Государственное регулирование развития социальной инфраструктуры региона

Социально-экономические преобразования, проводимые в Казахстане и направленные на ста­новление и развитие рыночных отношений, вызывают необходимость пересмотра основополагающих принципов формирования системы государственного регулирования социальных процессов.

Проблемы реформирования социальной инфраструктуры региона должны решаться в контексте поиска общей региональной модели экономического развития.

Сегодняшнее положение экономики страны и отдельных регионов является в определенной сте­пени следствием кризиса системы государственного управления, который привел к утрате экономи­кой таких динамических характеристик, как устойчивость и сбалансированность.

Особенностью казахстанской экономики является разнообразие экономической, социальной и этнической ситуации в отдельных регионах страны. Регионы различаются как размерами экономиче­ского потенциала, так и способностью к саморазвитию в условиях новых экономических отношений. Производственно-отраслевые ориентиры территорий не стимулируют привлечение инвестиций, соз­дание и реализацию новых технологий. Все это определяет уникальность региональных ситуаций, сложность использования зарубежного опыта в их разрешении. В этой связи отсутствие определен­ности в государственном регулировании территориального развития усугубляет положение региона, затрудняет становление эффективной структуры территории [1].

В настоящее время регулирование на уровне региона не опирается на ресурсы, механизмы и принципы, которые обеспечивают возможность создания условий для устойчивого, сбалансирован­ного и социально ориентированного территориального развития. Все это не образует основу для ста­билизации социальной инфраструктуры региона, поскольку не определены целевые ориентиры раз­вития, без которых выход из кризиса достаточно затруднителен.

В качестве таких целей могут быть представлены следующие функциональные направления дея­тельности:

• -    ориентация регулирования территориального развития на формирование социальной инфра­структуры, соответствующей как комплексу имеющихся условий развития, так и целям осуще­ствляемых преобразований;
• -    учет специфических особенностей региона;
• -    формирование механизмов согласования интересов субъектов регулирования;
• -    обоснование задач регулирования развития социальной инфраструктуры исходя, прежде всего, из социальной направленности развития, а также финансово-ресурсного потенциала региона.

Под регулированием развития социальной инфраструктуры в регионе, на наш взгляд, следует понимать специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансиро­ванного функционирования отраслей социальной инфраструктуры, имеющие главным целевым ори­ентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения [2].

Таким образом, одной из основных черт системы государственного регулирования развития со­циальной инфраструктуры региона должна стать поддержка ориентиров, являющихся фактором по­зитивной динамики уровня жизни.

Государственное регулирование развития социальной инфраструктуры региона распространя­ется на те сферы деятельности, которые имеют отношение к компетенции государственного уровня управления. К ним относятся: социальная политика и решение проблем занятости; разработка госу­дарственных региональных программ развития; бюджетная и межбюджетная политика, ценовая и кредитная политика; разработка правовых основ развития инфраструктуры; определение налоговой политики и ее дифференциация.

Конкретные действия государственного регулирования могут быть явными и неявными, пря­мыми и косвенными, всеобщими и селективными. Точные количественные соотношения указанных действий определены достаточно сложно, хотя часто можно слышать, например, о «преимущест­венно неявной политике развития территорий», или, скажем, о «преимущественно селективной под­держке развития».

Регулирование развития в виде государственной селективной поддержки — это совокупность специально организуемых действий политического, правового, социального, финансового, экономи­ческого и иного характера, которая призвана:

• -     во-первых, давать стимулы (в том числе и ресурсные) развитию и совершенствованию инфра­структуры, в том числе и путем привлечения частного и банковского капитала;
• -     во-вторых, создавать условия для повышения эффективности деятельности отраслей социаль­ной инфраструктуры;
• -     в-третьих, формировать соответствующие правовые условия функционирования социальной инфраструктуры;
• -     в-четвертых, оперативно реагировать на образование зон бедствий или острых территориальных ситуаций с точки зрения обеспечения потребностей населения в услугах социальной сферы.

Государственное регулирование развития социальной инфраструктуры региона преследует сле­дующие цели:

• в качестве высшей — обеспечение условий для социальной безопасности и достойного уров­ня жизни населения регионов; в среднесрочном периоде — достижение докризисного уровня жизни и стандартов потребления услуг социальной сферы; в долговременной перспективе — это приближение уровня и качества жизни жителей региона к стандартам постиндустриально­го общества;
• в качестве глобальной — совместно с другими регионами построение собственного казах­станского варианта общества постиндустриального типа с современными характеристиками качества жизни народа и среды обитания;
• в качестве стратегической — проведение целенаправленной политики решения социальных проблем.

К основным принципам государственного регулирования на уровне региона, с учетом развития сетевых форм организации социальной инфраструктуры, относятся следующие:

1)  дозированное сочетание государственного регулирования и рыночного саморегулирования, в зависимости от степени адаптации к ним региона и уровня развития отраслей социальной инфра­структуры;

2)  обоснование и реализация процедур государственного регулирования социальной инфра­структуры региона в режиме особой ответственности. Процедуры распределения ответственности должны закрепляться в специальных нормативных актах или в актах, регламентирующих порядок осуществления каждого решения;

3)  решения администрации региона должны вписываться в выбранный органами власти вектор развития социальной инфраструктуры.

При этом должны быть обеспечены:

• -      обоснование неизбежности регулирующих действий и их легитимность;
• -      учет отдельных и сопряженных результатов;
• -      установление временных границ каждого действия;
• -      преимущественная ориентация на программно-целевые методы;
• -     конкретно-целевой характер регулирующего воздействия, его адресность и предельно допусти­мая локализация;

4)  каждый город, район (каждое муниципальное образование) обязаны иметь ясную и реали­стическую программу развития своей социальной инфраструктуры с четко обозначенными целями и расчетом как региональных, так и собственных ресурсов.

Правовое и административное регулирование осуществляются путем утверждения различных юридических актов, регламентирующих права, функции и обязанности государственных органов. К этой сфере регулирования относятся также государственные нормы и нормативы социальных услуг.

К финансированию государственных контрактов целесообразно привлекать, помимо средств ре­гионального бюджета, средства целевых фондов, банковские кредиты, средства частных структур.

Среди форм государственного регулирования важное значение имеет осуществление государст­венных программ развития социальной инфраструктуры [3]. В их основе, по нашему мнению, должен лежать программно-целевой подход.

Основные причины особой актуальности программно-целевого подхода — это целесообразность использования не административных методов, а экономического побуждения; острый дефицит фи­нансовых ресурсов в региональном бюджете и необходимость выделения приоритетных направлений их использования. В настоящий период программно-целевой подход также должен помогать нивели­ровать стихийные элементы рынка, разрешать и предупреждать социальные конфликты, осуществ­лять социальную защиту населения и тем самым обеспечивать «мягкое вхождение» в рыночные от­ношения.

Программно-целевой подход осуществляется в рамках индикативного планирования и подразу­мевает наличие системы региональных целевых программ, которая отражает предпочтения развития экономики региона (т.е. стратегическую концепцию социально-экономической политики региона). С точки зрения финансирования программно-целевой подход означает создание целевых фондов, пред­назначенных для реализации программ и аккумулирующих средства различных источников. Органи­зационное и управленческое обеспечение региональных программ может осуществляться специально созданными финансово-промышленными группами. Экономический механизм управления процес­сом реализации программ должен быть вписан в создающиеся новые организационные структуры управления.

Концепция индикативного планирования, которая должна лежать в основе новой системы управления социальной сферой, предусматривает формирование регионального социального (жиз­ненного) стандарта. Последний характеризует перспективные показатели уровня жизни населения, которые необходимо достичь, в том числе и в результате развития социальной сферы.

В настоящее время принципиальное значение имеет увязка процессов разработки и принятия программ с формированием и проведением бюджетной политики. В условиях рыночных отношений управление государственными региональными программами не ограничивается существующими ор­ганами исполнительной власти. В этих целях могут утверждаться на договорных началах специаль­ные государственные, частные, смешанные независимые компании, консорциумы, агентства со спе­циальными полномочиями и ответственностью.

Региональное регулирование должно быть органичным элементом регионального воспроизвод­ственного процесса. Главная цель регионального регулирования — создание благоприятной социаль­ной среды для жизни людей и бизнеса — может быть достигнута путем использования различных мер, относящихся к бюджетно-налоговой, кредитно-денежной политике; разного рода льготам и ограничениям; целевым программам [4].

Система взаимосвязанных мер экономического регулирования финансового обеспечения соци­альной сферы должна способствовать образованию стабильной базы финансовых ресурсов, доста­точной для текущего содержания и развития социальной инфраструктуры.

Универсальным регулирующим инструментом рыночной экономики является налоговый меха­низм, который применяется в области функционирования социальной инфраструктуры, прежде всего, для воздействия на инвестиционную деятельность, миграцию рабочей силы и др. Кроме различных видов прямых и косвенных налогов, большое значение имеют и различные налоговые льготы. Это могут быть: отсрочка от уплаты налога на прибыль, дифференцированные льготы по регионам или полная отмена налога для предприятий, действующих в области развития социальной инфраструк­туры (особенно образования и здравоохранения).

Налоговая региональная политика, или бюджетно-налоговое регулирование в условиях спада производства, сталкивается с проблемой уменьшения налоговой базы. Фискальные возможности ре­гиона связаны с налогооблагаемыми видами деятельности и в то же время, если регион стремится развивать какую-либо сферу, то, скорее всего, следует уменьшить ее налогообложение (местное). Уменьшение налоговой базы местных органов власти означает уменьшение потока наличности и, прежде всего, трудности финансирования социальной сферы. Перед местными органами власти так­же встает проблема сбалансированности видов и объемов услуг с налогами, которыми облагаются производящие их предприятия. В период структуризации спрос на услуги стагнируется или падает (в том числе и из-за сокращения численности населения и высокооплачиваемых рабочих мест), что также уменьшает налоговую базу местной власти. Отсюда несоответствие между фискальной ста­бильностью местного государственного сектора и меняющейся экономической базой. Если регион не может удовлетворить спрос на услуги, то он становится менее привлекательным для бизнеса, что ве­дет к дальнейшему сокращению налоговой базы. Заметим, что высокий уровень налогов на услуги не делает регион непривлекательным для жительства и бизнеса, если эти налоги обеспечивают высокий уровень обслуживания.

Региональные меры кредитно-денежного регулирования нацелены на предоставление опреде­ленных льгот (предприятиям или населению) в случае производства или получения тех или иных ви­дов услуг.

В основе решения наиболее актуальных проблем социальной инфраструктуры должны лежать программы развития социальной сферы, которые являются составной частью (подсистемой) общей системы региональных целевых программ развития экономики региона. В условиях ограниченности финансовых ресурсов становится особенно важным так называемый социальный контроль за инве­стициями со стороны государства (на уровне страны) и региональных органов власти (на уровне ре­гиона). Осуществление такого контроля в регионе как раз и подразумевает отбор программ исходя из социального стандарта региона как главного критерия их эффективности. Предпочтение должно от­даваться тем программам, которые направлены на решение проблем в сферах наибольшего отстава­ния.

Для регионов рынок услуг — дело будущего. Сегодняшняя задача — развитие социальной ин­фраструктуры через разработку региональных целевых программ и создание соответствующих им фондов.

Инвестирование социальной инфраструктуры в условиях спада производства и уменьшения на­логовой базы регионального бюджета — особенно сложная проблема. Финансирование затруднено вследствие того, что спад ведет к уменьшению потока наличности в местный бюджет. С другой сто­роны, регион освобождает от налогов отдельные виды деятельности с целью стимулирования их раз­вития, лишаясь в то же время средств, которые пригодились бы для финансирования региональных программ. Это серьезное препятствие для эффективной региональной политики. Выход заключается в использовании денежных средств различных получателей прибыли и населения, т.е. привлечении различных источников финансирования.

В регионе в условиях спада производства и формирования рыночных структур наличие несколь­ких независимых источников финансирования социальной сферы — необходимая реальность [5;6].

Во-первых, в социальной сфере появились частные предприятия, которые покрывают свои рас­ходы из собственных средств, формирующихся за счет оплаты их товаров и услуг, и кредитных ре­сурсов. В дальнейшем для объектов социальной сферы частные предприятия будут преобладающими формами собственности, хотя сохранится часть государственных предприятий. Развитие частного сектора в отраслях социальной сферы позволит увеличить количество и повысить качество потреби­тельских товаров и услуг, создать конкуренцию государственному сектору, повысить спрос на регио­нальном рынке рабочей силы, вовлечь в материальное производство и сферу услуг социально неза­щищенные слои населения, увеличить доходы местных бюджетов за счет роста налогов. Частные предприятия не нуждаются в агитации для работы в условиях рынка, так как рынок — естественная среда их существования.

Во-вторых, пока материальная база местных органов власти остается слабой, необходим канал финансирования, связанный с деятельностью предприятий. Финансирование социальной сферы предприятиями, которые могут себе это позволить, за счет собственных средств (из прибыли), в на­стоящее время более чем необходимо. В будущем, с укреплением финансовой базы предприятий, со­циальной сферы и местной администрации, этот канал финансирования должен отмирать. Предпри­ятия производственной сферы должны направлять свои средства через систему их перераспределе­ния, внебюджетные фонды, а также оплачивая товары и услуги для работников своих предприятий (компенсация расходов на товары и услуги).

В-третьих, в последнее время активизировалось финансирование из внебюджетных фондов. Средства этих фондов направляются, в том числе, на расходы, связанные со строительством на коо­перативных началах объектов социальной инфраструктуры, на создание и содержание объектов об­щерегионального назначения (здравоохранение, например). Значимость такого пути финансирования будет увеличиваться.

В-четвертых, нельзя игнорировать средства населения, как одного из самостоятельных источни­ков финансирования. В решении проблемы жилищной обеспеченности они могут сыграть важную роль. Однако при рассмотрении средств населения как источника финансирования социальной сферы нужно помнить о дифференциации населения по доходам. Должен быть в наличии гарантированный государством и местной властью набор бесплатных и льготных услуг, дифференцированный по кате­гориям граждан (в соответствии со степенью их социальной незащищенности).

При существующих объемах и соотношении финансовых средств, направляемых из различных источников в отрасли социальной сферы, не может быть преодолен достаточно большой разрыв ме­жду показателями обеспеченности населения регионов объектами социальной инфраструктуры и па­раметрами социального стандарта.

Важным методом государственного регулирования развития социальной инфраструктуры явля­ется финансирование через специальные бюджетные фонды целевых региональных программ. Фон­ды развития региона могут сосредоточивать финансовые ресурсы для решения неординарных задач [7].

Важнейшим методом регулирования регионального развития является использование средств бюджетов разных уровней. Регионы берут на себя основную часть расходов по обеспечению опреде­ленного уровня и качества жизни населения, выполнение региональных программ развития и т.п.

В финансовом обеспечении социальной инфраструктуры выделяются взаимосвязанные, но отно­сительно самостоятельные источники: государственные финансы (бюджетная система), финансы предприятий социальной сферы, финансы внебюджетных фондов, финансово-кредитные ресурсы (заемные средства) и средства населения.

В соответствии со степенью участия различных источников в финансировании отраслей соци­альной сферы последние можно условно разбить на группы:

1) торговля и бытовое обслуживание населения, использующие собственные и заемные средства;

2)    жилищно-коммунальное хозяйство, которое финансируется собственниками (местными бюд­жетами, ведомствами, населением) в соответствии с долями муниципальной, ведомственной и част­ной собственности;

3) здравоохранение, образование, культура и искусство, финансируемые в значительной части из бюджета.

В основе региональной политики в отношении социальной сферы лежат региональные про­граммы финансирования и соответствующие им фонды, а также система финансовых регуляторов, финансирование из местного бюджета, льготное кредитование, местное налогообложение, таможен­ная политика, поставки продукции для региональных нужд, определение условий функционирования муниципальных предприятий и др.

Принципы формирования бюджетной системы, прежде всего, должны, с одной стороны, обеспе­чить концентрацию средств местных бюджетов на реализации программ социального развития ре­гиона, его инфраструктурного обустройства, с другой — определяться эффективностью развития экономики региона [8].

Формирование системы финансирования социальной инфраструктуры происходит на фоне об­щей реформы финансово-кредитной системы страны и регионов. Поэтому управление процессом формирования финансовых ресурсов станет одной из важных задач региональных органов управле­ния.

Если регион заинтересован в привлечении ресурсов извне, то особое внимание следует обратить на налоговую политику.

Государственные капиталовложения в развитие отраслей социальной инфраструктуры — один из важных факторов регулирования воспроизводства в регионе, который обеспечивает преимущест­венное развитие тех или иных направлений социальной инфраструктуры, определенные структурные изменения.

Для привлечения новых инвесторов необходимо также использование таких регуляторов, как:

• -    активная политика по формированию целевых фондов для реализации программ по инфра­структурному обустройству территории;
• -    прямые дотации и субсидии из бюджета в те направления деятельности, которые повышают привлекательность территории для размещения новых инвестиций, отвечающих целям соци­ально-экономического развития региона;
• -    льготная политика в отношении местных налогов, платежей за ресурсы, арендной платы для поддержки предприятий, активно участвующих в решении проблем комплексного развития социальной инфраструктуры региона.

Регулирование цен осуществляется государством по определенным видам товаров и услуг с по­мощью установления различных тарифов.

Особое значение при переходе к рыночным отношениям имеют косвенные экономические ме­тоды государственного регулирования. Прежде всего, это относится к кредитной системе. Кредитные отношения становятся важным элементом движения государственных финансов.

Порядок определения параметров экономических регуляторов, а также суммарные пределы их воз­действия на хозяйствующие субъекты определяются законодательными актами Республики Казахстан. Однако все составляющие системы государственного регулирования для каждого региона должны рас­сматриваться в рамках комплексного механизма развития региональной инфраструктуры [9].

Таким образом, государственное регулирование осуществляется, главным образом, посредством индикативного планирования и в перспективе — программирования экономики, а также финансово­бюджетных и денежно-кредитных методов.

Кроме того, государственные органы осуществляют функции контроля на основе правовых мер.

Список литературы

1.  Голиков Н.Ф., Двоскин Б.Я. Инфраструктурно-территориальный комплекс (теория, методы, практика). — Алма- Ата: Ғылым, 1990. — 221 с.
2. Алиев В.Г. Региональные проблемы переходной экономики: вопросы теории и практики. — М.: Экономика. 2002. — 195 с.
3. Гранберг А .Г. Основы региональной экономики. — М.: ГУ ВШЭ, 2000. — 200 с.
4. Дронов В.П. Инфраструктура как территориальная система // Изв. РАН. Сер. География. — 1996. — № 2. — С. 72-84.
5. Казаков ЮН, Мовчан Б.С. Развитие социальной инфраструктуры экономических районов. — М.: Наука, 1991. — 141 с.
6. Кураков Л.П., Викторов В.Н. Роль и значение социальной сферы в региональном развитии // Основы экономиче­ской теории. Кн.2. — Чебоксары, 1997. — 250 с.
7. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территори­ального развития. — М.: УРСС, 2000. — 180 с.
8. Социальная инфраструктура региона. — Минск: Наука и техника, 1986. — 197 с.
9. Экономические и социальные проблемы регионального развития / Под ред. Л.И.Абалкина; Ин-т экономики АН СССР.— М., 1989. — 198 с.