История возникновения института уполномоченного по правам человека

В настоящее время институт омбудсмена получил широкое применение более чем в сорока странах. В общей сложности в мире существует около ста разновидностей института омбудсмена. В одних странах он называется омбудсменом, в других, скажем, во Франции, — это посредник или ме­диатор, в третьих, в частности в Великобритании, — парламентский уполномоченный, в четвертых, как в Польше, — представитель по правам граждан и т. п.

В конечном итоге, данный институт может носить любое из приведенных названий, сущность и назначение его не меняются, несмотря на то, что вся деятельность института омбудсмена направлена на достижение широкого общественного резонанса.

В свете происходящих мировых процессов, в русле новых научных исследований изучение про­блем защиты прав человека становится все более необходимым, а это, в свою очередь, практически невозможно без знания истории возникновения института уполномоченного по правам человека.

В данной статье мы постараемся отразить этап непосредственного появления категории «омбуд­смен», некоторых изменений в последующем его понимании, а также этап распространения институ­та в некоторых странах.

Начнем с того, что впервые должность парламентского уполномоченного появилась в 1809 г. в Швеции и с тех пор получила распространение во многих государствах. Современная модель омбуд­смена является прототипом Королевского омбудсмена [1].

Карл XII (1682-1718 гг.) — король Швеции с 1697 г., из династии Пфальц — Цвайбрюккен, пол­ководец. В начале Северной войны (1700-1721 гг.) одержал ряд крупных побед, но вторжение в 1708 г. в Россию завершилось его поражением в битве под Полтавой (Полтавская битва — 1709 г.). После поражения король уехал в Турцию. В 1713 г., оставшись без правителя, народ Швеции начал беспорядки и, дабы установить спокойствие в государстве и одновременно контроль над стабильно­стью, Карл XII издал Закон об учреждении в Швеции Королевского омбудсмена. По этому закону ему надлежало осуществлять контроль за тем, чтобы статуты и законы исполнялись, а гражданские служащие четко выполняли свои обязанности. Постепенно, с 1766 по 1772 гг., парламент «завоевал» почти все полномочия короля. Но деспотичный король Густав IV Адольф из династии Готторпов со­звал парламент Швеции — Рикстаг и принял новую конституцию. Для того чтобы уравновесить пол­номочия короля и парламента, последнему предоставлялось право избирать специального Парла­ментского комиссара (омбудсмена) для осуществления надзора за соблюдением законодательных ак­тов парламента судами и другими органами власти. Парламент мог также сместить омбудсмена, если тот переставал пользоваться его доверием. Организация ведомства омбудсмена не менялась до 1915 г., и омбудсмен осуществлял контроль как за гражданской, так и за военной администрацией.

В 1915 г. было создано особое ведомство, которое занималось исключительно военными вопро­сами. Оно просуществовало до 1968 г., пока не произошло слияния ведомств. В результате этого пар­ламент выбрал трех омбудсменов, которые в рамках одного института делили между собой кон­трольные функции. Из-за возросшего потока жалоб появилась необходимость в увеличении числа омбудсменов.

Согласно переменам, слиянию ведомств, четыре омбудсмена осуществляли надзор за государст­венными и общинными органами власти; должностными лицами и другими сотрудниками этих орга­нов; прочими лицами, работа и задачи которых связаны с выполнением функций государственных органов власти в том объеме, в каком им предписано выполнять эти функции; должностными лицами и лицами, работающими на государственных предприятиях, при осуществлении ими от имени такого предприятия действий, с помощью которых посредством такого предприятия Правительство оказы­вало свое решающее влияние. Надзор осуществлялся путем рассмотрения обоснованности жалоб, подаваемых гражданами, и с помощью инспекций, других расследований, которые омбудсмены со­чтут нужными. Омбудсмены завершают расследуемое дело выдачей решения, в котором излагают мнение о том, противоречат ли закону или другим правовым актам меры, принятые властями или должностным лицом, либо являются ли они в каком-то отношении ошибочными или неправильными. Омбудсмен в качестве «чрезвычайного» прокурора мог выступать с инициативой возбуждения су­дебного разбирательства против должностного лица, не соблюдающего своих обязанностей или не выполняющего задачи, вытекающие из занимаемой им должности, совершившего иное преступное деяние.

Омбудсмен осуществлял надзор за законностью в работе судов, всех государственных и муни­ципальных органов и учреждений, должностных лиц, персонала, в то время как Рикстаг осуществлял свои контрольные функции только за деятельностью кабинета министров. Омбудсмен присутствовал на заседаниях суда или органов управления и имел доступ к отчетам или иным документам каждого такого суда или органа. Каждый суд или административный орган, а также каждый государственный служащий или служащий местных органов власти должен был предоставлять омбудсмену, по его требованию, любые сведения и отчеты. Такая обязанность возложена и на любое другое лицо, нахо­дящееся под контролем омбудсмена. Со стороны омбудсмена контролю не подвергаются члены Рик- стага, Канцлер юстиции, Кабинет Министров, члены контрольного совета шведского банка, а также члены муниципальных советов и некоторых других организаций, связанных с парламентом и швед­ским банком.

Один из омбудсменов являлся административным директором и выполнял координационные функции в отношении остальных омбудсменов, прежде всего по согласованию с ними устанавливал сферы их контроля. Также он отвечал за управление в ведомстве и определял главные направления его деятельности. Кроме того, существуют омбудсмены по антитрестовскому законодательству, по защите прав потребителей, по равным возможностям, по вопросам этнической дискриминации. Эти омбудсмены назначаются правительством, но подчиняются парламентским омбудсменам.

Главный Парламентский омбудсмен с помощью административных распоряжений или иных решений поручал сотрудникам секретариата омбудсменов принимать меры по подготовке дела, про­ведению инспекции без права комментирования или выражения от имени омбудсмена иного мнения. Штат бюро омбудсмена состоял из пятидесяти человек, двадцать пять из них юристы, чаще всего мо­лодые судьи, которые после практики в ведомстве омбудсмена возвращаются на свои должности.

Начиная с 1919 г., такие органы стали учреждаться в других странах и вошли в системы право­вого контроля. Институт стал функционировать в Финляндии, а после второй мировой войны — в Дании и Норвегии. Финляндия, как сосед Швеции, первой ввела этот институт у себя в стране. Свя­зано это было с принятием новой Конституции и реорганизацией власти. В Финляндии практически отсутствовал контроль общих судов за администрацией, а общество испытывало потребность в таком контроле. Поэтому создание института омбудсмена явилось важным фактором обеспечения кон­трольно-надзорных функций за аппаратом исполнительной власти [2]. Согласно традиционному скандинавскому подходу омбудсмен Швеции и Финляндии назначался на определенный срок законо­дательной властью.

Таким образом, классический омбудсмен — это должностное лицо парламента, независимое от исполнительной власти. В Финляндии для омбудсмена необходимы выдающиеся познания в области права. На процесс выборов финского омбудсмена сильнейшее влияние оказывают не только партийная, но и политическая ориентация кандидата и непосредственно политическая ситуация в парламенте.

Парламентский омбудсмен принимает соответствующие меры, в частности, в случае обмана, пристрастности, халатности, нарушения права гражданина или злоупотребления властью судьей, го­сударственным служащим или работником публичной организации. Омбудсмен ежегодно отчитыва­ется перед парламентом. При необходимости обращает внимание на пробелы в законах и распоряже­ниях, двусмысленно сформулированные или противоречащие положения, в частности, если это приводит к разночтению.

В Дании парламент назначает одного или двух лиц для контроля за деятельностью администра­ции государства. Парламент определяет общие принципы деятельности омбудсмена, но он независим от парламента в исполнении своих функций. Парламенту уполномоченный по правам человека еже­годно представляет доклад о своей деятельности. Омбудсмен проводит инспекцию любого учрежде­ния, фирмы. Он может под угрозой наказания вызвать лиц для дачи показаний в суде по каждому де­лу, имеющему существенное значение для проводимого им расследования.

Говоря о требованиях, предъявляемых к омбудсмену, необходимо отметить, что он должен об­ладать квалификацией судьи Верховного суда. Это связано с тем, что расследуемые им дела требуют глубоких познаний в области юриспруденции.

Круг полномочий омбудсмена охватывает публичную администрацию и все органы системы её обслуживания. Однако его полномочия не распространяются на:

1)  вопросы, по которым высказали свою точку зрения верхняя и нижняя палаты Парламента;

2)  решения, утвержденные королем в государственном совете;

3)  функции судов;

4)  деятельность Генерального аудитора;

5)  вопросы, которые отнесены к компетенции Бюро омбудсмена или омбудсмена по вопросам назначения граждан на государственную службу.

Омбудсмен рассматривает дела на основании жалоб или по собственной инициативе. Ежегодно представляет верхней палате парламента доклад о своей деятельности.

После появления в государствах Северной Европы институт омбудсмена стал быстро распро­страняться в других странах, демонстрируя многообразие путей, приспособления к конкретным со­циально-политическим условиям.

В то время, когда институт омбудсмена зародился в Швеции, идеалы прав и свобод человека, развивавшиеся на протяжении многих веков и нашедшие свое отражение в трудах античных и сред- невековых ученых, получили развитие в Соединенных Штатах Америки. Они нашли свое воплоще­ние в великих исторических документах, среди которых особое значение имеет Декларация прав Вирджинии 1776 г., где провозглашалось, что «.все люди по природе являются в равной степени сво­бодными и независимыми и обладают определенными врожденными правами, которых они не могут лишить себя и своих потомков каким-либо соглашением, а именно: правом на жизнь и свободу со сред­ствами приобретения и владения собственностью, правом на стремление к счастью и безопасности и их приобретение»[3]. По существу, она стала первым государственным документом, провозгласившим права человека, и моделью для последующих конституционных актов американских штатов.

На наш взгляд, освещение данного вопроса далее невозможно без освещения важнейших доку­ментов в области прав человека — документов, которые впервые закрепили правовой статус лично­сти, поставив перед собой цель — провозглашение человека носителем прав и свобод. Далее будет приведено описание некоторых исторических документов, повлиявших на становление и развитие прав и свобод человека и гражданина, будут показаны непосредственно эволюция прав человека, конституционное закрепление этих прав во внутреннем и международном законодательстве.

4 июля 1776 г. в Филадельфии была обнародована Декларация независимости США, в которой сформулирована идея естественных прав человека. А Конституция США 1787 г. стала первой в исто­рии писаной Конституцией государства. Именно этой Конституции надлежало оказать историческое влияние на конституционное развитие многих стран мира и стать примером для Конституций неко­торых государств. Особенность Конституции США заключалась в том, что она гарантировала защиту человека от произвола властей, поставив преграду деспотичному правлению.

На наш взгляд, минус этой Конституции был в том, что она не содержала перечня естественных неотъемлемых прав человека, который был записан в Декларации независимости. Вероятно, авторы посчитали, что нет необходимости перечислять уже заложенные в другом нормативном акте естест­венные права человека, за что и были подвергнуты критике. В 1789 г. Конгресс США внес первые десять поправок в Конституцию, при этом даже расширив перечень естественных прав человека, предложенный в Декларации о независимости. Были включены нормы о свободе вероисповеданий, свободе слова и печати, о праве мирно собираться и обращаться к правительству с петицией, не­прикосновенности личности, жилища, бумаг и имущества и другие.

15   декабря 1791 г. вступил в силу американский Билль о правах, также фиксировавший основ­ные права человека. Некоторые из этих прав сформулированы как запреты федеральным властям из­давать законы, ограничивающие естественные права человека. По прошествии двух веков после при­нятия Билля о правах в американскую конституцию было внесено ещё девять поправок, регламенти­рующих правовой статус личности. Создатели Билля исходили из идеи, что и права и свободы при­сущи человеку с момента его рождения.

Основная задача этого правового акта, на наш взгляд, заключалась в том, чтобы не допустить произвола в обществе, установить пределы власти государства по отношению к человеку.

Несмотря на различный подход теоретиков в области прав человека, идея свободы личности, не­отъемлемых естественных прав человека, идея ценности жизни человека, возможности пользоваться неотъемлемыми правами — это то, что неоспоримо, что не может стоять под сомнением для исследо­вателей проблем прав человека, даже рознящихся в некоторых взглядах. Эти положения отражены не только в либеральных доктринах, но и, что более важно, в конституциях демократических госу­дарств, взявших курс на развитие гражданского общества и правового государства. Первый шаг на пути этого уже сделан государствами, закрепившими в своих конституциях положения естественно­правовой концепции прав и свобод человека, т.е. прав и свобод, которыми наделен человек с момента своего рождения. Эти права являются неотъемлемыми и неотчуждаемыми и предоставляются чело­веку не благодаря его достижениям или социальному статусу, так как относятся к категории немате­риальных (моральных) прав. Важная черта этих прав в том, что они являются универсальными, т.е. несмотря на социальное положение индивида, род его деятельности и в любой ситуации этими права­ми наделен каждый.

Концепция естественных прав человека исходит из того, что каждый человек обладает своим индивидуальным миром, вмешиваться в который не имеет право никакая власть. Однако же каждый человек, защищая свои права, может предъявить претензии к государству. Нельзя применить такую формулировку: «человек вынужден просить защиты своих прав у государства», так как это предпола­гает умаление личности и признание бесправности человека по отношению к государству. Мы пред­лагаем формулировать это как то, что «человек должен требовать защиты своего права». Именно с такой позиции мы наделяем индивидуума свободой. Государство должно признавать права человека, не посягать на них, защищать от любого рода вмешательств.

При таком подходе человек вынужден добровольно отдать часть своей свободы идее общест­венного договора, а точнее, его результату — государству, но тем самым он получает надежную опо­ру. Человек, чьи права ущемлены, с уверенностью может потребовать защиты у государства, ассо­циации, для создания которой он пожертвовал частью своей свободы, организации государственной власти которой он повинуется. И все это — разделение единой государственной власти, создание системы сдержек и противовесов, парламентский контроль за исполнительной властью — должно служить правам человека и быть во благо его существования.

Сложившаяся концепция прав и свобод человека была закреплена в конституционном законода­тельстве развитых государств мира. Либеральные идеи начали проникать в политико-правовую мысль Италии, Испании, США, Франции и других государств мира, закрепляясь в конституциях на­званных государств и, таким образом, воплощая естественно-правовую концепцию прав человека.

В начале XX в. в результате долгих споров о понятии основных прав образовалось новое пони­мание основных прав как субъективных, и гражданин получал возможность ссылаться на них перед лицом властных структур. Социально-правовые притязания, права человека изменялись, трансфор­мировались и приобретали форму субъективного права. Они получали официальное признание и га­рантированную защиту государства. Преобразование прав человека в субъективные права опосредо­вано нормами права. Обладатель субъективного права свободен в своих действиях, его свобода обес­печена, защищена общеобязательственностью, за которой стоит мощь государства.

Понимание под «основными» фундаментальными правами конституционных прав получило достаточно широкое распространение с середины девятнадцатого века. В специальной литературе стало обычным рассматривать конституционные права как основные. Фундаментальные основные права являются стержнем правового статуса индивида и правовой базой для производных, но не ме­нее важных его прав, не требующих больших усилий государства по их обеспечению. Эти права раз­личаются по времени возникновения, поэтому с учетом времени возникновения прав человека появи­лись понятия «поколения прав человека».

Считаем необходимым раскрыть понимание поколений прав человека и привести примеры таких прав.

Первое поколение прав человека — это права на свободу мысли, совести, религии и так далее. Они были сформулированы и конкретизированы в законодательствах демократических государств. Личные (гражданские) права — неотъемлемые права, которые принадлежат человеку как члену граж­данского общества. Гражданские права не предоставляются, а лишь охраняются и гарантируются госу­дарством, к ним относятся: право на жизнь, право на уважение человеческого достоинства, право на свободу и равенство, право на защиту чести и репутации, право на свободу передвижения и выбора места жительства, право на гражданство, право на неприкосновенность жилища, право на свободу со­вести и религии. Очень важны политические права, так как человек, не став гражданином, активной личностью, не добьется осуществления других прав. К таким правам относятся: избирательное право, право на референдум, право на петиции, свобода слова и печати, свобода собраний и так далее.

Права второго поколения стали складываться после первой мировой войны. К ним относятся экономические, социальные и культурные права. Эти права гарантируют духовное развитие человека, помогают ему стать полезным участником экономического, социального и культурного прогресса. Это право на труд и свободный выбор работы, право на социальное обеспечение, на защиту детства и материнства, на образование и участие в общественной жизни общества и так далее. Эти права фор­мулировались в ходе борьбы народов за улучшение своего экономического положения. Для реализа­ции этих прав необходимо вмешательство государства, которое должно гарантировать провозгла­шенные социальные, экономические и культурные права.

Права третьего поколения начали формироваться после второй мировой войны. Это так назы­ваемые коллективные права — права человека и права народов: на мир, на здоровую окружающую среду, на самоопределение, на разоружение, права меньшинств и так далее. Третье поколение прав включает в себя в основном коллективные права, которые осуществляются не отдельным человеком, а коллективом, ассоциацией. Коллективные права никогда не должны подавлять права одного чело­века.

Еще сравнительно недавно, вплоть до начала нынешнего века, права человека регулировались исключительно внутригосударственным законодательством. Государства — участники международ­ных отношений — исходили из того, что эти вопросы относятся к их внутренней юрисдикции.

Несмотря на то, что в международной политической лексике употребление понятия «права че­ловека» появилось после американской борьбы за независимость и Великой Французской революции, общепризнанным оно стало лишь после второй мировой войны.

Эволюция концепции естественных прав человека получила свое отражение во Всеобщей Дек­ларации прав и свобод человека 1948 г., которая явилась первым международным стандартом в об­ласти прав человека и создала правовую базу для последующего кодификационного процесса. Эво­люция шла по пути детализации фундаментальных прав и свобод человека, их регламентации в от­ношении отдельных социальных групп, толкования основополагающих принципов прав человека и создания системы международной защиты прав человека.

В период создания Всеобщей Декларации прав человека развернулись острые дебаты между представителями западных и социалистических стран по поводу содержания прав человека. Западные страны основывались на признании приоритетности индивидуальных прав, как абсолютных и при­сущих каждому человеку, и фиксации во Всеобщей Декларации только гражданских и политических прав, по аналогии с французским и американским конституционным законодательством XVIII в.

Представители СССР указывали на необходимость использования конституционного опыта со­циалистических государств и настояли на внесении в Декларацию ряда социально-экономических прав, таких как право на труд, право на отдых, право на образование, право на социальное обеспече­ние. Отдавая приоритет индивидуальным правам человека, Декларация закрепляет доминирующее положение прав и свобод человека как неотъемлемое свойство личности, тем самым умаляя исклю­чительную роль государства в определении статуса личности.

Ценность данного исторического правового документа, на наш взгляд, заключается в том, что Декларация подчеркивала универсальный характер прав и свобод человека и гражданина, расширила понятиие основных прав и свобод, впервые закрепив на международном уровне социально­экономические и культурные права.

После принятия Всеобщей Декларации прав и свобод человека началось ее активное признание. На Всеобщую Декларацию ссылались конституции большинства независимых государств, освобо­дившихся от колониализма. Разделы конституций некоторых государств реципировались из текста Декларации 1948 г.

После принятия Всеобщей Декларации прав и свобод человека 1948 г. развитие в этой области шло по пути расширения набора прав, признаваемых как права человека, и разработки механизмов внедрения их в жизнь. Позже был принят ряд международных и региональных документов, нацелен­ных на защиту определенных прав. Региональные соглашения и протоколы подписывались теми странами, которые уже применяли права человека в своем внутреннем конституционном законода­тельстве.

В современном мире, когда проблема защиты прав человека вышла за пределы каждого отдель­ного государства, возникла необходимость в создании универсальных международно-правовых стан­дартов, которые также являются правами человека. Эти основные права отражены в ряде важнейших международно-правовых актов, установивших общечеловеческие стандарты прав и интересов лично­сти. Это означает, что права и свободы человека перестали быть объектом только внутренней компе­тенции, а стали делом всего многомиллионного международного сообщества.

Сегодня объем прав и свобод личности определяется не только конкретными особенностями то­го или иного общества, но и развитием общечеловеческих ценностей и культуры, уровнем и сте­пенью интегрированности в международное сообщество.

Принятие Билля о правах человека, включающего Всеобщую Декларацию прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1976 г., Международный пакт об эконо­мических, социальных и культурных правах 1976 г., Факультативный протокол № 1 и Факультатив­ный протокол № 2 к Международному пакту о гражданских и политических правах 1976 г., внесло коренные изменения в понятие правосубъектности индивида. Человек становится субъектом не толь­ко внутригосударственного, но и международного права.

Всеобщая Декларация прав человека, международные пакты о правах человека, Европейская конвенция о защите прав человека определили тот универсальный набор основных свобод, который в единстве призван обеспечить нормальную жизнедеятельность индивида.

Выделение категории основных прав человека, однако, не означает отнесение иных прав к менее значимым, второсортным, требующим меньших усилий государства по их обеспечению и т.д. Речь идет о том, что основные права и свободы составляют стержень правового статуса личности, в них коренятся возможности возникновения других прав, необходимых человеку.

Приоритет международного права по отношению к внутригосударственному в области прав че­ловека становится общепризнанным принципом международного сообщества.

В Европе со второй половины XX в. проявляют себя тенденция к национальному характеру кон­троля за соблюдением прав и свобод человека и установление так называемых европейских стандар­тов. Под данными стандартами следует понимать, прежде всего, международно-правовые обязатель­ства, развивающие и конкретизирующие принципы уважения прав человека. Это обязательства госу­дарств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы, но и защищать их.

В зарубежных странах накоплен большой опыт создания и функционирования разветвленной системы органов и институтов, содействующих обеспечению охраны прав и свобод граждан, про­возглашенных в конституциях и закрепленных во внутреннем законодательстве. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства. Далее мы предла­гаем ознакомиться с некоторыми способами защиты прав человека.

Важное место в обеспечении законности, защиты прав и свобод человека от нарушений, возни­кающих в сфере исполнительной власти, принадлежит судебному контролю. Понятие судебного кон­троля довольно широкое. Оно включает в себя различные формы, в частности, контроль, осуществ­ляемый по правилам гражданского и уголовного судопроизводства, прямой и косвенный контроль, непосредственное разрешение жалоб, а также вынесение частных определений. Поэтому его нельзя отождествлять только с рассмотрением жалоб. Обжалование действий, решений органов государст­венной администрации, должностных лиц, государственных служащих, установленный законода­тельством порядок рассмотрения таких жалоб являются существенной гарантией реализации прав граждан.

Суд представляет собой особый государственный орган, наделенный конституционными гаран­тиями независимости и осуществляющий контроль за законностью. Подчинение только закону, глас­ность рассмотрения, состязательность процесса, исследование всех обстоятельств дела, процессуаль­ная регламентация судебного разбирательства, юридические гарантии участникам процесса и иные демократические принципы судопроизводства, на наш взгляд, являются общепризнанными достоин­ствами судебной процедуры. Однако практика показывает, что иногда все демократические принци­пы судопроизводства на деле остаются лишь теорией из-за чрезмерной загруженности судов, отсут­ствия реального механизма исполнения судебных решений и еще многих причин. Все это влечет сравнительно невысокую степень эффективности защиты прав и свобод человека.

Наиболее эффективным институтом судебной защиты прав человека в современном демократи­ческом государстве и обществе является конституционное правосудие. Оно возложено на специали­зированные конституционные суды или квазисудебные органы, наделенные полномочиями осущест­влять конституционный контроль и обеспечивать своей деятельностью верховенство конституции и приоритет прав и свобод человека.

Обычно высшие органы власти в лице президента, премьер-министра, группы депутатов парла­мента, органов исполнительной власти имеют право подачи в конституционный суд запроса о кон­ституционности принятых законов и других нормативно-правовых актов, независимо от их примене­ния в конкретных правоотношениях. Суды общей юрисдикции не контролируют соответствие норма­тивно-правовых актов конституции. Эта форма конституционного правосудия действует в странах с централизованной системой конституционного контроля.

Другая форма используется в странах с децентрализованной системой конституционного кон­троля, а также в ряде стран континентального права с централизованной системой, где вопрос кон­ституционности подлежащего применению закона рассматривается и разрешается в связи с конкрет­ным судебным разбирательством.

Распространен также институт индивидуальной (коллективной) жалобы, при которой индивид, объединения граждан, юридические лица наделены правом подавать в конституционный суд жалобы о нарушениях своих прав и свобод законами и другими нормативно-правовыми актами, судебными решениями.

Широкие полномочия конституционного правосудия в защите прав и свобод человека обуслов­лены признанием приоритетного значения естественных прав человека в системе внутригосударст­венного и международного права.

Распространение института индивидуальной конституционной жалобы объясняется тем, что он расширяет правовые возможности в защите прав и свобод, способствует реализации принципа право- вого государства о связанности всех ветвей власти с конституцией и законом, гарантирующими права и свободы человека.

Во многих странах развита административная юстиция — самостоятельная система специаль­ных органов судебной власти, осуществляющих контроль в сфере государственного управления, а также защиту субъективных прав граждан в случае их нарушения незаконными действиями (бездей­ствием) или решениями администрации. Основной целью административной юстиции является уре­гулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления. Исторически в западных странах сложились две основные системы административной юстиции: континентальная (немецко-французская) и англо-американская (англосаксонская). Особенностью первой модели явля­ется наличие специализированных судов, которые отделены от общей судебной системы. Для второй характерно отсутствие специальных органов административной юстиции, а также наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административно-правовых споров, что, по сути дела, есть правосудие по административным делам.

Немаловажная роль в области защиты прав человека отводится общественным формам контро­ля. Они сочетаются с государственным контролем и дополняют последний. Подобное сочетание дает наиболее положительные результаты в борьбе с негативными явлениями в работе аппарата управле­ния. Различие между этими формами заключается главным образом в методах осуществления кон­трольных функций. Органы государственного контроля выступают от имени государства и наделя­ются соответствующими государственно-властными полномочиями. Органы общественного контро­ля лишены, как правило, полномочий юридически властного характера.

Среди органов общественного контроля следует особо выделить профсоюзы. Профсоюзы пред­ставляют и защищают права и интересы членов профсоюза по вопросам индивидуальных трудовых и связанных с трудом отношений, а в области индивидуальных прав и интересов — всех работников, независимо от членства в профсоюзе.

Кроме профессиональных союзов, граждане могут создавать и другие организационно-правовые формы общественных объединений для защиты общих интересов и достижения общих целей, напри­мер, общественные организации, движения, формы, учреждения, органы общественной самодеятель­ности. Для осуществления своих уставных целей они наделяются комплексом прав и обязанностей, важное место среди которых отводится защите прав и законных интересов своих членов и участни­ков, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Таким образом, мы рассмотрели некоторые существующие способы охраны прав и свобод граж­дан, которые действуют в сфере исполнительной власти. Широкий выбор правовых средств защиты в системе правообеспечения позволяет многократно гарантировать права и оберегать законные интере­сы граждан от неправомерных действий администрации. В ряде случаев гражданин пользуется сво­бодой усмотрения при выборе определенного способа защиты своих прав и свобод. Укрепление и развитие существующих способов защиты, а также конструирование новых механизмов отражают усиливающуюся тенденцию государства к созданию целого комплекса правовых гарантий защиты прав граждан в сфере государственного управления.

Возвратимся к этапу возникновения и развития института омбудсмена в зарубежных странах.

Новая Зеландия была одним из первых государств, учредивших институт омбудсмена. Согласно законодательству генерал-губернатор назначал омбудсмена по предварительной рекомендации Палаты Представителей. Парламентский уполномоченный рассматривал жалобы по административным вопро­сам на действия органов, занесенных в список, составленный Советом Министров. Ни один централь­ный орган, не включенный в данный список, не подконтролен уполномоченному по правам человека. Из сферы деятельности омбудсмена выведены: вся местная администрация; акты, принимаемые мини­страми и правительством; судьи и органы правосудия; вооруженные силы; церковь. Если орган, в адрес которого направлены рекомендации, не принимает меры, то омбудсмен может направить копию своего доклада премьер-министру для вмешательства. Уполномоченный по правам человека лишен собствен­ных прав по наложению санкций, которыми обладают, скажем, скандинавские омбудсмены, что усили­вает наметившуюся в Дании тенденцию к отстранению омбудсмена от выполнения уголовно-ка­рательных и даже дисциплинарных функций [4].

Основанием для учреждения этой должности в Великобритании явилось недовольство населе­ния растущим произволом со стороны бюрократии и отсутствием надлежащей правовой защиты от нее: судебный контроль был ограничен и формален; в областях деятельности государственного управления, в которых не существовало административных трибуналов, вообще отсутствовала какая- либо защита; парламент нельзя было считать эффективным органом рассмотрения жалоб. В Англии не существовало административных судов, разрешающих конфликты между администрацией и граж­данами.

Уполномоченный по правам человека назначается и отзывается по просьбе Королевы или вслед­ствие требований обеих палат Парламента. Не исключается возможность повторного назначения. Этим, фактически, и исчерпываются отношения уполномоченного и Королевы. Ввиду национальных особенностей в Англии уполномоченный не назначается Парламентом, и давняя европейская тради­ция назначения омбудсмена прерывается. Но осталась подотчетность Парламенту. Члены Парламента рассматривают уполномоченного как средство, с помощью которого они могут защищать интересы своих избирателей. Уполномоченный по правам человека (комиссар) ежегодно представляет обеим палатам Парламента общий доклад об исполнении своих обязанностей и может периодически пред­ставлять им другие доклады, какие он сочтет нужными, а также направить специальный доклад.

Главная задача английского уполномоченного — поддержание равновесия в структуре высших государственных органов в случае причинения гражданам несправедливости в результате плохого управления.

Появление регионального омбудсмена в Северной Ирландии в немалой степени обусловлено движением политического сопротивления католического меньшинства перед лицом контроля, уста­новленного практически над всей администрацией протестантским большинством. Уполномоченный по разбору жалоб обладает третейскими, а не надзорными функциями, даже при наличии признаков «плохого управления». «Плохое управление» — это действие (бездействие) административных орга­нов, обусловленное неправильным подходом или поведением. Произвол, злой умысел, предвзятость, включая дискриминацию, — примеры неправильного подхода. Халатность, необоснованные задерж­ки, несоблюдение правил и процедур, непринятие во внимание соответствующих соображений, отказ от установления или пересмотра процедурных мер, вмененных в обязанность данному органу, — примеры неверного поведения. Основным для омбудсмена являются его доклады в адрес Ассамблеи и их последующее опубликование.

Институт омбудсмена учрежден в Канаде в 1967 г. На федеральном уровне существует шесть служб: уполномоченный по официальным языкам, по вопросам информации, по делам заключенных, по обеспечению права на личную жизнь, по публичным расследованиям, федеральный омбудсмен.

В отличие от Великобритании, с ее традициями парламентского контроля и активного участия парламентариев в разрешении жалоб граждан, в Канаде не были созданы официальные механизмы разрешения жалоб избирателей федеральным парламентом и провинциальными легислатурами. Не­совершенное законодательство об административных процедурах, устаревшие законы о королевских привилегиях и ответственности, недостаточная юридическая помощь гражданам — все эти факторы способствовали учреждению в Канаде поста уполномоченного по правам человека. Правовая система Канады, находящаяся в сфере влияния общего права, во многом обусловила характерные особенно­сти института омбудсмена, который в какой-то мере выполняет задачи, схожие с работой судов по административным спорам.

Параллельно с внедрением института омбудсмена в Великобритании в США начиналось мед­ленное приспособление политико-правовых структур к новым требованиям по защите граждан перед лицом администрации. Предложения о создании должности омбудсмена явились непосредственным ответом на неудовлетворительное состояние американского административного права, а также были вызваны желанием повысить ответственность утрачивающих доверие администраторов, смягчить противоречия между гражданами и гигантским бюрократическим механизмом, усовершенствовать механизм разрешения жалоб пострадавших. Но идея омбудсмена на федеральном уровне была от­клонена законодателями вследствие непонимания сущности института и его места в системе разделе­ния властей. Последний вопрос, действительно, является непростым. Из-за специфичности выпол­няемых функций институт омбудсмена не может в чистом виде относиться к какой-либо одной из трех определенной ветвей власти. Данный вопрос является актуальным и для Республики Казахстан.

Американцы не склонны экспериментировать с зарубежными государственными институтами. Они указывали на значительные различия между парламентской формой правления, при которой успешно действует институт омбудсмена, и президентской. В парламентской республике, когда ис­полнительная власть непосредственно ответственна перед законодательной, омбудсмен, как агент парламента, занимает выгодное положение, позволяющее настаивать на принятии администрацией определенных действий, тогда как для двухпартийной американской системы характерен такой не­достаток, как «рассеивание власти» [5].

Омбудсмен как агент Конгресса постоянно усиливал антагонизм с исполнительной властью. Уч­реждение института омбудсмена, по глубокому убеждению противников института, углубляло тен­денцию ослабления президентства и «диффузию» контроля. Оппоненты доказывали, что данный ин­ститут займет свое достойное место лишь в тех странах, где существуют кабинетное правительство и ответственность министров. Кроме того, в США омбудсмен будет вовлечен в политические дискус­сии, постепенно утратит доверие населения и потеряет свою значимость.

Франция ввела должность уполномоченного по правам человека в 1973 г. Все большее проник­новение государства в экономическую сферу и социальную область, рост его административного ме­ханизма и все возрастающее недоверие граждан к администрации стали факторами, способствовав­шими учреждению института омбудсмена во Франции. Средства внесудебного контроля за админи­страцией оставляли желать лучшего не только потому, что применение внутренних правил в значи­тельной степени зависело от самих чиновников и, в конечном счете, от доброй воли администрации, но также и потому, что средства так называемого политического контроля сводились к парламент­ским интерпелляциям депутатов в адрес министров и оказывались неэффективными в большинстве случаев.

В европейских странах, как правило, существует обширная сеть административных судов, обес­печивающих соблюдение законности прав граждан, поэтому идея омбудсмена поначалу встречала немало серьезных возражений со стороны противников этого института. Тем не менее Франция, имевшая хорошо развитую сеть административной юстиции, ввела должность омбудсмена.

По мнению В.Туманова, французский институт посредника в значительно большей степени тя­готел к исполнительной, чем к законодательной власти [6].

Посредник Французской Республики назначался декретом Совета Министров сроком на шесть лет. Институт являлся смесью скандинавской и английской моделей: в отношении компетенции он унаследовал скандинавский образец, английское влияние отразилось, прежде всего, в порядке подачи жалобы граждан через членов парламента.

Посредник Французской Республики принимает жалобы, касающиеся государственных учреж­дений, местных властей, публичных организаций и так далее. Он может рекомендовать организации или органу, имеющему отношение к делу, такие решения, которые дадут положительный результат по делу, являющемуся предметом жалобы, и предложить такие изменения в правовых нормах, какие он сочтет уместными. В случае бездействия компетентного органа власти Посредник Французской Республики может сам и вместо указанного органа власти возбудить дисциплинарное производство по делу любого ответственного должностного лица или, в соответствующих случаях, передать дело в суд. Посредник Французской Республики представляет Президенту Французской Республики и Пар­ламенту ежегодные доклады о своей деятельности, которые публикуются.

Институт омбудсмена в Испании возник после принятия Конституции 1978 г., восстановившей парламентский строй после военной диктатуры. Были воссозданы традиционные институты, в Кон­ституции закреплены принципы разделения властей. Нормы Конституции стали максимально обес­печивать гарантии прав и свобод граждан. Традиционные механизмы защиты прав и свобод человека были дополнены современной системой парламентского контроля за администрацией посредством института омбудсмена.

Используя французский опыт, законодатели ввели институт омбудсмена в конституционную систему Испании и определили принципы регулирования его деятельности.

Появление Народного защитника вызвало некоторую скрытую напряженность среди чиновни­ков. Была предпринята попытка доказать, что основная миссия омбудсмена состоит не в контроле за деятельностью администрации, а в защите основных прав. Но, как считают сторонники института, защитник обязан, главным образом, заботиться о неукоснительном соблюдении прав граждан при поддержании ими прямых повседневных отношений с администрацией. Омбудсмен должен стре­миться к исправлению пагубных последствий того, что во всем мире называется «неудовлетвори­тельное управление», и для этого закон дает ему надлежащие средства, включая право вносить пред­ложения по совершенствованию нормативных актов.

Испанский опыт был успешно использован в латиноамериканских и восточно-европейских стра­нах при переходе к демократическому режиму.

Первым постсоветским государством, учредившим институт омбудсмена, стала Польша. Еще в 60-70 годах появились научные исследования, посвященные изучению данной темы. В восточной Европе в 80-х годах, в связи со стремлением к совершенствованию государственного аппарата, сферы контроля, начался процесс создания институтов, укрепляющих гарантии законности. Комитет юри- дических наук Польской академии наук официально высказался о необходимости создания предста­вителя по правам человека. В соответствии с законодательством 1987 г. омбудсмен назначался Сей­мом по представлению Президиума Сейма после заслушивания мнения Всепольского Совета Патрио­тического движения за национальное возрождение.

Позднее, в 1997 г., в Конституцию Республики Польша были внесены статьи, регламентировавшие деятельность омбудсмена. На практике институт выполняет четыре основные функции: следственную, корректирующую, реформаторскую и информационно-воспитательную. Омбудсмен играет «неконвен­ционную» роль, так как принимаемые им меры носят, главным образом, характер убеждения.

Ежегодно представитель по правам граждан информирует Сейм и Сенат о своей деятельности, а также о положении в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что институт омбудсмена стал важным дополнением существующих форм надзора за обеспечением прав, а также за соответствием деятель­ности государственных служб принципам социальной справедливости, социального общежития и административной этики. В целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод гра­ждан вслед за Польшей институт омбудсмена был учрежден в странах Восточной Европы, СНГ, При­балтики и стал важным атрибутом правовых систем новых независимых государств.

Список литературы

1.   БашимовМ.С. Институт омбудсмена — Астана: Фолиант, 2003. — С 78.

2.   Хаманева НЮ. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. — М., 1997. — С. 126.

3.   Лупарев Г.П. Правовое положение личности в зарубежных странах — Алматы, 2001. — С. 175.

4.   Хиль —Роблес А. Парламентский контроль за администрацией. — М., 1997. — С. 134.

5.   Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. — М., 1996. — С. 94.

6. Туманов В. Права человека и исполнительная власть // Советское государство и право. — 1990. — № 2. — С. 51-55