции. При этом проекты соот­ветствующих законов должны быть приняты каждой палатой большинством в три пятых от общего числа голосов. Когда поправка к Конституции ратифицирована Кортесами, она выносится на рефе­рендум, если в течение 15 дней с момента ее принятия одна десятая членов одной из палат выразит такую просьбу. Принципиальный пересмотр Конституции и ее положений, касающихся принципи­альных основ государственности, основ прав и гражданских свобод, а также монархии, должен быть одобрен большинством в две трети голосов в каждой из палат, после чего Кортесы немедленно рас­пускаются. Затем эти поправки должны быть приняты в обеих вновь избранных палатах большинст­вом в две трети голосов, прежде чем они считаются ратифицированными Кортесами и могут быть вынесены на референдум.

В Италии конституционные законы (это законы о внесении изменений в Конституцию) прини­мает каждое из собраний в ходе двух последовательных рассмотрений и интервалом не менее трех месяцев. Они утверждаются абсолютным большинством голосов в каждой из палат после второго рассмотрения. Если конституционный закон не был утвержден после второго слушания абсолютным большинством в каждой из палат, он может быть вынесен на референдум, если этого в трехмесячный срок потребуют одна пятая членов любой из палат, 500 тыс. избирателей или пять областных советов.

В Голландии Первая (верхняя) палата Парламента, как и Вторая палата, после опубликования проекта поправок к Конституции распускаются. Вновь избранные палаты парламента рассматривают проект и принимают его большинством не менее, чем в две трети голосов.

В Польше проект закона об изменении Конституции может быть представлен не менее одной пятой предусмотренного законом числа депутатов, Сенатом или Президентом республики. Измене­ние Конституции принимается Сеймом большинством не менее двух третей голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов, а также Сенатом — абсолютным боль­шинством голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа сенаторов.

В Румынии инициатива о пересмотре Конституции может исходить от не менее четверти сена­торов (или депутатов, правительства или 500 тыс. граждан). Это предложение должно быть доведено до Президента, который назначает необходимую процедуру. Сенат должен одобрить законопроект о пересмотре Конституции двумя третями от общего числа голосов сенаторов. Если между палатами возникают разногласия, а согласительная процедура не дает результатов, решение должно быть при­нято на совместном заседании Палаты депутатов и Сената путем голосования, в ходе которого за не­го должны проголосовать не менее трех четвертей депутатов и сенаторов. Поправка к Конституции становится окончательной после одобрения референдумом.

Во Франции сенаторы совместно с Президентом республики (по предложению Премьер- министра) и депутатами могут инициировать пересмотр Конституции. Закон о пересмотре Конститу­ции не подлежит референдуму, если Президент представляет его на рассмотрение совместного засе­дания палат парламента. В таком случае законопроект считается утвержденным, если он получил три пятых голосов.

В Швейцарии полный пересмотр Конституции, как и законодательства вообще, может происхо­дить по инициативе любой из палат или 100 тыс. граждан, и предполагает принятие соответствующе­го текста обеими палатами в одинаковой редакции. Если народ проголосует за полный пересмотр Конституции, для работы над ее текстом состав обеих палат обновляется. Частичный пересмотр Кон­ституции возможен через народную инициативу, или по той же процедуре, что и обычное законода- тельство (без предварительного обновления состава палат). Любые поправки к Конституции должны быть вынесены на референдум.

В Дании при принятии поправок в Конституцию парламент в полном составе должен саморас­пуститься. Затем в течение 6 месяцев новый состав парламента должен либо подтвердить, либо от­клонить предложенный вариант конституционных поправок.

В Республике Казахстан согласно ст.53 Конституции Парламент на совместном заседании палат по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию; изменения и дополнения в Конституцию вносятся большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из палат (п.3 ст.62).

В соответствии со ст.91 п.1 Основного Закона РК изменения и дополнения в Конституцию Рес­публики Казахстан могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики Казахстан, принятым им по собственной инициативе, предложению Парла­мента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не вносится на республи­канский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией.

Если Президент Республики отклоняет предложение Парламента о вынесении на республикан­ский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых голосов от общего числа депутатов каждой из палат Парламента принять закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае Президент Республики подписывает этот закон или выносит его на республиканский референдум, который считается состо­явшимся, если в голосовании приняли участие более половины граждан Республики, имеющих право участвовать в республиканском референдуме (п.1 ст.91 Конституции РК).

Как разновидность законодательной функции можно рассматривать и бюджетно-финансовую функцию парламента, которая заключается в принятии закона о бюджете, иных актов о доходах и расходах государства (например, законодательство о налогах). Некоторые авторы выделяют ее в ка­честве самостоятельной функции [8, 288]. Другими словами, именно парламент определяет статьи государственных доходов и расходов, хотя проект бюджета в большинстве стран выдвигается прави­тельством. Таким образом, у парламента имеется финансовый рычаг воздействия на другие органы власти и на жизнь страны вообще. В США, например, финансовые полномочия Конгресса имеют особое значение для оказания влияния на политику Президента как носителя исполнительной власти, так как в этой стране органы исполнительной власти не несут ответственности перед Парламентом.

Конституция Республики Казахстан регулирует финансовые полномочия Парламента, устанав­ливая в ст.54 п.1 его прерогативы по утверждению республиканского бюджета и внесению в него из­менений и дополнений, установлению и отмене государственных налогов и сборов, решению вопро­сов о государственных займах и оказании Республикой экономической и иной помощи. Указанные полномочия решаются Парламентом в раздельном заседании палат путем принятия конституционных и текущих законов в результате последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Кроме того, согласно пп.2 ст.53 Основного Закона Парламент на совместном заседа­нии палат утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением рес­публиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета.

Подводя итог анализу полномочий парламентов и их верхних палат в законодательной сфере, правомерно отметить, что бикамерализм Парламента Республики Казахстан тяготеет, скорее, к конст­рукции «сильной» верхней палаты и «слабой» нижней палаты. Достаточно большой объем способов осуществления палатами Парламента РК законодательной деятельности является достаточным осно­ванием для признания Сената «сильной» палатой. Вместе с тем, в сочетании с важными конституци­онными полномочиями, присущими нижней палате Парламента, можно говорить лишь об относи­тельной «слабости» Мажилиса. Законодательную деятельность в целом Мажилиса и Сената РК мож­но определить как совокупность способов, мер и правомочий в процессе законотворчества, вы­ражающуюся в участии на разных стадиях разработки и принятия законов в Республике Казахстан.

С целью активизации законотворческого потенциала Сената и Мажилиса можно было бы шире использовать право законодательной инициативы депутатов Парламента, в частности, путем расши­рения конституционного перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов и комиссий Сената и Мажилиса. В целях обеспечения участия депутатов Сената в работе над проек­тами законов на этапе их рассмотрения следовало бы приблизить структуру верхней палаты к функ­циональной структуре нижней палаты — Мажилиса. Это явилось бы реализацией одного из важных направлений мирового конституционного процесса — развития рационализированного парламента- ризма, предполагающего не только специализацию управления государством, но и тщательную про­работку проектов предлагаемых законов и решений [13, c. 11].

Таким образом, концептуальное осмысление и объяснение современного конституционного раз­вития Республики Казахстан должно идти в контексте сравнительного изучения опыта конституци­онных реформ зарубежных стран [14, 41]. В условиях глобализации и интеграции необходим твор­ческий учет мировых стандартов, синхронизация с ними и использование в отечественном государст­венно-правовом строительстве.

Список литературы

1. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. Т. 1-2. Часть общая / Отв.ред.проф. Б.А.Страшун
2. — М.: Изд-во БЕК, 1999. — С. 490-492; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 1998.— С. 256;
3. АлебастроваИ.А. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юриспруденция, 2000. — С. 122.
4. Конституции государств Центральной и Восточной Европы / Отв.ред. Н.В.Варламова. — М.: Бек, 1997.
5. Федералист. Политическое эссе А.Гамильтона. Дж. Мэдисона и Дж. Джея. — М.: Бенцон, 2000.
6. ТоквильА. Демократия в Америке. — М.: Прогресс, 1994.
7. Крылова Н.С. Английское государство. — М.: Наука, 1981.
8. Иванова И.К. Палата лордов на рубеже ХХ! века // Государство и право. — 2003. — № 6.
9. Зиманов С.З. Размышления о новой модели формирования Парламента // Зангер. — 2007. — № 5.
10. АвтономовА.С. Правовая онтология политики. — М.: Юристъ, 1997.
11. Конституции государств Центральной и Восточной Европы / Отв.ред. Н.В.Варламова. — М., 1997. — С 496; Новые конституции стран СНГ и Балтии. — М.: Манускрипт-Юрайт, 1998. — С. 160; Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1999. — С. 91.
12. Двухпалатность в мире. — М.: Прогресс, 1999.
13. Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1999.
14. Новые конституции стран СНГ и Балтики. — М.: Манускрипт-Юрайт, 1998.
15. Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской конституции // Государство и право. — 2000. — № 6.
16. Айтхожин К.К. О конституционных реформах: Казахстан и мировой опыт // Юрист. — 2007. — № 2.