Институциональные аспекты рационального использования ресурсной базы минерально-сырьевого комплекса Республики Казахстан

В экономике Республики Казахстан значение минерально-сырьевого комплекса трудно переоце­нить. Здесь нельзя не отметить того, что эффективность деятельности данного комплекса во многом предопределяет в последующем эффективность отраслей базовых для экономики республики топ­ливно-энергетического, металлургического комплексов. Анализ мировой конъюнктуры показывает, что продукция многих отраслей минерально-сырьевого комплекса является на мировых рынках вы­соколиквидной, она даёт существенную долю валютных поступлений, в том числе создающих воз­можность для реализации стратегии индустриально-инновационного развития и различных социаль­но направленных программ.

Объем продукции горно-добывающей промышленности — основы минерально-сырьевого ком­плекса — в динамике и в общем объеме продукции промышленности имеет выраженную тенденцию роста (табл.).

Из данных таблицы можно видеть, что если за период 1999-2005 гг. весь объем промышленной продукции увеличился в 4,5 раза, то за этот же период объем продукции горно-добывающей про­мышленности — в 7,5 раза. В 2005 г. доля горно-добывающей промышленности составила 59,4 % (1999 г. — 36,1 %) общего объема промышленной продукции. Во внешнеторговом обороте экспорт минеральных продуктов составил более 73 % (1999 г. — 46,5 %).

В настоящее время имеется неоднозначность подходов к роли и развитию минерально­сырьевого комплекса в системе национальной экономики. Но при этом не отрицается то, что мине­рально-сырьевой комплекс имел и имеет фундаментальное значение для экономики страны: как в пе­реходных условиях, сдерживая ее от более глубокого кризиса, так и на современном этапе экономи­ческого роста.

Само понятие «минерально-сырьевой комплекс» можно определить как комплекс сырьевых от­раслей, включающий минерально-сырьевую базу, геолого-разведочные, горно-добывающие и пер­вично-перерабатывающие производственные мощности экономики страны.

С учетом роли, значимости и масштабов минерально-сырьевого комплекса, а также интересов текущего и перспективного развития глобальной научно-практической, политической, экономиче­ской, экологической проблемой нашего государства является рациональное использование мине­рально-сырьевого потенциала.

Таблица

Рациональное недропользование можно определить как эффективное освоение и использование ресурсов недр с воспроизводством их в необходимых масштабах при одновременном сохранении эко­логического равновесия окружающей среды.

Следует отметить, что природные (в том числе недровые) ресурсы, представляя собой пассив­ный фактор общественного производства, в то же время оказывают существенное эколого-экономи- ческое влияние на многие сферы жизнедеятельности общества и окружающей среды.

Качественное воздействие проявляется в том, что природно-ресурсный потенциал на определен­ных территориях может либо препятствовать, либо выступать основой возникновения и дальнейшего развития производств, использующих те или иные виды ресурсов. В принципе, каждому территориаль­ному сочетанию естественных ресурсов соответствует определенное сочетание производств.

Количественное воздействие природного фактора связано с:

-     абсолютными размерами источников ресурсов, определяющими возможные масштабы производ­ства;

-     природно-обусловленными различиями в затратах труда на единицу продукции, получаемую при использовании того или иного, или взаимозаменяемых ресурсов.

Наиболее значительное влияние природных факторов оказывается на размещении производств, основанных на непосредственном использовании природных ресурсов и потому территориально тяготеющих к местам их локализации.

Безусловно, что вышеизложенное непосредственно связано с различными аспектами рас­сматриваемой системы рационального природопользования. Поэтому ее эффективность непо­средственно зависит от степени учета взаимосвязанных, зачастую разнонаправленных факто­ров.

Система рационального природопользования в минерально-сырьевом комплексе в своей основе, естественно, должна базироваться на рациональном недропользовании. Обеспечение ра­ционального использования недровых ресурсов является одним из основных направлений охраны недр — источника преобладающей части востребованных общественным воспроизводством при­родно-сырьевых ресурсов.

Суть рационального недропользования заключается в научной обоснованности и оптимальном со­четании потребностей общества и охраны недр. Рациональность здесь проявляется, во-первых, как использование ресурсов недр с максимально возможной экономической выгодой, во-вторых, с ми­нимально допустимым ущербом недрам, окружающей среде в целом. Таким образом, рациональное недропользование — это оптимальный баланс между стремлением к максимизации прибыли от дан- ной деятельности при жестком соблюдении законодательства в этой сфере с целью минимизации ущерба окружающей среде.

Стремление к максимизации прибыли от пользования природными ресурсами при сложившемся потребительском отношении к природе и ее ресурсам в настоящее время в целом является общепри­нятым. Но зачастую при этом под рациональностью понимается достижение этого только при наи­меньшем финансовом вложении. Интересы охраны природы, как правило, не являются приоритет­ными и игнорируются.

С позиций устойчивого развития процесс рационального недропользования должен учитывать интересы будущих поколений по удовлетворению их потребностей в ресурсах.

Законодательство не содержит нормативного определения рационального использования недр. По поводу законодательной базы исследуемой проблемы хотелось бы отметить следующее. В целом порядок недропользования регулируется в соответствии с такими законами (с последующими изме­нениями и дополнениями) и нормативными положениями Республики Казахстан:

-     «О недрах и недропользовании» от 27.01. 1996 г. № 2828;

-     «О нефти» от 28.06.1995г. № 2350;

-     «Об охране окружающей среды» от 15 июня 1997г.;

-     «Единые правила охраны недр при разработке месторождений полезных ископаемых в Респуб­лике Казахстан», утвержденные постановлением Правительства РК № 1019 от 21.07.1999 г.;

-     «Положение о государственном контроле за охраной недр в Республике Казахстан», утвер­жденное постановлениями Правительства Республики Казахстан № 1284 от 18.10. 1996 г. и № 810 от 19.06.1999 г. и некоторыми другими законодательными и нормативными актами.

Следует отметить, что в период с 1995 г. по настоящее время Правительством Республики Ка­захстан был утвержден ряд подзаконных актов, регулирующих отношения в сфере недропользования и проведения нефтяных операций. Прежде всего, утверждены Правила предоставления права недро­пользования, включающие разделы по организации конкурсов инвестиционных программ на получе­ние права недропользования и порядку заключения контрактов, а также Модельный Контракт.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Республики Казахстан № 810 от 19.06.1999 г. определено, что Государственный контроль за охраной недр осуществляется органами государствен­ного контроля Комитета геологии и охраны недр Министерства энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан. Непосредственно в регионах полномочными органами Комитета являются территориальные управления геологии и недропользования.

Так, например, государственное учреждение «Центрально-Казахстанское территориальное управление геологии и недропользования» Министерства энергетики и минеральных ресурсов Рес­публики Казахстан (ТУ «Центрказнедра») является территориальным органом, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции в области геологического изучения, рационального и комплексного использования недр и государственного управления недропользова­нием на территории Акмолинской, Карагандинской и Павлодарской областей.

Согласно ст. 47 Закона Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» охрана недр и окружающей природной среды включает систему правовых, организационных, экономических, тех­нологических и других мероприятий, направленных на обеспечение ряда целей, среди которых: ох­рана жизни и здоровья населения; сохранение естественных ландшафтов и рекультивация нарушен­ных земель, а также рациональное и комплексное использование полезных ископаемых [3].

Конкретно вопросам рационального недропользования уделяется внимание в ст. 49 Закона, где устанавливаются требования в области охраны недр, касающиеся: 1) обеспечения полноты опере­жающего геологического изучения недр; 2) рационального и комплексного использования ресурсов недр на всех стадиях недропользования; 3) полноты извлечения полезных ископаемых; 4) достовер­ного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, продуктов переработки и отходов производства при разработке месторождений и др.

Из содержания как данной, так и других статей Закона нет ясности по поводу того, что такое ра­циональное недропользование. Отдельно, вне зависимости друг от друга, рассматриваются стороны, которые в комплексе и определяют содержание рациональности недропользования.

Согласно определения [4] рациональный — это разумно обоснованный, целесообразный. Слова «рациональный», «рационализм» по своему значению подразумевают в большей степени пользова­ние, нежели охрану.

По нашему мнению, рациональное недропользование, исходя из теории циклов, должно охваты­вать: 1) обоснованное, более полное геологическое изучение недрового потенциала; 2) обеспечение полноты извлечения и достоверного учета извлекаемых и оставляемых недровых ресурсов; 3) рацио­нальное и комплексное использование извлекаемых полезных ископаемых; 4) утилизацию и эколого­безопасное размещение отходов переработки минерально-сырьевых ресурсов; 5) соблюдение на всех стадиях цикла законодательных нормативов по охране окружающей природной среды.

Основными при этом следует считать экономические и экологические критерии оценки рацио­нальности. Хотя, безусловно, что все это становится возможным лишь при применении современных технологий.

В аспекте рассматриваемой проблемы целесообразен, по нашему мнению, сравнительный анализ опыта других стран. Так, например, анализ российского и казахстанского законодательств по недро­пользованию показывает имеющиеся различия в отношении подходов к рациональному недрополь­зованию не в лучшую для нас сторону.

В российском законодательстве более подробно определяется ответственность за нарушение по­ложений рационального использования недр. Так, например, ст. 49 Закона РФ «О недрах» устанавли­вает ответственность за выборочную (внепроектную) отработку месторождений, приводящую к не­обоснованным потерям запасов полезных ископаемых, и другие нарушения рационального использо­вания недр, приводящие к порче месторождения [5]. Кроме того, в законодательстве расширен пере­чень нарушений рационального использования недр, включая разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья.

Статья 23 данного Закона предусматривает правила по рациональному использованию недр. Со­гласно данным правилам рационально пользоваться недрами — значит, обеспечивать наиболее пол­ное извлечение и достоверный учет запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ис­копаемых, охранять их месторождения, предотвращать загрязнение недр.

Из вышесказанного рациональное использование недр можно определить также как недрополь­зование, осуществляемое при строгом соблюдении нормативно-правовых правил на всех стадиях ре­сурсного цикла. Обязательный характер для исполнения данные правила приобретают только в силу их нормативного закрепления. То есть с юридической точки зрения рациональность недропользова­ния — это выполнение нормативно закрепленных требований к процессам недропользования.

В Законе РК «О недрах и недропользовании» в ст. 70 «Контроль за соблюдением недропользова­телем условий контракта» по данному вопросу только кратко излагается, что если недропользователь необоснованно нарушает сроки начала проведения разведки или добычи ... или осуществляет добычу на недостаточном уровне с учетом геологических возможностей месторождения компетентный орган (уполномоченный государственный орган) письменным уведомлением может указать недропользо­вателю на необходимость начала проведения разведки или добычи или принятия в определенный срок таких мер, которые обеспечат добычу в объемах, обоснованных положительной практикой раз­работки месторождений.

В статье 45-1 «Приостановление действия контракта» среди причин для приостановление дейст­вия контракта указываются следующие:

-     осуществление деятельности, не предусмотренной контрактом или с нарушением условий кон­тракта;

-     в процессе осуществления деятельности систематически нарушается законодательство в части охраны недр и окружающей среды, безопасного ведения работ.

В отличие от российского законодательства по недропользованию в казахстанском законода­тельстве нормативные положения о рациональном недропользовании, включая охрану недр, имеют слабое и недостаточное обоснование. Помимо этого, в настоящее время часть нормативных положе­ний требует уточнения и совершенствования.

По нашему мнению, отсутствие у государственных органов охраны недр прав на ведение адми­нистративных дел по выявленным нарушениям в недропользовании и соответственно правомочий на наложение административных наказаний за допущенные нарушения и предъявление исков на возме­щение ущерба снижает эффективность их деятельности.

Также низкий уровень эффективности недропользования во многом обуславливается сущест­вующей системой мер, предъявляемых к нарушителям требований к недропользованию. Такими ме­рами, согласно законодательству по недропользованию, являются: изменение, приостановление и прекращение действующих контрактов недропользования. В этой связи для анализа интересна струк- тура нарушений в сфере недропользования по Карагандинской области и данные о принятых по ним мерам со стороны компетентных органов, согласно данных ТУ «Центрказнедра».

Более 70 % нарушений приходится на такие важные статьи, как невыполнение предписаний, нару­шение требований по рациональному и комплексному использованию недр, несоблюдение проектных реше­ний, невыполнение лицензионно-контрактных условий, непосредственно связанных с ответственностью недропользователей и качеством непосредственно недропользования.

За данные нарушения приняты следующие меры: направлено 33 предупреждения, 24 представ­ления на отзыв лицензий (контрактов), приостановлено 16 объектов. В качестве непосредственного наказания недропользователей к административному наказанию привлечены 2 должностных лица на сумму 17075 тенге.

Помимо низкой экономической эффективности данных мер в отношении недропользователей, нарушающих правила недропользования, они также «институционально» крайне неэффективны, по­скольку связаны с временными и экономическими издержками по поводу поиска новых недрополь­зователей, неиспользованием данных месторождений и др.

По поводу системы мониторинга можно отметить следующие моменты. Для мониторинга ис­полнения лицензионных и контрактных условий с 2001 г. в рамках бюджетных программ начала ис­пользоваться информационно-коммуникационная сеть. Общая концепция создания Государственной системы мониторинга, контроля и управления недропользованием была разработана в 2002 г. Данная система должна содержать всю информацию, относящуюся к исполнению лицензионно-контрактных обязательств недропользователей, включать в себя информацию всех государственных органов, осу­ществляющих контроль над деятельностью недропользователей в пределах своей компетенции. Кро­ме этого, она должна иметь сведения о состоянии рынка минерального сырья, а также о состоянии минерально-сырьевого комплекса республики.

Это должно дать возможность оперативно и качественно производить комплексную оценку ра­боты недропользователя, в том числе и с учетом экономической оценки последствий, допущенных им нарушений. С созданием Государственной системы мониторинга, контроля и управления недрополь­зованием должна появиться возможность проведения анализа и прогноза изменений экономики кон­трактов. Соответственно, своевременно должны решаться вопросы по совершенствованию условий при заключении контрактов, разрабатываться предложения по внесению изменений в соответствую­щие нормативные акты, позволяющие повысить эффективность инвестиций в сфере недропользова­ния.

В настоящее время существуют определенные проблемы с финансированием по инвестицион­ным программам проекта по созданию «Единой государственной системы мониторинга, контроля и управления недропользованием».

Помимо этого, министерством проведен расширенный анализ развития минерально-сырьевого комплекса республики до 2030 г. с анализом и составлением геолого-экономических моделей по зо­лоторудной, свинцово-цинковой, меднорудной и железорудной отраслям промышленности. Завер­шаются работы по анализу развития до 2030 г. нефтегазовой промышленности. В ближайшие годы планируется выполнить аналогичные работы по хрому, никелю, танталу, ниобию, урану и агрономи­ческим рудам. Завершение работ должно позволить определить реальное состояние минерально­сырьевой базы основных видов полезных ископаемых республики в современных условиях и дать прогноз развития минерально-сырьевого комплекса на перспективу. Все это должно дать возмож­ность объективно, в динамике оценить место и роль нашего государства в мировом производстве и потреблении многих видов минерально-сырьевых ресурсов.

Для повышения эффективности недропользования, упорядочения разработки месторождений полезных ископаемых, повышения полноты и ответственности за разработку запасов важной явля­ется разработка законодательного Положения или другого подобного документа о сверхнормативных потерях полезных ископаемых, выборочных разработках месторождений. Данные законодательные положения должны быть дополнены методиками расчетов сверхнормативных потерь, нанесенного ущерба, размера штрафных санкций и возмещения ущерба в результате допущенных нарушений.

Требовать от недропользователей минимизировать ущерб окружающей среде сверх установлен­ных законодательством норм бесперспективно. Поэтому важнейшей задачей правового регулирова­ния использования и охраны недр является обеспечение соответствующей системой обоснованных норм и контроля.

Совершенствование законодательства в сфере рационального недропользования должно системно охватывать доработки и дополнения следующих основных разделов действующего законодательства:

-     геологическое изучение недр;

-     оптимизация структуры и сбалансированность минерально-сырьевой базы;

-     контроль и регулирование полноты, комплексность и рациональность использования мине­рально-сырьевой базы;

-     регламентация горных отношений при пользовании недрами и система технических стандар­тов;

-     совершенствование системы государственного управления и регулирования, включая все виды экспертиз, контроля, координации, отчетности;

-     экономические и административные рычаги реагирования на нарушения и отклонения от уста­новленных нормативов.

Основной задачей в этой области должно быть стимулирование воспроизводства минерально­сырьевой базы и рационального и эффективного использования уже распределенного фонда.

Важным принципиальным условием, по нашему мнению, является следующее. Совершенство­вание законодательства должно идти путем внесения в него дополнений и изменений, апробирован­ных норм, расширения диапазона их действия, детализации при сохранении преемственности базо­вых принципов недропользования, на которых сформировался и развивается минерально-сырьевой комплекс. Это, прежде всего, приоритетное обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы и комплексности использования недровых ресурсов.

Список литературы

1. Статистический ежегодник Казахстана. Стат. сборник. — Алматы: Агентство Республики Казахстан по статистике, 2003.
2. Статистический ежегодник Казахстана. Стат. сборник. — Алматы: Агентство Республики Казахстан по статистике, 2006.
3. Указ Президента РК, имеющий силу закона, «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 г. — Алматы. Юрист, 2007.
4. Закон РФ «О недрах». — М., Юрист, 2000.