Субъекты координационной деятельности правоохранительных органов

Историческое и современное развитие государственности свидетельствует, что правоохрани­тельные органы всегда выступали основным инструментом государственной власти. Поэтому ослаб­ление их позиций в интересах «политической элиты» в корне не отвечает интересам и перспек­тивам дальнейшего развития и укрепления государственности.

Как уже отмечалось выше, правового, законодательно закрепленного определения понятия право­охранительного органа в современной юридической науке нет. Чтобы разобраться в данной пробле­ме, представляется необходимым сделать обзор и анализ высказанных но этому поводу мнений ученых и практиков.

Например, по определению профессора В.П.Рябцева, правоохранительный орган — это орган, наделенный полномочиями по выполнению одной или одновременно ряда правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью [1]. Достаточно аргументированную позицию автора, основанную на предложенных им критериях, приведенных выше, можно было бы дополнить следующим обстоятельством: все правоохранительные органы в деятельности по борьбе с преступностью объединяет еще и то, что реализация их функций происходит в узком (или профессио­нальном) и широком аспектах.

В узком аспекте — это правоохранительная деятельность, направленная на противодействие преступности и иным правонарушениям, в широком — та же деятельность вкупе с законодательным (конституционным) статусом правоохранительного органа, выступающая в качестве основного инструмен­та реализации уголовной политики государства. Поэтому можно предположить, что в правовом оп­ределении правоохранительного органа необходимо отметить государственно-правовой характер дея­тельности и реализацию в ней, прежде всего, основополагающих направлений уголовной политики.

Заслуживает внимания определение С .А. Воронцова: правоохранительный орган — это государ­ственный орган, основной функцией которого является охрана законности, безопасности и право­порядка, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, борьба с преступностью [2]. Но приме­нительно к нему необходимо отметить, что автор имеет в виду не функцию, а общие цели и задачи правоохранительного органа. Понятие «охрана законности, безопасности и правопорядка» полностью охватывает и такие его составляющие, как защита прав и свобод человека и гражданина, поэтому их отдельное упоминание излишне.

С учетом анализа приведенных позиций может быть предложено следующее определение правоохранительного органа, характеризующее его как государственно-правовой орган, реализующий государственную политику противодействия преступности и иным правонарушениям, как органично переходящим в преступные проявления, так и составляющим фон преступлений:

Правоохранительный орган есть государственно-правовой орган, осуществляющий на основе своих функциональных обязанностей реализацию государственной политики борьбы с пре­ступностью и иными правонарушениями, наделенный специальными полномочиями по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию, расследованию преступлений и исполнению судебных решений по уголовным делам.

Предварительное следствие не противоречит надзорной функции, считает Н.Макаров. Прокурату­ра является органом законности, и ее деятельность не сводится лишь к расследованию преступлений, поэтому обвинительный уклон для прокурора недопустим не менее, чем для следователя [3].

Позиции этих авторов представляются приемлемыми. Очевидно, что они обоснованно исходят из особенностей исторически сложившегося типа российской прокуратуры, главная особенность, которой, в отличие от других правоохранительных органов, — это особое положение в системе госу­дарственных органов. Отсюда и уникальная информированность прокуратуры, и специфика ее функций и задач, полномочий и компетенций, которыми государство не наделило больше ни один правоохранительный орган. Все это обусловило возложение на нее руководства координацией дея­тельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В свете изложенных доводов неприемлемой представляется позиция И.С.Масликова, считающе­го, что «органы прокуратуры наделены полномочиями исполнительной власти по расследованию уголовных дел и представляют ее в уголовном процессе» [4, 96]. Но автор в то же время делает вывод о том, что органы прокуратуры не входят ни в одну из ветвей власти, представляют независимый от них правовой институт государства [4, 196].

Все названные позиции можно объединить тем, что для осуществления полноценной и компе­тентной координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью проку­ратура, безусловно, должна иметь функцию расследования уголовных дел. Именно данная функция прокуратуры, вкупе с надзорной за расследованием уголовных дел другими правоохрани­тельными органами, обеспечивает ей уникальную информированность о состоянии преступ­ности и противодействия ей, с чем согласны все авторы. Очевидно, что при отсутствии у проку­рора названной функции, а следовательно, и профессиональных свойств и компетенции в вопросах руководства борьбы с преступностью, координационная деятельность на прокуратуру вряд ли была бы возложена. В Казахстане прокуратура свободна от функции расследования.

Сходных позиций придерживается и Б.Т.Безлепкин, однако возложение на прокуратуру функции координатора борьбы с преступностью объясняет иначе. «Полномочия прокуратуры в области борьбы с преступностью, считает он, — обширны, и именно это обстоятельство предопределило надеж­ность и эффективность координирующей деятельности прокуратуры» [5]. Между тем, как отмеча­лось выше, в основном это было обусловлено особенностями правового статуса и местом прокура­туры в государственной и правоохранительной системе.

Другим спорным вопросом координационной деятельности является правовой статус суда как органа, осуществляющего специальную правоохранительную функцию, но, тем не менее, выве­денного из числа правоохранительных органов.

Признаки судебной власти, предложенные Б.Т.Безлепкиным, казалось бы, свидетельствуют в пользу отнесения судов к правоохранительным органам. Так, в качестве таковых автор называет:

-   специальную процедуру осуществления судебной власти;

-   осуществление судебной власти специально созданными органами государства;

-   общеобязательность и высшая юридическая сила судебных решений, обеспеченность их неукоснительного исполнения специальной системой мер государственного принуждения.

Очевидно, что эти признаки максимально сближают статус суда со статусом правоохрани­тельного органа. Однако являясь неотъемлемой частью системы разделения властей, суд, прежде все­го, является органом власти, осуществляющим правоохранительную и правоприменительную деятель­ность. Его цель — отправление правосудия, а правоприменение является способом реализации им своей основной задачи. Эти категории, на наш взгляд, обуславливают участие суда в координаци­онной деятельности.

Но является ли суд правоохранительным органом? Если да, то почему законодатель не относит его к числу субъектов координационной деятельности, к которым, согласно Закону РК «О Проку­ратуре», относятся лишь правоохранительные органы. Если нет, то по каким конкретно правовым основаниям его выводят из состава субъектов координационной деятельности?

Сторонники первой позиции стараются оперировать сугубо правовыми понятиями, а во втором случае в дело вступают политические доводы с точки зрения упрочения и охраны интересов полити­ческой власти путем сохранения неприкосновенности принципа независимости суда как одной из ветвей государственной власти.

Таким образом, можно полагать, что проблема должна быть рассмотрена в двух ипостасях — правовой и политической. В связи с этим, проанализировав и дав оценку сущности каждой из назван­ных позиций, постараемся определить, какая из них основана на правовых, а какая на социально­политических аргументах. При этом будем иметь в виду, что сторонники выведения суда из числа правоохранительных органов, как правило, оперируя лишь тезисом о независимости суда как органа власти, игнорируют существующие правовые и социально-политические реалии — роль судов в осуществлении уголовной политики государства.

Ю Н.Федоров рассматривает суды как государственные органы, деятельность которых це­ликом направлена на осуществление правоохраны. Государством на них возложен контроль в сфере конституционных, гражданских, семейных, уголовных, административных и иных правонарушений. Свои функции правоохранительной деятельности суд реализует в форме разре­шения спорных ситуаций [6].

Такие формы взаимодействия с судами, как проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников право­охранительных органов в организационном и правовом плане, к сожалению, не предусмотрены действующим Положением о Координационном Совете.

Примечательно, что речь идет о совместных семинарах и конференциях. Кроме того, что судье здесь также де-юре отведена роль члена координационного совещания — он как специалист в области практического применения норм уголовного права принимает непосредственное участие в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

Рассмотренные стороны участия судов в координационной деятельности свидетельствуют, что они де-факто являются участниками координационной деятельности. Однако законодатель, исходя из государственно-политической значимости независимости суда как важнейшего признака ин­ститута разделения властей, попытался разграничить и обособить его участие в соординационной деятельности. Поэтому правильной представляется точка зрения Р.В.Селезнева, полагающего, что, как и все правоохранительные органы, суды также предназначены для утверждения законности [7, 8].

Представляется, что именно характер взаимодействия судов и прокуратуры в борьбе с преступностью, сложившийся еще в советское время, имел в виду Н.П.Шарыло. По его мнению, «без прокуратуры суды не могли бы компенсировать те потери, которые ощутили бы граждане, так как про­куратура более оперативно реагирует на нарушение законов» [8]. Следовательно, суды де-факто осуществляют правоохранительные функции, продолжают оставаться правоохранитель­ными органами. Исключение судов законодательным путем из числа последних не изменило фор­мы их участия в координационной деятельности. В.И.Туйков считает, что «выпадение судов из систе­мы органов борьбы с преступностью хоть в чем-то подорвало идею координации, но не устра­нило ее» [9]. В связи с этим рассмотрим высказанные в последние годы доводы «за» и «против» отнесения судов к правоохранительным органам.

Полярность мнений и позиций авторов придает проблеме особую остроту и актуальность. Ха­рактерно, что сторонники отнесения судов лишь к независимым органам власти, как правило, в качестве основного довода ссылаются на необходимость соблюдения независимости судов. В связи с этим нужно согласиться с мнением Н.В.Селезнева о том, что самостоятельность каждой из вет­вей власти на практике нередко воспринимается как автономность ее существования. «Обеспе­чение интересов государства, — считает он, — достигается не обособленностью ветвей власти, а их тесным сотрудничеством» [7, 11]. Кроме того, функции и формы деятельности координа­ционного совещания ничем не угрожают самостоятельности и независимости судов при их участии в координационной деятельности. Во-первых, участие судов в координационном совещании является их правом, а не обязанностью. Во-вторых, координационное совещание не наделено полномочием при­нимать обязательное решение в адрес судов [10].

Однако в этом плане аргументы многих ученых не учитывают объективные реалии в правоохранительной системе России. Так, профессор С.А.Шейфер считает, что судебная власть име­ет более широкие полномочия, чем правоохранительные органы, и если отнести ее к органам борь­бы с преступностью, то суды неминуемо могут вернуться к той точке, когда они рассматривались как сугубо карательный орган [11, 49]. Между тем тот же И.С.Масликов отмечает, что превращение суда в реальную третью власть, главной задачей которой стала защита прав и интересов граждан, не дает осно­вания утверждать, что суды перестали выполнять правоохранительную функцию [4, 189]. Действи­тельно, процессуальные особенности их деятельности как раз свидетельствуют об этом. В частно­сти, судебное следствие, когда суд заново, независимо от собранных следователем доказа­тельств, начинает их исследование и проверку.

Говоря об опасности «крена» в сторону превращения суда в карательный орган в случае отнесе­ния его к числу правоохранительных, С.А.Шейфер, на наш взгляд, не учитывает того факта, что суды выносят не только обвинительные приговоры. Оправдательные приговоры не такое уж редкое явле­ние. Кроме того, автором не учитывается и деятельность судов по предупреждению преступлений. Суды столь же активно, как и другие правоохранительные органы, проводят работу по выявлению и устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений.

Между тем установленная законом несменяемость судей, бесконечные дискуссии об их неза­висимости и самостоятельности, неоправданное обособление от правоохранительных органов, особый порядок привлечения к юридической ответственности уже способствуют появлению нега­тивных тенденций в их среде. Так, обособленность судей от правоохранительных органов ведет к тому, что судьи, будучи отстраненными от процессуальных нарушений закона в досудебной стадии, нередко и сами продолжают эти нарушения, необоснованно откладывая и перенося сроки рассмот­рения дел. Карательное направление — лишь одна (причем в нашем понимании безусловная и неизбежная часть уголовного преследования) сторона правоприменительной деятельности су­дебной системы. Ее же не лишены, кстати, и все другие правоохранительные органы. Но в то же время обоснованной является и точка зрения профессора А.Д.Войкова, который считает, что именно карательная функция является связующим звеном между судебной властью и прокуратурой при координационной деятельности [11, 29].

Список литературы

1. Рябцев В.П. Правоохранительные органы Российской Федерации по борьбе с преступностью // Организация управле­ния в органах прокуратуры. — М., 1999. — С. 34.
2. Воронцов С А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской федерации. — Ростов/н/Д., 1999. — С. 18.
3. Макаров Н. Управление Генеральной прокуратуры в федеральных округах // Законность. — 2001. — № 6. — С. 18.
4. Масликов И.С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. — М., 1997.
5. Безлепкин Б.Т. Судебная система, правоохранительные органы и адвокатура России. — М., 2001. — С. 212.
6. Федоров Ю.Н. Федеральная система правоохранительных органов по борьбе с преступностью в Российской Федера­ции: Дис... канд. юрид. наук. — М., 1999. — С. 13.
7. Селезнев 1LB. Конституционный суд Российской Федерация и системе судебной власти. — М., 1998.
8. Шарыло Н.П. Прокуратура как защитник прав и законных интересов граждан и государства // Изменения преступности и проблемы охраны правопорядка. — М.. 1994. — С. 28.
9. Туйков B.II. Прокуратура субъекта федерации как звено прокурорской системы (на примере Свердловской области): Дис... канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1998. — С. 21.
10. Организация работы юродской (районной) прокуратуры: Метод. пособие. — М., 2001. — С. 95.
11. Формирование государственной политики борьбы с преступностью: Материалы конференции. — М., 1997.