Понятие избирательной системы и ее соотношение с избирательным правом и избирательным процессом

Избирательная система — важный фактор в политической жизни любой страны. Особенности избирательной системы способны повлечь за собой большие последствия — от раскола партии до распада страны. Становление подлинно демократической избирательной системы изначально пред­полагает институционализацию политико-правовых механизмов формирования властных инструмен- тов, способствующих эффективному взаимодействию гражданского общества и правового государст­ва. В последнее время в связи с проведением президентских и парламентских избирательных кампаний возрос научный интерес исследователей к государственно-правовому регулированию выборов, вызван­ный потребностью политико-правового реформирования казахстанской избирательной системы.

Вопрос об избирательной системе, несмотря на обилие научных публикаций, не утрачивает своей актуальности и в настоящее время. Вместе с тем до настоящего времени многие принципиаль­ные вопросы юридической стороны избирательных отношений освещаются весьма противоречиво. Рассматривая избирательную систему, необходимо определиться с данным понятием, его содержа­нием и соотношением, с рядом близких категорий, таких как избирательное право и избирательный процесс. Являясь важнейшими институтами демократии, избирательная система, избирательное пра­во и избирательный процесс объективно выдвигаются в разряд самостоятельных и весьма значимых явлений публично-правовой и социально-политической действительности.

В связи с демократизацией нашего общества происходит становление принципиально новой ка­захстанской избирательной системы, избирательного права и избирательного процесса. Четкое науч­ное определение избирательной системы, а также выяснение содержания и структуры данного поня­тия помогут лучше представить механизм функционирования системы выборов, сделает возможной выработку единой законодательной и научной терминологии, позволит правильно сгруппировать в правовые институты нормы, регулирующие выборы, что, на наш взгляд, будет в определенной мере способствовать развитию избирательного законодательства как внутренне стройной, научно и прак­тически обоснованной системы правовых норм.

Поиск оптимальной для государства избирательной системы всегда чрезвычайно сложен. Изби­рательная система в каждой стране создается в зависимости от того, как понимаются интересы от­дельных политических партий и общества в целом, и соответствует она существующим политиче­ским концепциям и традициям. Нередко в одной стране используется несколько видов избирательной системы — например, в Казахстане, до внесения изменений и дополнений в Конституцию в 2007 г., в Мажилис парламента, который состоял из 77 депутатов, 67 избирались по мажоритарной системе, а 10 — по пропорциональной.

А.Х.Саидов выработал принципы избирательной системы:

1)  полного конституционного соответствия избирательной системы;

2)  легитимность (правопреемственность государственности и государственной власти);

3)  законность и правообеспеченность всех задач и механизмов избирательной системы;

4)  демократизм избирательной системы, равноправие граждан и политических партий;

5)  гражданственность избирательной системы, ее направленность на обеспечение стабильности, прогресса, законности, прав человека;

6)  народность избирательной системы, понятность, доступность для всех граждан;

7)  законная управляемость избирательной системой как ее организованности, конституционной, правовой, судебной подконтрольности;

8)  экономичность избирательной системы;

9)  гарантированность получения непротиворечивых, достаточных данных результатов голосова­ния и избрания.

Учет указанных принципов должен лежать в основе всякой демократической избирательной системы. Вместе с тем эти принципы организации демократической избирательной системы должны находиться в определенной иерархической соподчиненности. Принцип обеспечения прав граждан должен признаваться ведущим [1, 9].

В рамках учета вышеприведенных принципов в каждой стране существуют весьма важные осо­бенности, часто устанавливающие совершенно отдельную и неповторимую избирательную систему. В зависимости от того, какая будет использована избирательная система, результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут оказаться различными. Поэтому политические силы неред­ко борются между собой за более выгодную для себя избирательную систему (впрочем, оценивая ее выгодность, они могут и ошибаться).

Таким образом, можно сказать, что избирательная система представляет собой политико­правовой институт, обеспечивающий преемственность и воспроизводство государственной власти и местного управления и самоуправления демократическими технологиями и процедурами, устанавли­вает политико-правовые критерии легализации свободного волеизъявления граждан правового госу­дарства в избирательном процессе с учетом интересов многопартийности и идеологического плюра­лизма на основе избирательного права.

Перейдем теперь к понятию избирательной системы. Само понятие избирательной системы дав­но и широко используется в юридической литературе. Однако смысл, который в него вкладывается, различен.

Впервые формально-юридическое понятие «избирательная система» вошло в российскую юрис­пруденцию в 1936 г. Оно нашло свое отражение в Конституции СССР 1936 г., в главе 11, которая имела аналогичное название. В свою очередь, являясь союзной республикой, Казахская ССР отразила данное понятие в Конституции 1937 г., в главе IX. В первой Советской конституции — Конституции РСФСР 1918 г. и в соответствующих конституциях других советских республик того периода такое понятие не использовалось. Вместо него применялся термин «избирательное право», что дало осно­вание некоторым авторам полагать, будто данные понятия являются идентичными.

В силу своей значимости и значительности, как в жизни государства, так и общества в целом, научное определение данного понятия находится в центре внимания ряда наук. Представляется, что при рассмотрении вопроса об избирательной системе надо учитывать все выводы, что позволит соз­дать целостную картину рассматриваемого нами явления. Анализ источников исследуемого понятия позволяет сделать вывод о том, что в правовой науке имеется немало определений избирательной системы. Условно все эти понятия можно разделить на мнения, сформулированные в отечественной и российской правовой науке, и по времени их возникновения — на мнения советских и современных авторов.

В юридической литературе понятие «избирательная система», как и большинство норм права, употребляется в двух значениях — в «широком» и «узком», в зависимости от ситуации и удобства использования, что влечет за собой двойственное и неоднозначное толкование. Ряд ученых отдают предпочтение понятию избирательной системы в широком смысле как совокупности фактических общественных отношений, возникающих в процессе (по поводу) организации и проведения выборов. В широком смысле под избирательной системой принято понимать систему общественных отноше­ний, связанных с выборами органов публичной власти, регулируемых нормами избирательного права [2, 106], либо совокупность правовых норм, регулирующих порядок представления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования [3, 359].

Анализ прочих мнений приводит к выводу о том, что к содержанию избирательной системы в широком смысле существует три принципиально различных подхода. Они возникли и сформирова­лись в советской литературе, а в дальнейшем нашли свое отражение в современной юридической ли­тературе.

По мнению, Б.А.Страшуна, под избирательной системой в широком смысле необходимо пони­мать «систему общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Сфера этих отношений весьма широка. В нее входят вопросы и определения круга избирателей, и инфра­структуры выборов (создание избирательных единиц, избирательных органов и др.) и отношений, складывающихся на каждой стадии избирательного процесса, вплоть до его завершения. Регулирует­ся избирательная система нормами избирательного права, понимаемого как система правовых норм, представляющая собой подотрасль конституционного (государственного) права» [4, 323].

Это является самым широким понятием из известных нам определений, поскольку в него вклю­чаются отношения, не упорядоченные никакими нормами и носящие эпизодический и случайный ха­рактер, которые традиционно не включались в избирательную систему, а также отношения по фор­мированию органов власти не избирателями, а иными органами, как путем избрания, так и путем на­значения.

Сторонники второй точки зрения на определение избирательной системы полагают, что избира­тельная система — это порядок образования выборных органов государственной власти и права гра­ждан на участие в выборах, либо организация и порядок выборов в представительные органы власти, либо порядок образования представительных органов (круг лиц, имеющих право участвовать в выбо­рах, нормы представительства от населения, порядок голосования и организации выборов и даже права и обязанности избирателей и депутатов) [5, 3]. При подобном определении избирательной сис­темы остается неясным отличие избирательной системы от избирательного процесса.

Существует и третья точка зрения, согласно которой избирательная система представляет собой совокупность норм, устанавливающих избирательные права граждан, организацию и порядок выбо­ров в органы государственной власти, а также взаимоотношения депутатов с избирателями.

Сторонником третьей точки зрения по пониманию избирательной системы в широком смысле является А.В.Зиновьев. По его мнению, избирательная система представляет собой «совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выбор­ных должностных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организа­ции и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования ор­ганов государственной власти, а также в процессе осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами» [6, 23].

Похожее определение дает А.Н.Сагиндыкова: «Все эти действия, включая день голосования, охватываются понятием «избирательная компания». Она организуется и проводится по определен­ным правилам, принципам, установленным законом. Совокупность этих принципов составляет изби­рательную систему» [7, 217].

Немало и сторонников так называемого узкого подхода к определению понятия «избирательная система». В узком (или усеченном) смысле избирательную систему рассматривают применительно к порядку определения результатов голосования. При этом различаются пропорциональная и мажори­тарная избирательные системы [3, 359].

С.А.Белов делает вывод о том, что использование понятия избирательной системы в широком смысле для обозначения особенностей выборов в определенном государстве является не более чем данью традиции. В связи с этим автор предлагает отказаться от понимания избирательной системы в широком смысле, ввиду неопределенности этого термина и отсутствия необходимости в нем. Под избирательной системой автор понимает систему юридических норм, регламентирующих особенно­сти определения персонального состава коллегиального органа власти, формируемого посредством выборов [8, 226].

По мнению Э.Б.Мухамеджанова, «под избирательной системой надо понимать складывающиеся на основе норм избирательного права порядок проведения выборов и определения их результатов» [9, 51].

Некоторые авторы уходят от определения понятия «избирательная система», делая следующие выводы: «Избирательная система — это порядок выборов Президента Российской Федерации, депу­татов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, порядок выборов в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, порядок, используемый при выборах в органы государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответст­вии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодатель­ных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Этот порядок определяется конституционно-правовыми нормами, которые в своей совокупности образуют избирательное право» [10, 8].

Аналогичной точки зрения придерживается и Г.Сапаргалиев: «Под избирательной системой Республики Казахстан понимается порядок выборов Президента Республики Казахстан, депутатов Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан, депутатов маслихатов, предусмотренный Конституцией Республики Казахстан и Указом Президента, имеющим силу Конституционного закона, «О выборах в Республике Казахстан», избираемых как непосредственно, так и косвенно гра­жданами Республики Казахстан» [11, 456].

В зарубежной правовой научной трактовке различение терминов «избирательная система» в уз­ком и широком смысле слова, как правило, не проводится, несмотря на некоторые отличия в том со­держании, которое вкладывается в понятие избирательной системы. Наука зарубежного конституци­онного права использует термин «electoral system». В ряде случаев под этим термином понимается система организации выборов парламента, структура которой устанавливается законом и определяет, какая партия получит право управления государством. В то же время в большинстве зарубежных ра­бот, посвященных избирательной системе, термин «electoral system» понимается только как синоним понятия «система голосования» [12, 5], при этом имеется в виду, прежде всего, избирательная фор­мула. Таким образом, важнейший политико-правовой институт сведен к технико-процедурным нор­мам, которые, по существу, не имеют никакого отношения ни к политике, ни к праву. Отметим, что зарубежное понимание избирательной системы отразилось главным образом в работах авторов тру­дов по конституционному праву зарубежных стран.

Таким образом, в правовой науке не существует единой точки зрения касательно понятия изби­рательной системы. Подобное научное раздробление одного понятия не позволяет рассматривать из­бирательную систему как единое целое. Подробно не раскрывая концептуальную составляющую ука­занной дискуссии и не претендуя на определение понятия «избирательная система», следует отме­тить, что избирательную систему можно рассматривать как самостоятельное политико-правовое явление юридической действительности, аккумулирующее однородные общественные отношения, свя­занные с выборами органов публичной власти (избирательная система в широком смысле), и харак­теризующее способ (порядок) определения результатов голосования (избирательная система в узком смысле).

Исходя из данных суждений можно характеризовать избирательную систему как единый инсти­тут, не рассматривая его в «узком» и «широком» аспекте. Отметим, что избирательная система в уз­ком смысле и избирательная система в широком смысле являются двумя частями единого демокра­тического института — избирательной системы. Исходя из того, что система представляет собой единство институтов, принципов и норм, считаем, что рассмотрение избирательной системы в узком и широком смысле является искусственным. Имеющиеся суждения об узком и широком смыслах из­бирательной системы не дают возможности рассматривать ход, итоги выборов и распределение ман­датов как единый процесс. Между тем необходимо сделать этот процесс системным, что усложняет­ся, когда избирательная система рассматривается в узком и широком плане, поскольку при попытке представить их в отдельности внутри системы образуется искусственная стена.

Вышесказанное позволяет сформулировать наиболее целостное, системное определение избира­тельной системы как совокупности правовых норм, принципов, которые регулируют взаимоотноше­ния, связанные с осуществлением избирательного права граждан (избирать и быть избранными), ор­ганизацией и проведением выборов государственной власти и органов местного самоуправления, подведением итогов выборов и распределением мандатов согласно установленному законом порядку.

Таким образом, согласно вышеприведенному понятию избирательная система состоит из сле­дующих неотъемлемых элементов:

1) избирательное право граждан (избирать и быть избранными) и гарантии их реализации;

2) порядок организации и проведения выборов государственной власти и органов местного самоуправления;

3) порядок подведения итогов выборов и распределения мандатов.

Говоря о соотношении избирательного права и избирательного процесса необходимо отметить, что в Казахстане, как и России, законодательство не содержит легального определения избирательно­го процесса, что нередко приводит исследователей к определению разнообразных понятий данного термина.

Например, Е.Н.Хрусталев рассматривает избирательный процесс как урегулированную норма­тивно-правовыми актами и иными социальными нормами деятельность участников избирательного процесса, состоящую из взаимосвязанных и построенных в логической последовательности стадий, отражающихся на демократических принципах российского избирательного права, которая направ­лена на придание выборам легитимного характера [13, 35].

Другие авторы справедливо полагают, что понятие «избирательный процесс» по своему содер­жанию и объему является более широким и включает, наряду с организационно-технологическими и информационно-финансовыми, некоторые новые аспекты, отражающие современные социально­политические основания и условия осуществления избирательных действий и процедур. Иными сло­вами, избирательный процесс, организация и проведение выборов осуществляются в рамках избира­тельной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выпол­нения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию и защиту конституционного права граждан на свободные выборы, а также право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании [14, 276].

Вместе с тем авторы полагают, что понятие «избирательный процесс», включая в себя понятие «избирательная кампания», не сводится к нему, так как представляет собой довольно сложное явле­ние и охватывает ряд последовательных, взаимосвязанных стадий, действий и процедур за формаль­но временными рамками последней. Демократический избирательный процесс — это часть полити­ческого процесса и режима, установленного в стране, и непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии, образующих социально-политическую и социокультурную инфра­структуру реализации избирательных прав граждан. Он является не только юридической техникой организации голосования, но и институтом, обеспечивающим политическую стабильность и преемст­венность, демократичность и легальность власти [14, 110].

Таким образом, избирательный процесс можно определить как совокупность избирательных процедур, избирательных действий (стадий), направленных на избрание органов публичной власти, которые в той или иной степени урегулированы нормами избирательного права, подавляющее боль­шинство которых являются процессуальными.

Итак, исходя из вышеизложенного, представляется, что избирательная система — это система фактических отношений по формированию представительных и исполнительных органов государст­венной власти и местного управления и самоуправления. Правовое регулирование не изменяет их природы как фактических отношений. Оно только облекает их в правовую форму, тем самым, при­знавая существенными и необходимыми для выборов. Сфера общественных отношений избиратель­ной системы, связанных с выборами органов публичной власти, складывается на каждой стадии из­бирательного процесса, а избирательное право является совокупностью правовых норм, т.е. лишь юридической формой выражения избирательной системы.

Избирательная система более полно и детальнее, чем избирательное право, охватывает многооб­разные общественные отношения, складывающиеся на выборах, оказывает значительное влияние на развитие законодательства о выборах в государственные органы государственной власти и органы местного самоуправления. На основе изучения сложившихся фактических отношений законодатель имеет возможность обнаружить пробелы в действующем праве, определить степень важности тех или иных общественных отношений и необходимость их правового регулирования, а затем уже выявить в практике выборов наиболее рациональные и эффективные решения поставленных жизнью задач и закрепить их в законе. Фактически общественные отношения избирательной системы выступают применительно к избирательному праву как потребность практики, т.е. в качестве движущей силы совершенствования законодательства.

Совершенно очевидно, что избирательная система как совокупность общественных отношений, связанных с выборами в органы государственной власти и органы местного самоуправления, и изби­рательное право как совокупность обеспечивающих их проведение юридических норм выступают в качестве взаимозависимых, но не рядоположенных явлений. Первое относится к фактической сторо­не организации публичной власти, а второе связано с ее конституционно-правовыми проявлениями, включающими в себя юридические характеристики субъекта и объекта политического избирательно­го, содержание и структуры политических избирательных отношений, обретающих вследствие этого форму правоотношений.

Отметим, что в юридической науке вызывает споры то, куда следует отнести избирательное пра­во: к институту права, подотрасли или самостоятельной отрасли права. Как и в отношении понятия избирательной системы, по этому вопросу не существует единой точки зрения. Например, А. А.Вешняков, В.И. Лысенко и другие утверждают, что в юридической литературе избирательное право традиционно определяется как институт конституционного права [14, 22], представляющий собой самостоятельную систему правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, в законодатель­ных и иных нормативно-правовых актах, которые регулируют общественные отношения, деятель­ность субъектов избирательного процесса, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществ­ления народовластия — при проведении свободных выборов в органы государственной власти и представительные (иные выборные) органы местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации.

По мнению А.Е.Постникова, избирательное право представляет совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и мест­ного самоуправления и порядок осуществления этого права. Обширность правового регулирования выборов в Российской Федерации, обилие актов избирательного законодательства и достаточно чет­кая структурированность правовых институтов, входящих в избирательное право, позволяют утвер­ждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права [15, 170]. Аналогич­ного мнения придерживаются и другие ученые. Например, Н.Т.Рябов полагает, что избирательное право представляет собой подотрасль конституционного (государственного) права и со временем может развиться в самостоятельную отрасль права [16, 42].

Таким образом, правовая сторона избирательной системы определяется нормами избирательного права, которое находится в прямом взаимодействии с конституционным и другими отраслями права, что позволяет рассматривать его как систему правовых норм, определяющих правила и условия уча­стия граждан в избрании органов публичной власти и местного управления и самоуправления, имеет собственный предмет, метод и систему правового регулирования.

В заключение обсуждения вопросов, связанных с определением понятия избирательной системы и ее соотношением с другими политическими и правовыми институтами, можно сделать следующие выводы.

Избирательная система представляет собой политико-правовой институт, обеспечивающий пре­емственность и воспроизводство государственной власти и местного управления и самоуправления демократическими технологиями и процедурами, устанавливает политико-правовые критерии лега­лизации свободного волеизъявления граждан правового государства в избирательном процессе с уче­том интересов многопартийности и идеологического плюрализма, на основе избирательного права.

Избирательная система обеспечивает государственно-правовую целостность по выборам всей государственной власти, создающейся государством и только им закрепляемой конституционно, и включающая в себя: в качестве источника — избирательное право с его основными принципами и цензами; в качестве механизма функционирования — избирательный процесс со всеми его стадиями —  от назначения выборов до подведения их итогов; в качестве результативности — способы избра­ния в единстве мажоритарного и пропорционального представительства.

Избирательная система — это совокупность правовых норм, принципов, которые регулируют взаимоотношения, связанные с осуществлением избирательного права граждан (избирать и быть из­бранными), организацией и проведением выборов государственной власти и органов местного само­управления, подведением итогов выборов и распределением мандатов согласно установленному за­коном порядку. Неотъемлемыми элементами избирательной системы являются:

1) избирательное право граждан (избирать и быть избранными) и гарантии их реализации;

2) порядок организации и проведения выборов государственной власти и органов местного самоуправления;

3) порядок подве­дения итогов выборов и распределения мандатов.

Избирательное право и избирательный процесс являются составной частью избирательной сис­темы. Они находятся в органическом единстве, исключающем их отнесение к различным правовым институтам конституционного права, в противном случае одно без другого лишается смысла. Между ними существует неразрывная связь, не позволяющая их ни противопоставлять, ни отождествлять. Сфера общественных отношений избирательной системы, связанных с выборами органов публичной власти, складывается на каждой стадии избирательного процесса, а избирательное право является совокупностью правовых норм, т.е. юридической формой выражения избирательной системы.

Список литературы

1. Саидов А.Х. Избирательное право в Республике Узбекистан. Вопросы реформы, законодательства и зарубежный опыт.—  Ташкент: Информ, 1993. — 145 с.
2. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Под ред. А.В.Иванченко. — М.: Наука, 1999.—  157 с.
3.  Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. 3-е изд. — М.: Юрид. лит., 2001. — 460 с.
4.  Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учеб.: В 4 т. Т. 1. / Ответ. ред. Б.А.Страшун. М.: Изд-во БЕК, 1996. — 370 с.
5.  ТепловаН.А. Избирательная система стран народной демократии. — М.: Наука 1956. — 123 с.
6.  Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательные системы России: теория, практика и перспективы. — М.: Наука, 1999. — С. 23.
7. Сагиндыкова А.Н. Конституционное право Республики Казахстан: Курс лекций. — Алматы: Білім, 1999. — 217 с.
8. Белов С.А. Избирательная система как правовой институт: Автореф... дис. канд. юрид. наук. — СПб.: Нева, 2003. — 31 с.
9. Мухамеджанов Э.Б. Избирательное право Республики Казахстан: теоретико-правовые вопросы. — Алматы: Жеті жар­гы, 2001. — 176 с.
10. Ковачев Д.А. Выборы парламента и президента. Предварительные замечания // Институты конституционного права иностранных государств. — М.: Городецкое изд-во, 2002. — 167 с.
11. Конституция Республики Казахстан. Комментарий под ред. Г.Сапаргалиева. — Алматы: Жеті жаргы, 1998. — 432 с.
12. BradlleyA.W.EwingK.D. Constitutional and Administrative Law. — L. & N.-Y., 1997. — P 243.
13. Хрусталев Е.Н. Избирательный процесс в России: понятие и стадии // Известия вузов. Правоведение, 1988. — № 2. — С. 31-36.
14. Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс: понятие, структура и основные стадии // Избирательное право и избирательный процесс в РФ / Ответ. ред. А.А.Вешняков: Учеб. для вузов. — М.: Право, 2003. — 391 с.
15. Постников М.А. Организация выборов как составная часть избирательной системы // Учен. зап. ВЮЗИ. — М.: Юникс, 1982. — Вып. 9. — С. 167-170.Рябов Н.Т. Перенос сроков выборов будет нарушением Конституции. К вопросу об избирательной реформе в Россий­ской Федерации // Бюл. ЦИК РФ. — 1995. — № 1 (27). — С. 9.