Зарубежный опыт формирования межбюджетных отношений

В осуществлении этой актуальной задачи Президент обозначил 10 ключевых направлений рабо­ты, воплощение которых приведёт Казахстан в группу государств с наиболее высоким качеством жизни. И одним из важных акцентов делается на региональном развитии республики в целом. Нужно усиливать отдельные регионы, чтобы каждый регион специализировался на определенных отраслях. Сильный Казахстан — это, прежде всего, сильные регионы. Правительству поручено разработать це­лостную программу развития моногородов. В перспективных ареалах экономического роста в первую очередь должны строиться новые заводы, создаваться индустриальные рабочие места, социальная инфраструктура. Отдельный вопрос — развитие малых городов [1].

Международный опыт показывает, что существующие модели межбюджетных отношений мож­но условно подразделить на 3 основных типа: китайская модель; американская модель; германская модель.

В США наблюдается классический бюджетный федерализм. Федерация, штаты и муниципали­теты имеют собственные «непересекающиеся» налоги и даже автономные налоговые службы. Отчис­лений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Абсолютная самостоятельность штатов в час­ти формирования доходных статей бюджетов такова: можно повышать ставки, вводить новые виды налогов или выпускать облигации. Единственное условие — нельзя просить средства из центра. Фи­нансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций, цели на которые определя­ются, исходя из общенациональных приоритетов.

В Соединенных Штатах самая высокая экономическая эффективность и социальная справедли­вость. На федеральном правительстве лежит обязанность финансирования национальной обороны и систем государственного социального обеспечения. Конституция США наделяет собственными нало­говыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, в то время как органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делеги­рования органами власти штатов. Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной сис­темой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюд­жетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 2000 г. сред­ства федерального трансферта составляли в среднем 18,9 % к расходам консолидированных бюдже­тов штатов. В то же время доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 43.4 %. В Соединенных Штатах бюджетам ниже­стоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Ос­новным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержден­ной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал.

В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюдже­там нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов — блок-гранты и так называемые категорийные гранты.

В США не существует законодательной нормы, определяющей, что федеральный бюджет дол­жен быть сведен без дефицита, и федеральное правительство вправе привлекать заемные финансовые ресурсы для финансирования дефицита федерального бюджета. В противоположность федеральному бюджету законодательство штатов в большинстве случаев требует бездефицитности региональных и местных бюджетов по текущим расходам, вследствие чего администрации штатов и муниципалите­тов имеют право привлекать средства на долгосрочной основе, с целью финансирования только капи­тальных расходов. Положения, регулирующие порядок заимствований, содержатся в конституциях и законах штатов и, как правило, сильно варьируют, в зависимости от конкретного штата. Основным способом государственных и муниципальных заимствований в США является эмиссия облигаций штатов и муниципальных облигаций, обращающихся без ограничений. При этом процентный доход, полученный по этим ценным бумагам, не облагается федеральным подоходным налогом.

Важным признаком бюджетной системы США является то, что федеральное правительство не несет ответственности по ценным бумагам, выпущенным органами власти нижестоящего уровня. В такой ситуации инвесторы опираются на рейтинги частных агентств, которые, в конечном счете, и определяют цену заимствований бюджетов штатов и муниципалитетов на открытом рынке. Данная модель интересна с точки зрения изучения бюджетных процедур и технологий, возможна адаптация отдельных элементов, но в целом для Казахстана непригодна вследствие различий в устройстве госу­дарственного аппарата и отсутствия многих исходных условий, в частности, гражданского общества. Сочетание принципов экономической эффективности и социальной справедливости близко к опти­мальному. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к казахстанским условиям, однако прямое копирование модели также невозможно.

Германская модель основана на идеологии «кооперативного». Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осу­ществляется их частичное перераспределение, т.е. имеет место дифференциация нормативов отчис­лений. Цель такого перераспределения — сокращение разрыва между землями-донорами и землями- реципиентами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, вме­сте с тем развита практика многочисленных и весьма крупных федеральных и совместных программ регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами «клас­сического» бюджетного федерализма.

При оказании социальных услуг государственные органы исходят не из минимальных социаль­ных стандартов, а из принципа обеспечения равного уровня жизни для всех жителей страны. Тем не менее ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов — земель, а также муниципальных обра­зований. В сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг. Полномочия органов власти земель распространяются на регулирование вопросов культуры, образования, юсти­ции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной экономической политики. В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохра­нения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем объем компетенции органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Расходы в области социаль­ной политики и строительства объектов инфраструктуры осуществляются бюджетами всех уровней. Также существует тенденция передачи расходных полномочий на нижний уровень бюджетной сис­темы: в настоящее время из муниципальных бюджетов финансируется около двух третей всех госу­дарственных капитальных затрат, причем большая часть полномочий по их финансированию переда­на бюджетами вышестоящего уровня.

Полномочия по администрированию всех остальных налогов закреплены за органами власти зе­мель, причем в случае зачисления поступлений этих налогов в федеральный бюджет власти субъек­тов федерации являются агентами федерального правительства. В случае же зачисления налоговых поступлений в муниципальные бюджеты, обычной практикой является полная или частичная переда­ча полномочий по их администрированию органам власти муниципалитетов. Для германской бюд­жетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации. Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. Третьим ви­дом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым тер­риториям.

Таким образом, регулирование привлечения кредитов правительствами местного уровня сталки­вается с определенными трудностями: во-первых, в связи с отсутствием рынка ссудных капиталов для муниципальных бюджетов сложно контролировать соответствие цены заимствований рыночным ставкам, а во-вторых, нельзя предотвратить получение кредитов от местных сберегательных банков, учрежденных муниципальными органами власти.

Проведенный обзор бюджетных систем и систем межбюджетного выравнивания стран с федера­тивным и унитарным государственным устройством позволяет сделать следующие выводы. Особен­ность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей само­стоятельности органов власти субъектов федерации, т.е. второго после центрального правительства уровня власти в стране, в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распре­деления расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

В странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов Федера­ции гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в раз­ных субъектах федерации, в зависимости от регионального законодательства. Проведенный анализ показывает, что теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются проме­жуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции тех ре­сурсов, осуществлять администрирование которых на данном уровне представляется наиболее эф­фективным.

В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является са­мостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой меж- бюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Приведенный тезис находит подтверждение хотя бы в том факте, что в унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов ниже­стоящих уровней, а также устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований.

Кроме того, для унитарных государств характерна высокая (более 50 %) доля средств централь­ного бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня. Обзор бюджетных систем показал, что роль и сфера ответственности муниципальных органов власти и их бюджетов примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалите­тов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения. В доходы этих бюджетов зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрацион­ные сборы, а доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств выше­стоящих бюджетов. Вместе с тем нельзя сказать, что принцип государственного устройства пол­ностью определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы. Прин­цип социальной справедливости обеспечивается, но за счет некоторого ущерба экономической эф­фективности.

Понятно, что Казахстан, пытаясь стать финансовым центром самостоятельного значения, не бу­дет копировать ни одну из представленных моделей. Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов разных моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений.

Разумеется, чтобы построить модель межбюджетных отношений, необходимо выполнить ряд последовательных шагов: распределить ответственность за расходы, закрепить доходы между уров­нями бюджетов, обеспечивая при этом выравнивание уровня развития территорий.

Таким образом, на местный уровень могут быть переданы только те функции, реализация кото­рых требует осуществления непосредственно местными государственными органами властных пол­номочий в части определения методов, форм и размеров социальных выплат и т.п.

Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что расходы, связанные с соци­альной стабилизацией (выплата различных социальных пособий), и расходы, влияющие на распреде­ление доходов населения (на социальную защиту), обычно являются функциями центрального прави­тельства. Расходы тех видов услуг, для которых особую важность представляет эффективное вложе­ние ресурсов, лучше всего передавать на разные уровни власти, в зависимости от расширения облас­ти применения (распространения) [3].

В идеале финансирование социальных услуг, приносящих коллективную пользу, осуществляется из средств бюджетов различных уровней пропорционально реальному объему финансовых полномо­чий местных и центральных уровней государственной власти. Однако на практике строгое разделе­ние объемов финансирования между местными и центральными уровнями власти зависит от масшта­бов, переданных на места функций и полномочий и их государственной значимости, а также разме­ров и устойчивости базы налогообложения. При этом необходимо учитывать неравномерность эко­номического развития различных территориальных единиц. Местные бюджеты для финансирования расходов на социальные нужды населения не должны быть зависимыми от доходов, поступающих из бюджетов вышестоящих уровней. Подчеркнем, что на сегодняшний день нет достаточных данных, которые бы подтвердили абсолютное преимущество финансирования за счет поступлений от мест­ных налогов по сравнению с традиционно применяемым методом трансфертов из республиканского бюджета. Достижение самодостаточности на местном уровне возможно лишь в том случае, когда ме­стная администрация имеет полномочия по регулированию налогообложения. В противном случае, ей приходится рассчитывать на выделение субсидий или субвенций. Передача полномочий по сбору и распоряжению налогами на местах позволит местным исполнительным органам самостоятельно определять требования к уровню оказания социальных услуг, однако это должно происходить в рам­ках установленных Правительством страны минимальных социальных стандартов для каждой от­дельно взятой заданной территории.

Осуществление передачи не обеспеченных доходами расходных полномочий местным бюдже­там, в том числе связанных с обеспечением населения социальными услугами, так же как и неоправ­данное изъятие части их доходов в республиканский бюджет, лишь на определенное время скрывает либо сглаживает проблемы, связанные с финансовой и социальной стабилизацией нашего общества, но не решает их. В целях же сглаживания экономического развития разных регионов выравнивание должно происходить путем реализации принципа справедливого распределения доходов, исходя из недопустимости явных различий в уровне жизни жителей разных областей.

В мировой практике выработано несколько основных подходов по расчету нормативных расхо­дов в целях распределения финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня: [4; 28].

• проведение анализа факторов, оказывающих влияние на стоимость бюджетных услуг, на ос­нове которого определяется их влияние на указанную стоимость и оценка расходных нормативов;
• проведение оценки относительной стоимости оказания государственных услуг путем выявле­ния фактической доли в целевом трансферте на соответствующий вид расходов бюджета;
• осуществление расчетов расходных потребностей регионов на основе среднедушевых показа­телей по стране, однако этот метод не применим в странах с наличием существенных межрегиональ­ных различий в стоимости оказания государственных услуг;
• выявление расходных потребностей местных бюджетов на основе фактически произведенных бюджетных расходов. В то же время данный метод может быть реализован только в случае достовер­ности и реальности отражения показателями фактических расходов местных бюджетов их расходных потребностей.

Государства с унитарным устройством чаще всего применяют систему оценки расходных по­требностей региональных образований, где на основе регрессионного анализа рассчитывается функ­ция удельных расходов местных бюджетов от различных социально-экономических факторов. Значе­ния некоторых коэффициентов рассчитываются на основе экспертных оценок, получаемых после консультаций с местными властями. Данная система позволяет учитывать практически все сущест­вующие бюджетные услуги и включать в анализ широкий спектр факторов, влияющих на региональ­ные различия, в т.ч. стоимостные. Она позволяет добиться практически полного бюджетного вырав­нивания регионов благодаря тому, что обеспечиваются практически равные затраты в регионах с равными условиями. Однако для проведения успешных расчетов требуется достаточно большой объ­ем статистической информации, что усложняет применение данной системы.

В течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и, в меньшей степени, доходных полномочий местным уровням государственного управления. Существование такой тенденции является следствием эволюции взглядов на политиче­ское устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии политических решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к предпочтениям их получателей.

В связи с этим, исходя из приведенных выше принципов распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти, можно сделать вывод, что с точки зрения макроэкономиче­ского контроля за состоянием расходов государственного бюджета бо льшее значение имеет не спо­соб распределения расходных полномочий, а контролирование общего уровня государственных рас­ходов.

Список литературы

1. Послание Президента от 27 января 2012 г. «Социально-экономическая модернизация — главный вектор развития Ка­захстана» // www.akorda.kz
2. Брайчева Т.В. Государственные финансы: Учеб. пособие. — СПб.: Питер, 2008.
3. www. Предиктор. к.
4. Жуйриков К.К. Зарубежный опыт и практика организации и функционирования местных бюджетов // Банки Казахстана. — № 3.