Постоянное представительство при международной организации — государственный орган Республики Казахстан

Полноправное и активное участие в работе международных организаций в современных услови­ях является не только одним из важнейших атрибутов суверенного независимого государства, но и определяющим фактором расширения демократии и активного развития гражданского общества. В этой связи в своей книге «Стратегия трансформации общества и возрождения евразийской цивилиза­ции» Президент Н.А.Назарбаев среди важнейших задач особо отметил необходимость «повышения политического веса Казахстана в мировом сообществе и международных организациях за счет со­блюдения демократических свобод и прав человека»[1]. Тем самым всестороннее взаимовыгодное сотрудничество с международными организациями, в первую очередь, с Организацией Объединен­ных Наций Главой нашего государства было определено как самое актуальное направление внешне­политической деятельности Казахстана.

В настоящее время в мире насчитывается 3,5 тысячи международных организаций. Ведущее ме­сто среди них принадлежит международным межправительственным организациям (их не менее 400), которые являются субъектами международного права. Самой авторитетной, универсальной и уни­кальной среди всех существующих организаций является Организация Объединенных Наций (ООН), которую по праву можно назвать «флагманом» современного сообщества международных организа­ций.

2 марта 1992 г. на 46-й Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций была едино­гласно одобрена резолюция 46/224 о приеме Республики Казахстан в члены ООН. Несмотря на не­продолжительный период членства в Организации, Казахстан сумел не только успешно интегриро­ваться в международное сообщество, но и занять в нем заметное место. Особое внимание наша рес­публика уделяет развитию сотрудничества с ООН в области экономики, экологии, социального раз­вития, соблюдения прав человека, борьбе с организованной преступностью, наркобизнесом и т.д. В настоящее время Республика Казахстан имеет Постоянное представительство при ООН в г. Нью- Йорке, а также Постоянное представительство при отделении ООН и других международных органи­зациях в г. Женеве. В Париже функционирует Постоянное представительство Казахстана при ЮНЕСКО. Поэтому все вопросы, связанные с правовым регулированием деятельности постоянных представительств Республики Казахстан при международных организациях, безусловно, должны быть вовлечены в правовое поле государства.

Для участия в деятельности организации и поддержания контактов с другими ее участниками государства-члены направляют в международные организации своих представителей. Одни из них прибывают в качестве делегатов на сессии органов той или иной организации, на созываемые ею конференции, другие постоянно находятся в месте расположения ее центральных учреждений. Вы­ражая суверенную волю пославших их государств, такие представители излагают позицию своего государства по тому или иному из рассматриваемых организацией вопросов, выступают на сессиях ее органов, разъясняя и обосновывая эту позицию, внося от имени своих государств предложения по обсуждаемым проблемам, предлагая проекты резолюций и решений, участвуя в голосовании при их принятии и т.д. Даже государства, не входящие в какую-либо международную организацию, нередко бывают заинтересованы в том, чтобы иметь при ней своих наблюдателей, хотя последние, разумеет­ся, обладают меньшим объемом прав и возможностей по сравнению с представителями государств- членов такой организации.

Постоянное представительство — это орган суверенного государства — члена международной организации, созданный им для того, чтобы представлять в ней данное государство и поддерживать связь между нею и этим государством.

Содержащееся в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с между­народными организациями универсального характера 1975 г. определение в основном отражает глав­ные характерные черты, выражающие сущность постоянного представительства [2].

В п. 6 ст. 1 Конвенции постоянное представительство определено как «постоянная миссия, по своему характеру представляющая государство, которая учреждается государством — членом меж­дународной организации при Организации».

Несмотря на некоторую тавтологичность и недостаточную четкость этого определения, в нем отмечено главное: постоянное представительство есть орган суверенного государства, создавшего его.

Это важнейшее обстоятельство необходимо положить в основу определения правового статуса постоянных представительств и их сотрудников, поскольку именно оно прежде всего характеризует юридическую природу их привилегий и иммунитетов и служит главным основанием для предостав­ления им особого правового положения в государстве пребывания.

Создание постоянных представительств государств при крупнейших международных организа­циях стало в наши дни обычной практикой, а их количество увеличивается пропорционально росту числа членов международных организаций. Постоянные представительства создаются также при специализированных учреждениях и некоторых других международных организациях.

Республика Казахстан имеет свои постоянные представительства при ООН в Нью-Йорке, при международных организациях в Женеве, при ЮНЕСКО в Париже, при международных организациях в Вене.

Впервые постоянные представительства начали создаваться при Лиге Наций, но практика их создания не была всеобщей.

Количество постоянных представительств при крупнейших международных организациях не уступает числу иностранных посольств в столицах большинства государств. Численность персонала постоянных представительств также нередко близка к количеству сотрудников дипломатических представительств или даже превышает его. Таким образом, в деятельности постоянных представи­тельств при международных организациях участвует значительное количество представителей суве­ренных государств. Развитие практики создания постоянных представительств вызывает необходи­мость регламентации правового положения этих представительств и их персонала.

Между тем международно-правовые акты, посвященные статусу международных организаций {Устав ООН и уставы специализированных учреждений, Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений 1947 г. и др.), как правило, не содержат каких-либо специальных положений, касающихся постоянных пред­ставительств, ограничиваясь лишь указаниями на необходимость предоставления иммунитетов и привилегий представителям государств-членов той или иной организации на сессиях ее органов и на созываемых ею конференциях.

Специальные нормы, касающиеся правового положения постоянных представительств, содер­жатся, как правило, в соглашениях о штаб-квартирах международных организаций. Однако и в этих соглашениях статус постоянных представительств регламентирован далеко не полно. В большинстве из них в общей форме предусматривается, что иностранные постоянные представительства пользу­ются такими же привилегиями и иммунитетами, которые предоставляются дипломатическим пред­ставительствам, аккредитованным в государстве пребывания. За членами персонала постоянного представительства в таких соглашениях обычно признаются те же привилегии и иммунитеты, что и за сотрудниками дипломатического представительства соответствующего ранга. При этом, в отличие от двусторонней дипломатии, иммунитеты и привилегии постоянных представительств и их персо­нала не обусловливаются требованием взаимности.

Вместе с тем в некоторых из указанных соглашений обязанность государства пребывания пре­доставить привилегии и иммунитеты постоянным представительствам и их персоналу связывается «с соблюдением соответствующих условий и обязательств»[3].

В Швейцарии предоставление постоянному представителю дипломатического статуса обуслов­лено извещением о его назначении, направляемым посылающим государством Федеральному поли­тическому департаменту, и признанием ее властями вновь назначенного лица. В ЮНЕСКО сложи­лась практика, согласно которой после представления постоянным представителем своих полномо­чий генеральному директору сама эта организация обращается к французским властям с просьбой выдать ему дипломатическое удостоверение, и эта просьба рассматривается как косвенное уведомле­ние принимающему государству.

Некоторые соглашения о штаб-квартирах вообще не содержат каких-либо положений о статусе постоянных представительств и их персонала.

Таким образом, долгое время отсутствие многосторонней конвенции, унифицирующей правовое положение постоянных представительств и их персонала, а также значительные различия в регламен­тации их статуса в двусторонних соглашениях и внутреннем законодательстве, не говоря уже о прак­тике, существующей в разных государствах, приводило к тому, что этот статус был не всегда одина­ков, а многие из относящихся к нему вопросов не находили удовлетворительного решения либо вовсе оставались открытыми.

Поэтому разработка конвенции об отношениях между государствами и международными орга­низациями, в которой были бы закреплены унифицированные нормы, определяющие статус постоян­ных представительств, их сотрудников и других представителей государств в международных орга­низациях, являлась весьма актуальной и необходимой мерой.

Содержащиеся в Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с между­народными организациями универсального характера 1975 г. «статьи относятся к представительству государств в их отношениях с международными организациями универсального характера и их предста­вительству на конференциях, созванных такими организациями или под их руководством» (п. 1 ст. 2).

Решение о том, чтобы ограничить исследование лишь универсальными организациями, было принято в результате длительного и детального обсуждения этого вопроса Комиссией международ­ного права.

В пользу решения об ограничении исследования лишь универсальными организациями говорит тот факт, что при всем их многообразии и различиях они, тем не менее, обладают определенной од­нородностью, делающей возможной разработку для всех таких организаций единообразных и анало­гичных правил, тогда как существенные отличия региональных организаций друг от друга, как по правовой природе, так и по функциям, затрудняют создание единых для них норм.

Следует также иметь в виду, что в универсальные организации входит большинство государств, что снимает или, по крайне мере, делает менее сложной проблему признания и отношений с этими организациями государств, не являющихся их членами, тогда как для региональных организаций эта проблема может оказаться весьма острой и трудно разрешимой.

С другой стороны, хотя нормы, разработанные для универсальных организаций, сами по себе отнюдь не обязательны для локальных и, в частности, региональных организаций, они могут оказать влияние на регламентацию правового статуса последних. Более того, при желании любая локальная организация может применять те же правила на практике или официально распространить их на представителей государств-членов в такой организации.

В рамках исследуемой проблемы отдельного рассмотрения заслуживает вопрос юридической природы привилегий и иммунитетов постоянных представительств и их персонала. В международно­правовом регулировании используется целый комплекс норм, регламентирующих правоотношения, связанные с привилегиями и иммунитетами международных организаций и их должностных лиц. в первую очередь, это Конвенция о привилегиях и иммунитетах Организации Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г. Республика Казахстан ратифицировала настоящую конвенцию, так же как и Со­глашение о привилегиях и иммунитетах Международного Агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) от 1 июля 1959 г. Вместе с тем оставлена без внимания Конвенция о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН, утвержденная 21 ноября 1947 г. Генеральной Ассамблеей ООН, которая применима ко всем специализированным учреждениям системы ООН с учетом неко­торых изменений, предусматриваемых в особых приложениях, разрабатываемых самими этими уч­реждениями с целью отражения их специфики. На наш взгляд, это можно рассматривать как пробел в правовом регулировании отношений Казахстана с международными организациями, поскольку наша республика очень активно реализует собственные инициативы во многих специализированных учре­ждениях ООН, членом которых она является.

Однако при выяснении вопроса юридической природы привилегий и иммунитетов постоянных представительств и их персонала необходимо прежде всего иметь в виду, что постоянное представи­тельство — это орган суверенного государства, учредившего его, а сотрудники органа — представи­тели посылающего государства, уполномоченные им представлять его в данной организации и вы­полнять другие функции, возложенные на представительство. В соответствии с этим правовой статус представителей государств — сотрудников постоянных представительств, делегатов государств па сессиях органов международных организаций и международных конференциях, а также наблюдате­лей от государств, не входящих в данную организацию, отличается от правового положения сотруд­ников международных организаций, которые не считаются представителями своих государств.

В связи с существующими между ними различиями было бы неправильно говорить о привиле­гиях и иммунитетах должностных лиц международных организаций и членов персонала постоянных представительств как о чём-то едином или однородном.

Так, О. В. Богданов справедливо отметил: «понятие иммунитета любой международной организа­ции включает следующие три составные части, выделение которых обусловлено спецификой струк­туры таких организаций: 1) иммунитет самой организации, 2) иммунитет ее служебного персонала и

1)   иммунитет представителей государств при организации. В каждом из этих трех случаев различны объем и характер иммунитета» [4].

Существенным отличием правового статуса представителей государства в международных орга­низациях является представительный характер их деятельности, осуществляемой по поручению и от имени назначивших их государств.

Важнейшим иммунитетом постоянного представительства, как такового, как органа суверенного государства, создавшего его, является неприкосновенность помещений представительства.

Под помещениями постоянного представительства понимаются здания или части здания и при­легающий земельный участок, независимо от права собственности на них, используемые в целях по­стоянного представительства, включая резиденцию постоянного представителя.

Помещения, о которых идет речь, могут быть приобретены в собственность государства, учреж­дающего постоянное представительство, арендованы или наняты иным путем, в зависимости от же­лания посылающего государства и соответствующего законодательства государства пребывания.

В случае необходимости государство пребывания должно оказать постоянному представитель­ству содействие в получении тем или иным путем как служебных помещений, так и помещений для его сотрудников.

Такая помощь государства пребывания особенно необходима, когда, согласно его законодатель­ству, помещения не могут быть приобретены в собственность или их получение затруднительно по другим причинам. В ряде случаев может потребоваться и быть весьма полезной также помощь со стороны международной организации. Как правило, помещения постоянных представительств нахо­дятся в том же городе (и тем более в том же государстве), что и штаб-квартира международной орга­низации, при которой создано постоянное представительство. Однако в отдельных случаях, особенно тогда, когда международная организация находится не в столице, постоянные представительства располагаются в другом городе или даже в другом государстве, нежели ее штаб-квартира.

В ЮНЕСКО служебные помещения примерно половины постоянных представительств разме­щаются в здании самой организации, а остальные — в посольствах своих стран или в резиденции по­стоянного представителя. В здании самой организации размещаются также служебные помещения представителей в Совете ИКАО. Независимо от способа получения этих помещений, права собствен­ности на них и их местонахождения государство пребывания в пределах своей территории обязано обеспечить полную неприкосновенность помещений постоянного представительства. Даже в тех слу­чаях, когда в соглашении о штаб-квартире нет специальных положений о неприкосновенности поме­щений постоянного представительства, как это имеет место, например, в соглашении между ООН и США 1947 г., она должна соблюдаться, поскольку, как говорилось в послании, направленном в

1963   г. юрисконсультом ООН юридическому советнику одного из специализированных учреждений, «дипломатический статус этих помещений вытекает из дипломатического статуса постоянного пред­ставителя и его персонала».

Однако в большинстве соглашений о центральных учреждениях международных организаций имеются прямые указания на неприкосновенность помещений, имущества и архивов постоянного представительства.

Исходя из существующей практики и взяв за основу соответствующие положения действующих норм дипломатического и консульского права, КМП сформулировала ст. 23 Конвенции, посвящен­ную неприкосновенности помещений постоянного представительства, которая гласит:

«1. Помещения представительства Неприкосновенны. Власти государства пребывания не могут вступать в эти помещения иначе как с согласия главы представительства. Такое согласие может предполагаться в случае пожара или другого стихийного бедствия, представляющего серьезную угрозу общественной безопасности, и только в том случае, когда нет возможности получить прямое согласие постоянного представителя.

1. На государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все надлежащие меры для защиты помещений представительства от всякого вторжения или нанесения ущерба и для пре­дотвращения всякого нарушения спокойствия представительства или оскорбления его достоинства.
2. Помещения представительства, предметы их обстановки и другое находящееся в них имуще­ство, а также средства передвижения представительства пользуются иммунитетом от обыска, рекви­зиции, ареста или исполнительных действий».

Формулировка этой статьи в основном правильно отражает существующий и общепризнанный дипломатический статус помещений постоянного представительства.

С неприкосновенностью помещений непосредственно связана неприкосновенность архивов и документов постоянного представительства, являющаяся общепризнанной. Частично неприкосно­венность архивов и документов обеспечивается неприкосновенностью помещений. Однако целесооб­разно отдельно подчеркнуть, что архивы и документы постоянного представительства неприкосно­венны в любое время, независимо от их местонахождения. Важное практическое значение имеет ос­вобождение постоянного представительства от налогов на его помещения. Можно считать общепри­знанным, что помещения постоянного представительства освобождаются не только от общегосудар­ственных, но и от районных, муниципальных и иных местных налогов, сборов и пошлин, за исклю­чением платы за водоснабжение, потребляемую электроэнергию и другие конкретные виды обслужи­вания.

Для нормальной деятельности постоянного представительства большое значение имеет также свобода передвижения сотрудников постоянного представительства и членов их семей по территории государства пребывания. В отличие от соответствующих положений Венской конвенции о диплома­тических сношениях Комиссия международного права предложила предоставить такую свободу пе­редвижения не только самим сотрудникам постоянных представительств, но и членам их семей, про­живающим вместе с ними.

Закрепление в качестве общей нормы свободы передвижения сотрудников постоянных предста­вительств и членов их семей соответствует практике, существующей в подавляющем большинстве государств, на территории которых имеются международные организации [5].

Это положение должно стать всеобщим, без каких-либо исключений, поскольку единственным достаточным основанием для введения ограничений свободы передвижения являются соображения государственной безопасности, которые уже учтены в Венской конвенции и уважаются на практике. Вместе с тем даже такие ограничения, продиктованные интересами государственной безопасности, должны быть одинаковыми для представителей всех государств, а не носить дискриминационного характера по отношению к одному или нескольким из государств — членов международной органи­зации.

Государство пребывания не вправе вводить какие-либо ограничения свободы передвижения со­трудников постоянного представительства какого-либо государства исходя из отсутствия взаимности с его стороны в отношении сотрудников дипломатического или консульского представительства го­сударства, в котором расположена штаб-квартира международной организации.

Как вообще к правовому статусу постоянных представительств, так и к данному случаю прин­цип взаимности не применим, потому что постоянные представительства не аккредитованы в госу­дарстве пребывания, а выполняют свои функции и представляют свои государства в международной организации.

Как уже отмечалось, некоторые соглашения о штаб-квартирах и внутреннее законодательство ряда государств предусматривают предоставление постоянным представительствам и их сотрудни­кам таких же иммунитетов и привилегий, которые предоставляются дипломатическим представи­тельствам и их персоналу. Иммунитеты и привилегии дипломатических представительств отдельных государств могут быть ограничены на основе взаимности, но это не должно влиять на правовое по- ложение постоянных представительств таких государств при международной организации или орга­низациях, находящихся в данном государстве.

Таким образом, в тех случаях, когда правовой статус постоянных представительств приравнива­ется к дипломатическому, независимо от правового положения дипломатических представительств, соответствующих государств, постоянные представительства всех членов международной организа­ции должны находиться в одинаковом, наиболее благоприятном положении, обладая максимальным объемом иммунитетов и привилегий, предоставляемым дипломатическим представительствам и их персоналу.

В исследовании, подготовленном Секретариатом ООН, в этой связи отмечалось, что «предостав­ляемые привилегии и иммунитеты должны в общем быть такими же, какие предоставляются дипло­матическому корпусу в целом, и на них не должны распространяться отдельные условия, налагаемые на основе взаимности на дипломатические представительства определенных государств» [6].

Поэтому следует считать неправомерными имеющие место в законодательстве и практике США тенденции к ограничению свободы передвижения и некоторых других иммунитетов представителей государств в ООН под предлогом отсутствия взаимности.

По общему правилу государство, согласившееся предоставить свою территорию для размещения центральных учреждений какой-либо международной организации или для проведения международ­ной конференции, обязано обеспечить свободный доступ к месту работы такой организации или кон­ференции и обратный проезд по своей территории для представителей всех государств, участвующих в их работе, и персонала, обеспечивающего деятельность такой организации или конференции. Это означает, что указанным лицам должны быть своевременно выданы въездные визы, если они требу­ются, не должно чиниться каких-либо препятствий их проезду и т.д.

В практике ООН и специализированных учреждений имели место случаи, когда эти организации оказывали помощь в получении представителями государств транзитных и въездных виз путем уве­домления соответствующих властей принимающего государства о необходимости выдачи таких виз лицам, участвующим в работе данной организации.

В отдельных, относительно редких случаях международным организациям приходилось даже изменять место проведения заседаний своих органов или международной конференции в связи с от­казом принимающего государства допустить на свою территорию представителей того или иного из государств-участников.

Особую проблему представляет случай, когда доступ в страну, где создается постоянное пред­ставительство, возможен только через территорию третьего государства. Хотя на практике такие слу­чаи нечасты, следует, по-видимому, считать, что это третье государство обязано предоставить со­трудникам постоянных представительств всех государств право транзита через свою территорию. Для государств-членов ООН эта обязанность вытекает из положений ст. 105 Устава. В отношении же государств, не являющихся членами ООН, в случае их отказа в транзите сотрудников постоянных представительств, созданных при ней, Организация Объединенных Наций могла бы, по-видимому, предпринять действия в порядке осуществления п. 6 ст. 2 Устава. Впрочем, число государств, не вхо­дящих в ООН, весьма незначительно. И, вероятно, проще было бы не проводить на территории таких государств, в случае их отрицательной позиции в отношении транзита представителей государств- членов ООН, каких-либо международных конференций или заседаний органов ООН.

Право доступа к месту деятельности международной организации и вообще свобода передвиже­ния сотрудников постоянных представительств в той или иной мере подтверждаются в соглашениях о штаб-квартирах и обычно соблюдаются на практике.

Свобода сношений постоянного представительства с посылающим государством и его органами, где бы они не находились, также имеет большое значение для деятельности этих представительств и является общепризнанной.

Обязанность разрешить и охранять свободные сношения постоянного представительства для всех официальных целей лежит на государстве пребывания.

При сношениях с посылающим государством, его дипломатическими и консульскими предста­вительствами, постоянными представительствами и миссиями наблюдателей этого государства при других международных организациях, его делегациями в их органах и на конференциях и специаль­ными миссиями, где бы они не находились, постоянное представительство вправе использовать все необходимые для этого средства, в том числе курьеров, перевозящих его почту, шифрованные и за­кодированные депеши и телеграммы. Однако устанавливать радиопередатчик и пользоваться им по­стоянное представительство может лишь с согласия государства пребывания.

Почта постоянного представительства неприкосновенна и не подлежит ни вскрытию, ни задер­жанию. Она может пересылаться как со штатными курьерами, так и курьерами ad hoc, правовой ста­тус которых аналогичен статусу дипломатических курьеров и курьеров ad hoc, перевозящих дипло­матическую почту. Аналогичен и порядок оформления почты, курьерских листов и т.д.

Свобода сношений представителей государств в международных организациях широко призна­ется в законодательстве и практике Швейцарии. То же самое можно сказать и о некоторых других государствах. Однако подход к решению вопроса о свободе сношений представителей государств в международных организациях, в частности об использовании ими курьеров и шифра, неодинаков в различных странах.

В некоторых случаях государство пребывания не признает за постоянными представительствами права пользоваться шифрами, дипломатической почтой и курьерами. Так, в исследовании Секрета­риата ООН приводится случай, когда французские власти отклонили просьбу одного из таких пред­ставительств, возглавляемого послом, разрешить ему пользоваться дипломатической почтой в сно­шениях с правительством своей страны на том основании, что Соглашение о центральных учрежде­ниях ЮНЕСКО не содержит положений, разрешающих пользование дипломатической почтой.

Таким образом, рассмотрение привилегий и иммунитетов постоянных представительств показы­вает, что они аналогичны тем, какими пользуются дипломатические представительства.

Подводя итог изложенному, необходимо отметить, что в законодательстве РК не решен вопрос правового статуса международных должностных лиц и представителей РК в международных органи­зациях. Венская Конвенция 1975 г. «О представительстве государств в их отношениях с международ­ными организациями универсального характера» не ратифицирована.

Список литературы

1. Назарбаев Н.А. Стратегия трансформации общества и возрождения евразийской цивилизации. — Алматы: Норма-К. — 2000. — С. 231.
2.  Действующее международное право: В 3 т. Т. 3: Учеб. пособие для студ. и аспирантов, изучающих междунар. право / Сост. Ю.М.Колосов. — М.: БЕК. — 1996. — С. 403.
3. Зайцева О.Г. Международные межправительственные организации.— М.: Междунар. отношения. — 1983. — С. 263.
4. Богданов О.В. Привилегии и иммунитеты ООН // Советский ежегодник междунар. права. — 1959. — С. 244.
5.  Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. — М.: Дело. — 1999. — С. 177.
6.  Александрова Э.С. ООН: объединенные действия по поддержанию мира. — М.: Правда. — 1978. — С. 86.