Теория и практика измерения качества официальной статистики

Специалисты выделяют самые разнообразные аспекты понятия «качество»: экономический, со­циальный, управленческий, личностный и другие. При этом каждый из них может содержать различ­ные трактовки и понимания этой категории в зависимости от объекта исследования.

В отношении государственной статистики экономическая оценка качества будет связана с отно­сительными затратами общества на производство статистических данных. Социальный аспект каче­ства связан с тем, насколько статистика отвечает задачам развития общества, удовлетворяет ли она его возрастающим потребностям, обусловленным процессами демократизации. Управленческий ас­пект на современном этапе связан с успехами проведения административной реформы в сфере офи­циальной статистики. Наконец, личностный аспект может быть оценен через опросы пользователей статистики.

Исследования понятия «качество» насчитывают уже не одну сотню лет. Среди зарубежных трак­товок наибольшее распространение получили следующие:

-    различие между предметами. Дифференциация по признаку «хороший — плохой» (В.Шугарт);

-    качество можно определить только пользуясь системой оценок того человека, который пользу­ется товаром, кто судит о качестве (У.Э.Деминг);

-     качество имеет два аспекта: объективный, или физические характеристики, и субъективный, или насколько вещь хороша (К Исикава);

-    пригодность для использования или соответствие назначению. Производитель должен узнать потребности пользователя и сделать свою продукцию такой, чтобы она удовлетворяла их (Дж. Джуран);

-    совокупность технических, технологических и эксплуатационных характеристик изделия или услуги, посредством которых изделия или услуга будут отвечать требованиям потребителя при их эксплуатации (А.Фейгенбаум);

-    удовлетворение ожиданий потребителя за цену, которую он может себе позволить, когда у не­го возникает потребность. Высокое качество — повышение ожиданий потребителя за более низкую цену, чем он предполагает (Дж. Харрингтон).

По мнению зарубежных исследователей [1], многочисленные трактовки понятия «качество» можно систематизировать и объединить в следующие группы.

1. Качество как абсолютная оценка или синоним превосходства. При таком подходе качество товара представляет собой абсолютный, признаваемый всеми признак бескомпромиссного соответст­вия стандартам. Согласно этому подходу качество нельзя измерить. Оно является принадлежностью товара. Однако совершенство является абстрактной и субъективной категорией, которая зависит от восприятия людьми и соответственно может значительно различаться. Поэтому такой подход к изме­рению качества сложно использовать для оценки или измерения свойств продукции или услуг. При­менительно к статистике это может выражаться в том, что несколько десятков стран имеют самые развитые статистические системы. Однако опираясь на критерий абсолютной оценки, ни один экс­перт не сможет выделить из этого множества самую лучшую систему.

2. Качество как свойство продукции. В этом значении качество характеризуется количествен­ными параметрами продукции: качество выше, если параметр выше. В статистике данный критерий может означать, что 20 публикаций — это лучше, чем 10. Однако практика показывает, что увеличе­ние количества публикаций не всегда прямо пропорционально удовлетворенности пользователей. Поэтому выбор объективных количественных параметров является актуальной задачей.

3.Качество как соответствие назначению. Данная трактовка означает, что продукция должна иметь способность выполнять свои функции. Дж. Джуран называл это пригодностью для использова­ния. Недостаток данного подхода можно проиллюстрировать из опыта стран переходного периода. Приступая к созданию новой статистической системы, эти страны, как правило, начинали копировать статистические системы, получившие международное признание. Однако системы развитых стран и даже отдельные их элементы оказались малоэффективными в странах переходного периода, так как не отвечали ни их потребностям, ни их возможностям.

Мы видим, что каждый из представленных выше критериев качества не является универсаль­ным. Большое значение имеют сфера и условия их применения. Для статистики, согласно последним разработкам международных организаций [2], качество рекомендуется определять как пригодность для использования. Если обратиться к представленной выше классификации, то это определение по Дж. Джурану и, следовательно, относится к третьей группе. Оно шире, чем применяемое ранее, когда качество идентифицировалось с точностью, т.е. относилось ко второй группе определений, рассмот­ренных выше. Новое определение качества для статистики означает другое измерение. Оно исходит из положения о том, что точность не всегда означает качество. Даже если данные очень точные, нель­зя сказать, что они отличного качества, если пользователь получил их позже нужного срока или не смог найти, получить к ним доступ, или обнаружил, что эти данные не сопоставимы с другими дан­ными. Таким образом, современная трактовка качества для статистики является многогранной и сложной. Характеристики качества определяются ожиданиями, потребностями и приоритетами поль­зователей. При этом необходимо учитывать, что пользователи представлены различными группами, потребности которых существенно различаются между собой.

Поскольку качество в статистике в новой интерпретации оценивается потребителями, необхо­димо рассмотреть связи между понятием «качество» и категориями «полезность» и «потребители». В наиболее общем виде связи между этими понятиями представлены на рисунке 1 [3], где показано, что в отношении качества центральным компонентом является удовлетворенность потребителей. Такой подход соответствует новому пониманию понятия «качество», которое отражено в международном стандарте ISO 9000. Он сформировался как ответ на практические потребности рыночной экономики, в которой главной фигурой общества становится потребитель.

Стандарты ISO 9000:2005 определяют качество как степень, с которой совокупность собствен­ных характеристик объекта выполняет требования. При этом под характеристикой понимается отли­чительное свойство. Оно может быть качественным или количественным. Требованием является по­требность или ожидание, которое установлено, обычно предполагается или является обязательным. А под объектом понимается все, что может быть индивидуально описано и рассмотрено. Объектом мо­жет быть деятельность или процесс, продукция, организация, система или отдельное лицо, а также любая комбинация из них.

В более ранних редакциях стандарта ISO 9000 качество определялось как «совокупность свойств объекта, относящихся к его способности удовлетворять установленные и предполагаемые требова­ния». Несложно увидеть, что в современном определении качества сделан акцент на возможность его измерения. Использование измеряемых характеристик качества делает оценку более понятной и объективной.

Идея измерения качества не нова и принадлежит голландским ученым Дж. Ван Этингеру и Дж. Ситтигу [4]. Ими разработана специальная область науки квалиметрия. Это наука о способах из­мерения и квантификации показателей качества. Квалиметрия позволяет давать количественные оценки качественным характеристикам товара. Квалиметрия исходит из того, что качество зависит от большого числа свойств рассматриваемого продукта. Для того чтобы судить о качестве объекта, не­достаточно только данных о его свойствах. По мнению Дж. Ван Этингера и Дж. Ситтига, качество может быть выражено цифровыми значениями, если потребитель в состоянии группировать свойства в порядке их важности. Они считали, что качество — величина измеримая.

За последнее десятилетие идеи управления качеством и его измерения проникли и в сферу ста­тистики. В Евростате в 1999 г. был создан орган управления по вопросам качества в виде группы экс­пертов, которая разработала ряд рекомендаций для Европейской Статистической Системы (понятий­ный аппарат, систему показателей, глоссарий, инструментарий). Международные организации ^ЭСР, Евростат) сформулировали критерии качества для сферы официальной статистики, включая традиционные, которые отражены в Основополагающих принципах официальной статистики. Нако­нец, в 2005 г. Евростат принял Кодекс практики (Code of Practice) и рекомендовал всем статистиче­ским организациям принять этот или аналогичный документ.

В частности, для сферы статистики рекомендовано систематическую работу над качеством вы­страивать на следующих принципах:

-    ориентация на пользователей. Потребности пользователей должны быть конечным пунктом при определении качества статистики;

-    ориентация на процессы. Улучшения требуют контроля изменений в процессах;

-    документация и данные. Изменения должны основываться на данных о процессах;

-    участие всех. Вовлечение сотрудников в проекты и рабочие группы;

-    управление и преемственность.

Между пользователями, продукцией, процессами и условиями, которые необходимы для нор­мальной организации статистических работ, можно выделить связи и отношения. Это позволяет сформировать единую модель на основе ISO 9000 и статистического Кодекса практики. Такая модель представлена на рисунке 2.

Для большинства статистических организаций относительно легко принять или применять такие базовые принципы, как независимость производства статистики. Однако внедрение систематической работы над качеством и менеджмента качества для постоянного улучшения всех продуктов и процес­сов значительно более сложная задача. Можно сказать, что в этой сфере имеется значительный раз­рыв между теорией и практикой.

Надежная методология, подходящие статисти­ческие процедуры, приемлемая нагрузка на респондентов, эффективность затрат стремятся получить сертификат о внедрении стандарта серии ISO 9001. Каждая статистическая служ­ба разрабатывает собственную модель управления качеством. Во многих европейских странах наряду с базовыми принципами ISO 9001 также применяются и другие модели, прежде всего EFQM (евро­пейского фундаментального менеджмента качества).

Модель менеджмента качества EFQM представляет собой добровольно применяемую организа­циями модель оценки достигнутых результатов в продвижении к деловому совершенству, основан­ную на использовании девяти критериев, как показано на рисунке 3.

EFQM признает право на существование различных подходов к достижению устойчивого со­вершенства в различных аспектах деятельности. Вместе с тем модель EFQM исходит из следующих предпосылок. Уровень совершенства предприятия оценивается деловыми показателями, а также пол­нотой удовлетворенности потребителей, собственных сотрудников и общества в целом. Достигается же он за счет правильного управления, основанного на разработанной стратегии и политике. Основ­ное внимание уделяется соответствующему использованию персонала, партнеров, ресурсов и процес­сов. Динамичность данной модели обеспечивается инновациями и обучением, что, в свою очередь, способствует повышению возможностей организации и улучшению ее деловых результатов.

Теоретико-методологическая база для организации систематической работы над качеством в сфере статистики на европейском уровне постоянно развивается. Наряду с указанными выше теоре­тическими и прикладными разработками международных организаций и их рабочих групп имеются методологии и методики управления качеством для конкретных статистических организаций всех уровней.

Так, в 2003 г. ОЭСР подготовила методологический документ Quality framework and guidelines for OECD statistical activity [2], который содержит описание систематической работы над качеством внутри данной организации. ОЭСР уже имеет репутацию производителя лучшей статистической про­дукции в смысле охвата, своевременности и сравнимости. Однако улучшение качества — бесконеч­ный процесс и чтобы удержать свой статус, ОЭСР в 2001 г. приступила к серьезной перестройке своей деятельности, опираясь на принципы качества. Эта новая стратегия позволяет организации по­лучать важные результаты. Во-первых, на систематической основе выявляются проблемы качества и улучшается взаимодействие между экспертами из разных сфер статистики. Во-вторых, повышается прозрачность процессов, которые ОЭСР применяет для повышения качества данных. В третьих, уси­ливается политическая роль ОЭСР в информационном обществе как первоклассного производителя статистики.

Методологические разработки по вопросам качества на национальном уровне можно разделить на две подгруппы. Первая включает исследования для системы статистики в целом, для всего процес­са производства данных или проведения наблюдений. Среди таких разработок необходимо отметить Руководство качества статистики Канады [5], Руководство по измерению статистического качества, подготовленное официальной статистикой Великобритании [6], доклады о системах качества в скан­динавских странах и др. В этой группе также имеются разработки, выполненные в странах Восточной Европы.. Вторая группа исследований по вопросам качества касается отдельных отраслей, процессов или инфраструктуры статистики. Например, в 2003-2006 гг. ЕЭК ООН совместно с Евростатом орга­низовали семинары, посвященные вопросам качества статистических регистров и метаданных. На этих семинарах также был представлен опыт Казахстана [7, 8].

По оценкам европейских экспертов [8] наличие методологической базы, стандартов ISO и EFQM не означает, что задача разработки систем качества для статистики в основном решена. Разработка таких систем для передовых европейских стран обычно занимает 1-2 года. При этом системы качест- ва в разных статистических организациях значительно различаются и можно сказать, что являются уникальными. Хотя все они основаны на одних стандартах и принципах.

Опрос статистических служб ЕС, проведенный в 2004 г., показал следующее. Около половины методологических рекомендаций, подготовленных Евростатом (рабочей группой по качеству), в опрошенных странах были внедрены или почти внедрены. Однако систематический менеджмент ка­чества, а также EFQM применялись примерно половиной статистических организаций. Другие орга­низации планировали начать их применение в ближайшем будущем.

В 2005 г. Статистическая Комиссия ООН провела опрос о применении Кода практики. В про­грамму опроса также были включены вопросы о применении систематического менеджмента качест­ва и EFQM. Большинство из опрошенных заявили, что уже внедрили или находятся в процессе вне­дрения. В целом опрос показал, что за последние 5 лет наблюдается значительный прогресс в области работы над качеством в европейских статистических организациях. Однако уточняющие вопросы, например, о процессе мониторинга качества, показали, что он не очень распространен. В отношении документации всех процессов и метаданных 75 % опрошенных заявили, что имеют или проводят сис­тематическую работу над документацией, а остальные 25 % намерены ее начать. Почти все сказали, что имеют документацию для пользователей в Интернете. Однако проверка выявила, что только на некоторых сайтах метаданные регулярно обновляются, представлены в систематизированном виде, содержат описание методов, процессов, определений, стандартов, а также информацию о качестве данных и легко доступны. Таким образом, самооценка, даже со стороны европейских статистических служб, значительно отличается от реального положения дел.

В развивающихся странах официальная статистика также считает важным приоритетом ме­неджмент качества. В этой деятельности национальные службы опираются на опыт европейских стран, от которых получают техническую помощь. Однако практически менеджмент качества чаще всего представлен GDDS — общим стандартом распространения данных МВФ.

В отношении внедрения систем менеджмента качества в развивающихся странах имеются сле­дующие замечания экспертов [9]. На этапе создания статистических систем было бы целесообразно сразу включить как основной компонент систему качества. Из этих соображений норвежские кон­сультанты в рамках технической помощи в 2002 г. помогли Мозамбику внедрить такую систему. Она включала декларации качества, документацию и метаданные, обследования качества, представление показателей, а также обучение сотрудников по вопросам качества. Однако уже в 2004 г., когда те же эксперты приехали для обучения специалистов, они обнаружили, что команда, участвовавшая в про­екте два года назад, полностью обновлена, а новые специалисты не знают и не могут поддерживать систему качества. Таким образом, все достижения по организации системы качества были утрачены. Это очень типичная ситуация, которая характерна не только для развивающихся стран. Подобные риски должны обязательно учитываться при организации систем качества или систем оценок стати­стической деятельности.

Казахстан первым среди стран СНГ подписался на Общие стандарты распространения данных МВФ (GDDS), а затем вторым после Украины в апреле 2003 г. подписался на Специальные стандар­ты распространения данных МВФ (SDDS). Задача внедрения системы менеджмента качества (СМК) в соответствии со стандартами ISO 9001 была поставлена в Программе совершенствования государст­венной статистики на 2006-2008 гг. Данной Программой предусматривалось разработать СМК в

2007 г. и провести ее сертификацию в 2008 г.

Опыт Казахстана по внедрению СМК позволяет сделать некоторые выводы. По сравнению с Мо­замбиком у нас есть преимущество в наличии инфраструктуры для внедрения СМК. Госстандарт проводит аккредитацию и ведет регистр консалтинговых организаций. На рынке работает значитель­ное количество национальных и международных организаций, оказывающих услуги по внедрению, аудиту и сертификации СМК. Имеется политическая и финансовая поддержка внедрения СМК госу­дарственными органами и организациями. В частности, Агентству по статистике на эти цели выделе­но 10 млн. тенге. Вместе с тем имеются очевидные проблемы в этой сфере. Внедрение и функциони­рование СМК, как правило, сводится к формальному соблюдению установленных процедур.

Анализируя опыт Агентства по статистике по внедрению СМК в 2007 г. можно увидеть, что ши­рокого вовлечения персонала не было. В подготовке документов СМК участвовали 1-2 специалиста. СМК для Агентства слабо учитывала особенности статистического производства. Соответственно она охватывала документооборот и обычную деятельность Агентства как государственного органа. В частности, в этой системе услугами назывались ответы на обращения граждан. Для сравнения — в европейских странах услугами статистики называется распространение статистических данных.

Если обратиться к Дж.Джурану, то на основе его рекомендаций модель СМК для статистики должна охватывать все этапы производства — от сбора до распространения данных, например, как показано на рисунке 4.

В отличие от модели, представленной на рисунке 4, модель СМК, внедренная в Агентстве по статистике в 2007 г., практически не охватывала статистического производства. Основными компо­нентами системы были работа с входными документами, планирование, международное сотрудниче­ство и некоторые другие функции. Соответственно обучение сотрудников было проведено без после­дующего применения полученных знаний для ведения СМК, а аудит был сведен к проверке докумен­тооборота и наличия документации по СМК.

Ситуация в Агентстве в значительной степени обусловлена не только внутренними факторами, но и общей ситуацией с внедрением СМК в стране. Поэтому для преодоления этой ситуации требует­ся значительное время. Это важное обстоятельство, которое, на наш взгляд, должно учитываться уже на уровне разработки методологии качества для национальной статистики, а также при проведении различных оценок статистической деятельности. Разрабатываемые системы качества должны отве­чать критериям предельной ясности, четкости, простоты восприятия и технологичности. Иными сло­вами, системы качества, которые предполагают осознание широкими массами философии качества, пока не имеют соответствующей основы для их внедрения. Проводимая административная реформа должна улучшить ситуацию, но пока деятельность государственных органов и организаций по- прежнему ориентирована не на пользователя, а на саму деятельность.

В сводном виде проведенный обзор теории и практики в области качества статистики представ­лен в таблице. По нашей оценке, за последнее десятилетие вопросы качества статистики вышли на первое место по актуальности. Международные организации проделали большую работу по форми­рованию теоретико-методологической основы для организации систематической работы над качест­вом. Адаптированы к условиям статистики международные системы управления качеством, такие как ISO 9000 и EFQM. Разработаны принципы определения, индикаторы, глоссарий и инструментарий для оценки качества в статистике и систематической работы над ним. Также имеются системы оцен­ки статистической деятельности. Причем, что особенно важно, эта теория и методология в полной мере применяется на практике самими международными организациями. В таблице это показано темно-серым цветом.

Таблица

 Статистики развитых стран активно включились в работу над качеством. Наиболее передовые в этом направлении страны даже подготовили методологические документы и внесли, таким образом, свой вклад в разработку теории качества в статистике. Однако основные усилия развитых стран об­ращены на внедрение систематической работы над качеством. Эта деятельность обычно не преследу­ет целью получение сертификата, а внедряемые системы качества разрабатываются самостоятельно и предназначены для конкретных условий национальной статистики. В таблице активность деятельно­сти в сфере качества показана серым цветом различной интенсивности.

Казахстан, как и другие страны СНГ, пока отстает от развитых стран по данному направлению. В таблице показано, что наш вклад в развитие теории и методологии качества пока минимальный. Мы пытаемся применять методологию по вопросам качества, но в основном на понятийном уровне. Национальные системы качества не разрабатываются. В лучшем случае имеются попытки и планы формального внедрения ISO 9001 или СМК. Силами международных организаций стали проводиться оценки национальной статистической деятельности. Уже проведены оценки Евростатом, МВФ, а также ЕЭК ООН совместно с Мировым Банком и Евростатом. Эти оценки, безусловно, имеют неоце­нимое значение для развития статистики. Однако оценки международных организаций в основном базируются на самооценке проверяемых, что снижает их объективность. Кроме того, такие оценки являются дорогостоящими и не могут проводиться ежегодно. В связи с этим актуальной задачей яв­ляется разработка теории и организация систематической работы над качеством и его измерением на национальном уровне.

Список литературы

1. Evans J.R. The Management and Control of Quality/ J.R.Evans, W.M.Lindsay. 4^th ed. South-Western College Publishing. — 1999. — Р.178.
2. Quality framework and guidlines for OECD statistical activity. Version 2003/1, STD/QFS/ oecd.org
3. Салимова Т.А., ВатолкинаН.Ш. История управления качеством. — М.: Кнорус, 2005. — 250 c.
4. Управление качеством: Учеб. для вузов / Под ред. С.Д.Ильенковой. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юнити-Дана, 2004. — 282 с.
5. Statistics Canada Quality Guidelines, 3rd edition/ Catalogue no. 12-539-XIE/ Statistics Canada. October 1998. — Р. 101.
6. Guidelines for Measuring Statistical Quality. Version 1.0/NSO, UK, 2004. — Р. 46.
7. Z.Sultanova. From metadata to METIS (situation and approach to METIS creation in Kazakhstan) / oecd.org/document/15/0,2340, en 2649 33715 35806479
8. Z.Sultanova. Experience in dealing with specific issues of business register quality improvement //Conference of European stat­isticians. 10^th Meeting of Experts on Business Registers. Geneva,18-19 June 2007.
9. Hans Viggo Saebo. Systematic Quality Work in Official Statistics- Theory and Practice/ Materials of European Conference on Quality in Survey Statistics (Q2006). Cardiff, 24-26. April, 2006.