Банковское регулирование в Республике Казахстан: цели, задачи, приоритеты

Вопросы банковского регулирования в РК стали подниматься и обсуждаться в научной литературе совсем недавно. Особенно эти вопросы стали актуальными в наши дни. Так как в условиях плановой экономики (в рамках СССР) функционировала одноуровневая государственная банковская система, представленная Госбанком СССР, Внешторгбанком СССР, Стройбанком СССР и сберкассами. Поэто­му в этих условиях вопросы банковского регулирования даже не возникали, так как карман был один

— государственный. Государство отвечало по обязательствам банков. Убытки от кредитной деятельно­сти банков зачастую списывались на увеличение внутреннего государственного долга.

Обретение независимости и суверенитета, построение рыночной экономики в РК потребовало создания адекватной двухуровневой банковской системы, где первый уровень традиционно пред­ставлен Центральным банком, в нашей стране — Национальным банком РК, а второй — коммерче­скими банками. Причем цели, задачи, функции и операции банков обоих уровней разделены и зако­нодательно закреплены. Надо отметить, что банковский сектор РК — единственный сектор экономи­ки, где рыночные реформы прошли раньше, последовательно, со значительным эффектом, что позво­лило международным рейтинговым агентствам признать в 2000 г. банковскую систему РК лучшей среди стран СНГ, включая Россию, а ее деятельность по многим направлениям — соответствующей международным стандартам.

За время независимости, последние 16 лет, в банковской системе РК произошли как количест­венные, так и качественные изменения. Если в 1995 г. функционировало свыше 150 банков, то на ко­нец 2007 г. — 34. То есть налицо процесс концентрации банковского капитала, укрупнения банков путем слияния и поглощений. Что само по себе является позитивным явлением, так как устойчивый экономический рост страны, рост ВВП способствуют расширению экономики, появлению крупных предприятий — корпораций, холдингов, акционерных обществ. А их могут качественно обслуживать только крупные универсальные коммерческие банки, обладающие мощными банковскими ресурсами, готовые предоставить разнообразные банковские услуги и продукты и осуществить различные бан­ковские операции. С другой стороны, уменьшение количества банков в стране — это результат уже­сточения косвенного государственного регулирования банковской деятельности через уполномочен­ные органы — регуляторы.

Однако события постоянно вносят коррективы в повседневную жизнь и деятельность, в том чис­ле банков. На современном этапе большое значение играют не столько внутренние факторы, сколько внешние, среди которых нужно выделить мировые и локальные финансовые кризисы, расширяю­щуюся финансовую глобализацию, влияющие на состояние национальных банковских систем. Во­просы становления и эффективного функционирования национальной системы банковского регули­рования на современном этапе приобретают особую остроту, так как современное развитие финансо­вых рынков предопределяют необходимость вынесения банковского регулирования и банковского надзора за пределы отдельных стран и построение эффективной системы международного банков­ского регулирования и надзора. Банки являются важными участниками глобального финансового рынка, так как находятся в центре международных финансовых потоков. Стабильность банков зави­сит во многом от их прочности и способности противостоять кризисам, поэтому главная задача меж­дународного банковского регулирования и надзора — это обеспечение сохранности и прочности этих институтов в условиях все большей финансовой глобализации. Тем более Казахстану предстоит вступить в ВТО, решить задачу вхождения в число 50 наиболее конкурентоспособных развитых стран с рыночной экономикой. А экономическая глобализация подразумевает и финансовую глобали­зацию.

Современное развитие финансовых рынков характеризуется такими тенденциями, как глобали­зация, либерализация, консолидация, которые бесспорно изменяют мировую финансовую архитекту­ру, так как повсеместное сокращение условий, ограничивающих движение капитала, отмена многих других факторов, препятствующих развитию финансового рынка, внедрение современных информа­ционных и телекоммуникационных технологий позволили локальным финансовым рынкам стать со­ставной частью все более интегрирующегося мирового рынка финансовых и банковских услуг, на котором банки и другие финансовые институты могут встретиться в непосредственной конкурентной борьбе. В этой связи увеличивается интерес государства и органов банковского регулирования и над­зора к финансовым показателям деятельности банков. Как правило, государство напрямую не вме­шивается в деятельность банков, так как не отвечает по закону по обязательствам банков, но, защи­щая интересы клиентов и вкладчиков, регулирует их косвенно, с помощью пруденциальных (обяза­тельных) экономических нормативов и уполномоченных органов.

Банковское дело — древняя наука. Банковский бизнес не зря называют особым, специфическим видом бизнеса, особым видом предпринимательской деятельности, так как банки в основном работа­ют с чужими денежными средствами, доля собственных средств банка не превышает 15-20 % в об­щей структуре ресурсов. С другой стороны, банки в современных условиях из просто кредитных уч­реждений превратились в значимые социально-общественные институты, затрагивающие интересы как государства, так и общества и различных слоев населения. Поэтому банкротство любого банка не проходит бесследно для общества, даже если банк негосударственный, а частный. При этом возника­ет социально-экономическая напряженность в обществе. Особенно это наглядно проявилось в нашем регионе в связи с ликвидацией «Валют-транзит банка», входившего в первую десятку банков РК, бу­дучи региональным банком. Вкладчики и клиенты банка проводят митинги и забастовки, перекрыва­ют центральные улицы города, недовольные сроками и очередностью выполнения обязательств бан­ка, работой ликвидационной комиссии.

В Республике Казахстан государственные регулирующие и надзорные функции за финансовым сектором закреплены за следующими государственными органами — Правительством, Националь­ным банком, Агентством РК по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых органи­заций (АФН), Агентством по регулированию регионального финансового центра города Алматы. В рамках реформирования системы государственного регулирования финансового рынка на основании Закона РК от 4.07.2003 г. был создан единый государственный надзорный орган (АФН) на базе де­партамента банковского надзора Национального банка РК. Поэтому с 2004 г. большая часть надзор­ных и регулирующих функций отошла к вновь созданному АФН. В связи с появлением регионально­го финансового центра в г. Алматы было создано аналогичное региональное агентство по надзору. Однако по сей день продолжается дискуссия среди ученых и практиков о том, насколько оправданно создание еще одного государственного агентства по надзору и регулированию финансового рынка, не лучше бы было оставить эти функции за главным банком страны — Национальным банком и т.д. Тем более, что АФН состоит на бюджете Национального банка. По этому вопросу можно долго дискути­ровать и найдется масса доводов как «за», так и «против». В этой связи необходимо изучить зару­бежный опыт. Так, международная практика банковского надзора разделяет органы банковского ре­гулирования и надзора. Функции регулирования банковской деятельности обычно разделены между Парламентом, Правительством и собственно регулирующим органом. При этом Парламент разраба­тывает общие законодательные рамки, правительство издает дополнительные постановления или нормативные акты, которые обычно распространяются на все секторы экономики — к примеру, принципы и методы бухгалтерского учета. Собственно регулирующий орган, в роли которого может выступить Центральный банк, интегрированная или специализированная организация, издает специ­альные положения, которые применяются только к тем организациям, за деятельностью которых осуществляется надзор. Это означает, что органы банковского регулирования разрабатывают нормы и положения, которые банки обязаны соблюдать. Опираясь на национальные законы о банковской деятельности, международные принципы и нормативные акты, регулирующий орган определяет за­конодательные и нормативные требования к банкам, включая формы отчетности.

В этой связи нужно отметить, что создание единого органа регулирования и надзора за финансо­выми организациями не противоречит международной практике, так как во многих странах действу­ют подобные органы.

В США, Германии, Франции, Японии существует смешанная система банковского регулирова­ния, в рамках которой Центральный банк разделяет обязанности по регулированию и надзору с дру­гими государственными органами. В Великобритании, Италии, Нидерландах банковский надзор уполномочены осуществлять исключительно центральные банки. В Канаде и Швейцарии органы над­зора отделены от Центрального банка.

В ряде стран, например в Великобритании, акцент делается на документарный надзор; в других, например, в США, — на регулярное и всестороннее изучение состояния каждого банка при проведе­нии инспекции на месте. Для большинства стран характерно сочетание дистанционного контроля за деятельностью банков на основе анализа отчетных документов с выездом инспекторов для проверки в банки. При этом органы регулирования и надзора взаимодействуют со службами внешнего и внут­реннего аудита банков.

Тесная взаимосвязь систем внешнего и внутреннего контроля за функционированием коммерче­ских банков присуща, например, Франции, Нидерландам, Великобритании. Государственные органы надзора в этих странах находятся в тесном контакте с частными аудиторскими фирмами, которым оказывают доверие, что значительно облегчает и ускоряет процедуру дистанционного надзора.

Центральные банки упомянутых стран получают и проверяют заверенные внешними аудитора­ми годовые балансы, а также ежемесячные или квартальные отчеты коммерческих банков с инфор­мацией о платежеспособности, ликвидности банка, открытой валютной позиции и непогашенных просроченных кредитах, а также концентрации кредитных рисков, страновых рисках.

В Великобритании внешние аудиторы могут, а в Нидерландах и Франции обязаны, незамедли­тельно информировать Центральный банк о неплатежеспособности и неликвидности банка или о случаях их отказа заверять отчет банка. Банк Нидерландов ежегодно проводит совещания с внешни­ми аудиторами, которые несут персональную ответственность в случае нанесения их действиями ущерба коммерческому банку.

Практика регулирования в развитых странах отличается разнообразием не только форм его ор­ганизации, но и органов его проведения. Как правило, функции надзора выполняются подразделе­ниями Центрального банка или министерства финансов или независимым ведомством, подотчетным парламенту или президенту, например, Федеральной корпорацией страхования депозитов (ФКСД), как в США.

Деятельность регулятивных органов регламентируется системой законов и других правовых ак­тов, отражающих особенности исторического и экономического развития государства. В США сло­жилась разветвленная система регулирования на федеральном уровне и на уровне отдельных штатов. Деятельность национальных банков контролируется и регулируется федеральной резервной системой (ФРС) вместе с двумя другими федеральными органами — Службой контролера денежного обраще­ния к министерству финансов) и Федеральной корпорацией страхования депозитов (ФКСД).

Контроль за банками штатов — членами ФРС, депозиты которых застрахованы в ФКСД, осуще­ствляется соответствующими органами банковского надзора, созданными при правительстве штатов (как правило, отделом уполномоченного по банкам или управляющего банками при правительстве штатов). Кроме того, их деятельность регулируется и контролируется ФРС и ФКСД.

Банки штатов, не являющиеся членами ФРС, чьи депозиты застрахованы в ФКСД, контролиру­ются двумя структурами — банковскими органами штатов и ФКСД. Банки штатов, не входящие в ФРС и не страхующие депозиты в ФКСД, находятся под контролем властей штатов.

Надзорные органы в США — Служба контролера денежного обращения (на федеральном уров­не) и Отдел Уполномоченных по банкам при правительствах штатов (на уровне штатов) — решают вопросы о предоставлении лицензий для открытия соответствующих банков (национальных или бан­ков штатов), выдаче разрешения на открытия отделения, слиянии и поглощении банков, а также об изменениях в структуре банковского капитала.

В компетенции надзорных органов США также входят: ликвидация закрываемых банков; разра­ботка инструкций, правил, указаний и регламентации, носящих подзаконный характер и ориентиро­ванных на разъяснение законов; периодические комплексные проверки состояния, операций и поли­тики подведомственных банков; принятие мер по исправлению сложившегося положения; консуль­тирование руководства банков; обобщение отчетов и статистической информации банков.

Задачами ФРС в сфере контроля и регулирования деятельности депозитных учреждений в США являются: контроль и регулирование деятельности зарегистрированных штатами банков-членов ФРС, банковских холдинговых компаний; контроль и регулирование деятельности на территории США зарубежных банковских учреждений; регулирование структуры банковского капитала в соответствии с Законом о банковских холдинговых компаниях и поправками к нему, Законом об изменении кон­троля за банковской деятельностью и Законом о слиянии банков. В соответствии с этими законами Совет управляющих ФРС принимает решения о слиянии и поглощении банков; осуществляет регу­лирование зарубежной деятельности всех американских коммерческих учреждений-членов ФРС.

В отличие от США в странах Западной Европы отмечается более четкая централизованная структура органов банковского надзора.

В целях содействия созданию сильной финансовой инфраструктуры и увеличению доверия к на­циональной финансовой системе разработана и утверждена Агентством в конце 2004 г. Схема опера­тивных действий при нарастании системных рисков на финансовом рынке.

С учетом стандартов Европейского союза и дальнейшего внедрения международных стандартов надзора Базельского комитета по банковскому надзору, Международной ассоциации органов страхо­вого надзора, Международной организации комиссий по ценным бумагам приняты нормативные правовые акты, в т.ч. в части пруденциального регулирования деятельности финансовых организа­ций, системы управления рисками в данных организациях, консолидированного надзора.

В целях приближения регулирования банковского сектора Казахстана к международным стан­дартам проведена работа по осуществлению перехода банковской системы Казахстана на новое со­глашение адекватности капитала Базельского комитета по Банковскому надзору «Международная конвергенция расчета капитала и стандартов капитала» (International Convergence of Capital Measure­ment and Capital Standards) (Базель II).

В 2005 г. Агентство Финнадзора (АФН) предприняло действия по активизации своего междуна­родного сотрудничества с органами финансового надзора других государств. В частности, в целях установления эффективного двустороннего сотрудничества и заключения соответствующих между­народных договоров между органами надзора Агентство направило свои предложения в адрес не­скольких десятков стран, приоритетных для Казахстана. Агентство заключило меморандумы о со­трудничестве и обмене надзорной информацией с органами банковского надзора КНР и Кыргызской Республики, а также представляло страну в составе отраслевых органов интеграционных объединений ЕврАзЭС и СНГ, в составе рабочих групп объединений ШОС, ЕЭП, двусторонних межправительст­венных комиссий по экономическому сотрудничеству с РФ, КНР, Кыргызской Республикой и др.

Этот год завершился подписанием Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и до­полнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам лицензирования и консолидированного надзора», который вступил в силу 5 января 2006 г. Он был разработан АФН в соответствии с Директивами Европейского Союза и подписан Президентом.

По мнению АФН данный Закон предусматривает обеспечение прозрачности структуры собст­венности банков, формализацию статуса лиц, оказывающих существенное влияние на принимаемые банком решения, определяет осуществление надзора за банковскими конгломератами. Все эти меры позволят оценить риски, которые могут повлиять на стабильность банка и связанных с ним других участников.

Также предусмотрено введение пруденциального регулирования банковских конгломератов в части установления минимального размера уставного капитала, коэффициента достаточности собст­венного капитала и максимального размера риска на одного заемщика — то, о чем неоднократно го­ворилось в течение минувшего года на пресс-конференциях. С помощью Закона были наконец-то внесены поправки по усовершенствованию процедуры лицензирования и либерализации доступа не­резидентов Республики Казахстан на финансовый рынок, упрощения и оптимизирования процедуры открытия банков, их филиалов, и представительств.

Такие меры направлены на то, чтобы повысить уровень конкуренции и расширить иностранное присутствие в банковском секторе. Совершенствование этого сектора экономики происходит не только по части улучшения климата на самом банковском рынке, но и внутри банковской системы. В частности, АФН продолжает работать в направлении совершенствования банками системы управле­ния рисками. Агентство разрабатывает методику проведения стресс-тестирования банков.

В целях регулирования объемов внешних займов банков была пересмотрена методика расчета минимальных резервных требований. Уже с начала прошлого года АФН повысили требования к до­статочности собственного капитала банков в отношении активов, размещенных за пределами РК, и увеличили степень риска на 50 % (до 150 %). В обратном порядке, однако, были снижены ограниче­ния на выдачу кредитов головным банком своим дочерним банкам — нерезидентам: со 150 до 100 %. Чтобы банки стали прозрачнее, в конце года АФН обратилось с предложением к БВУ подписать Ме­морандум о сотрудничестве и взаимодействии по вопросам повышения прозрачности деятельности банка. Однако на данный момент лишь один банк страны поддержал эту идею. Прошлый год стал переломным в сфере регулирования ипотечного кредитования. Ситуация, которая сложилась вокруг долгосрочных кредитов, а также система оценки заемщиков и резкий скачок количества выданных банками займов могли бы пошатнуть ситуацию в банковском секторе — с каждым месяцем можно было наблюдать тенденцию увеличения количества сомнительных займов.

Но после 1 июля 2005 г. ситуация вроде бы стабилизировалась. В это время АФН была введена система оценки рисков по кредитам на проведение операций с недвижимостью: при оценочной стои­мости обеспечения не более 7000 МРП займы оцениваются с 50 % степенью риска, а по ипотечным жилищным кредитам, оценочная стоимость обеспечения по которым превышает 7000 МРП, — с 75 % степенью риска [2].

Также было утверждено унифицированное определение ипотечного кредита и минимальные тре­бования к нему, которые соответствуют стандартам, предусмотренным в международной практике.

Агентство финансового надзора провело ревизию пруденциальных нормативов. С 1 июля 2005 г. изменены требования к оценке рисков при кредитовании банками нерезидентов. С 1 октября того же года для банков изменен механизм формирования минимальных резервных требований. А с 1 января 2006 г. АФН ввело требование к размеру собственного капитала с учетом рыночного и операционно­го рисков. Все меры направлены на минимизацию риска. Однако игроки рынка, в целом считая новые требования достаточно жесткими, полагают, что не все цели, поставленные регулятором, будут до­стигнуты.

Изменение требований к оценке рисков, по мнению председателя АФН Болата Жамишева, по­способствует тому, что при кредитовании нерезидентов банки будут подходить более взвешенно к оценке риска заемщика. Только при кредитовании нерезидентов, имеющих рейтинг не ниже ВВ- по шкале международного рейтингового агентства Standart & Poor’s или аналогичных рейтингов других агентств, возможно взвешивать риски по-прежнему. В других случаях степень взвешивания увеличе­на со 100 до 150 %. Директор департамента риск-менеджмента Казкоммерцбанка Адиль Батырбеков говорит: «Понятно, почему вводится дифференциация между резидентами и нерезидентами: чтобы капитал вкладывался в Казахстан. Однако одна из главных причин унификации требований по капи­талу в рамках Базеля заключается в создании единого конкурентного поля для банков из разных стран. Более жесткие требования казахстанских регулятивных органов создают заведомо проигрыш­ную ситуацию для отечественных банков на международном (региональном) поприще. С точки зре­ния экономики эквивалентному риску должен соответствовать эквивалентный капитал. Логичнее бы­ло бы принять базельские нормативы в том виде, в котором они существуют, а не изобретать свои»[2].

Что касается нововведений, которые были запланированы на 2006 г., то они также, по убежде­нию руководства АФН, нацелены на адекватную оценку рисков, связанных с проводимыми банками операциями. В настоящее время наблюдается тенденция роста портфеля финансовых инструментов банков второго уровня, доля которого в структуре активов составила 17,4 %, что фактически свиде­тельствует о значительной степени подверженности банков рыночному риску. Кроме того, принимая во внимание значительный рост объема операций и транзакций банков, АФН предложило включать в расчет достаточности собственного капитала не только рыночный, но и операционный риск [2].

В Концепции развития финансового сектора Республики Казахстан, принятой Правительством 25.12.2006 г., говорится, что финансовый сектор Казахстана формируется и функционирует под воз­действием факторов, имеющих системный характер. Совокупное влияние различных факторов созда­ет среду, в которой нарабатывается и закрепляется практика деятельности институтов финансового сектора, а значит, определяет вектор и степень влияния финансового сектора на реальный сектор экономики и его конкурентоспособность [1].

В этой связи, приоритетом государственной политики становится совершенствование системо­образующих факторов, оказывающих долгосрочное влияние на формирование практики деятельности финансовых институтов, а именно:

-      качество государственного регулирования;

-      качество корпоративного законодательства;

-      наличие достоверной и качественной информации (в том числе финансовой отчетности) как финансовых организаций, так и предприятий реального сектора, ценные бумаги, которых на­ходятся в обращении на рынках ценных бумаг, а также свободный доступ к ней;

-      уровень развития инфраструктуры финансового сектора, степень доверия и осведомленности населения об услугах финансового сектора;

-      подготовка профессиональных кадров для финансового рынка;

-      совершенствование бухгалтерского учета и налогообложения участников финансового рынка и финансовых инструментов.

В этой связи определены главные задачи и направления по повышению качества регулирования финансового рынка РК на 2008-2011 гг. [3]:

1)   институциональное укрепление агентства, направленное на повышение профессионализма со­трудников и создания возможностей для повышения качества мониторинга институтов фи­нансового сектора;

2)  дальнейшее внедрение современных систем управление финансовых организаций;

3)   совершенствование системы пруденциального регулирования финансовых организаций и надзора путем внедрения методов надзора на основе оценки рисков (risk based supervision);

4)  анализ возможных регулятивных рисков и снижение их влияния на финансовую систему;

5)  совершенствование консолидированного надзора;

6)   формирование условий для проведения финансовыми организациями самостоятельной и не­зависимой внешней оценки внутренних систем управления рисками;

7)  обеспечение защиты прав акционеров и инвесторов;

8)   дальнейшее совершенствование системы ведения бухгалтерского учета и составления финан­совой отчетности согласно Международным стандартам финансовой отчетности (МСФО) в финансовых организациях и внедрение МСФО в организациях реального сектора;

9)   повышение эффективности управления внешними заимствованиями банковского сектора страны;

10) взаимодействие  с международными организациями и уполномоченными органами других го­сударств.

Существенный вклад в решение этих задач, на мой взгляд, могут внести высшие учебные заве­дения, в том числе КарГУ им. Е.А.Букетова, а именно в плане подготовки высокопрофессиональных кадров для финансового рынка, соответствующих международным стандартам, — банкиров, налого­виков, таможенников, маркетологов, менеджеров, бухгалтеров, а также путем проведений специаль­ных научных исследований, различных форумов и круглых столов, конференций по вопросам разви- тия финансового сектора с участием представителей правительства, государственных органов, биз­нес-объединений финансового сектора и представителей финансовых институтов, так как создание эффективного механизма обмена информацией между всеми заинтересованными сторонами является важной составляющей процесса дальнейшего повышения конкурентоспособности финансового сек­тора республики, обеспечения его высокой роли в модернизации и повышение конкурентоспособно­сти реального сектора экономики, реализации «забытой» связи науки с производством.

Список литературы

1. www. national bank. kz. 2006-2007 гг.
2. www. afn. kz. 2006-2007 гг.
3. Концепция развития финансового сектора РК на 2007-2011 гг. // Постановление Правительства РК № 1284 от 25.12.2006г. г. Алматы.