Институциональные аспекты и инструменты реализации гендерной политики в Казахстане

Как известно, на современном этапе под категорией пола научная мысль понимает две его со­ставляющие — «биологический пол» (sex) и «социальный пол» (gender). Под «биологическим полом» понимаются биологические, следовательно, универсальные и неизменные различия между людьми, генетически предопределенные в репродуктивных ролях между мужчинами и женщинами. Для обо­значения исторически сформировавшихся в разных культурах, социально и культурно обусловлен­ных, изменяющихся во времени и пространстве различий между полами используется термин «ген­дер», или «социальный пол».

Это могут быть различия между мужчинами и женщинами в семье, быту и на работе, которые отражаются не только в социальных ролях, выполняемых ими, но и в их представлениях, поведении, предпочтениях, стиле и образе жизни, поддержке, нуждах, потребностях, социальных ожиданиях и жизненных устремлениях, доступе к ресурсам и благам. Следовательно, «гендер» относится в равной степени как к мужчинам, так и к женщинам, а также к их социально и культурно обусловленным от­ношениям (гендерным отношениям) в сфере разделения прав и обязанностей, ресурсов и благ, власти и привилегий и является продуктом социализации, в то время как биологический пол — результат эволюции [1; 29].

Гендерные отношения, по своему существу, являются отношениями власти, которые функцио­нируют в семейной, производственной и общественной жизни и исходят из того, что между женщи­нами и мужчинами нет неравенства, которое бы имело природную, биологическую основу, но есть различия, ими обусловленные. Как отмечает Д.В.Воронцов, «биологические различия всегда наделя­ются в обществе культурно-символическим значением и помещаются в определенную систему вла­стных отношений с вертикальной (доминирование и подчинение) или горизонтальной (равноправие и равные возможности) структурой». Таким образом, в основе гендерной теории лежит признание того факта, что женщины и мужчины вместе воспроизводят не только человеческую жизнь, но и семей­ные, социальные и культурные ценности, экономические и политические отношения. Это позволяет говорить, что в определенных проявлениях гендер может включать в себя и биологическое содержа­ние, т.е. он является более широким понятием, чем предполагалось до настоящего времени.

В обществе наиболее распространенными являются традиционные гендерные роли, в соответст­вии с которыми мужчина считается «добытчиком, кормильцем семьи», а с точки зрения работодате­лей — полноценным работником. Для женщин отведена несколько иная роль — «хранительницы очага, жены, матери», но, как считают работодатели, женщина — работник «второго сорта», по­скольку она чрезмерно загружена семейными обязанностями. Естественно, что такие гендерные стандарты и роли не в одинаковой мере влияют на положение мужчин и женщин во всех сферах жиз­недеятельности, в том числе в сфере занятости и на рынке труда. Поэтому сущность гендерного под­хода заключается в предоставлении возможностей и создании равноценных условий для наиболее полной реализации себя в жизни каждому индивиду — и мужчине, и женщине.Суть гендерного подхода — учет интересов обеих социально-демографических групп общества, который предполагает равенство между мужчинами и женщинами. Равенство полов не означает их уподобление друг другу или идентичность, равно как и то, что это равенство не должно устанавли­вать в качестве нормы такие условия и образ жизни, которые присущи мужчинам. Гендерная струк­тура казахского традиционного общества была построена по принципу мужской доминации, являясь ярким примером гендерной асимметрии в доступе представителей разных полов к базовым социаль­но-политическим ресурсам.

Темпы включения женщин в международный политический процесс зависят от уровня развития страны. В развитых странах эти темпы определяются активностью самих женщин и женских общест­венных организаций, которые давно и плодотворно взаимодействуют с правительствами. В разви­вающихся странах эти процессы обусловливаются вынужденным согласием политиков-мужчин, сде­ланным по настоянию международных организаций и при их же финансовой помощи (которая зачас­тую зависит от проведения данных реформ).

Активное вхождение женщин в политику стран началось в первой половине XX в., правда, про­цесс признания права голоса женщин никак не связывался с возможностью женского участия в большой политике. Появление женщин в политической жизни стран в отдельных случаях было ре­зультатом их сотрудничества с авторитарными популистскими режимами. Однако до конца 70-х го­дов вовлеченность женщин в формальные механизмы политического участия была ограничена: их представительство в парламенте было немногочисленным или чисто формальным, практически от­сутствовал доступ к высшим постам в руководстве в исполнительной и судебной ветвях власти.

В начале 1990-х гг. доступ женщин в сферы принятия решений и их представленность в органах законодательной власти, как показывает анализ международной политики, так и оставались ограни­ченными. И лишь в последние годы вопрос об участии женщин в политике был поднят во многих го­сударствах мира (страны Карибского бассейна, страны СНГ). Это выражается в положениях о ген-дерном равенстве, в новых конституциях, в правовой реформе, пытающейся улучшить гендерные от­ношения, в программах, поддерживающих женщин, и в «государственно-феминистской» институ-циализации женской политики.

Устав ООН, предусматривающий «равные права мужчин и женщин», стал первым международ­ным документом, в котором провозглашалось равенство прав и основных свобод всех людей, без дискриминацици на основании принадлежности к одному из полов. С этого времени работа ООН и ряда международных организаций, таких как ЮНИФЕМ, ОБСЕ, MOM, ЮСАИД, ПРООН и других по решению проблем женщин, претерпела некоторые трансформации — от взгляда на женщин почти исключительно с точки зрения их потребностей в развитии, затем признания их существенного вкла­да в процесс развития в целом и до стремления к расширению прав и возможностей полноценного участия во всех видах человеческой деятельности на всех уровнях.

Одна из ключевых характеристик демократического развития Казахстана XXI в. — дальнейшее обретение женщинами права на участие в политической, экономической, культурной жизни страны. Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев в своем выступлении на V Форуме женщин Казах­стана подчеркнул: «Женщины Казахстана всегда были основой стабильности и межнационального согласия в стране. Этим вы внесли огромный вклад в развитие Казахстана. Вы постоянно поддержи­вали своего Президента не только на выборах, но в практических делах. И стабильность в обществе, наше спокойное развитие — в основном ваша заслуга» [2; 43].

Обретение и реализация женщинами прав подразумевает гендерное равноправие в политической деятельности, которое, в конечном счете, оказывает определенное влияние на взаимодействие субъ­ектов политики. Директор Казахстанского института стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан доктор исторических наук Б.К.Султанов отмечает: «Казахстан присоединился к важнейшим Конвенциям и Декларациям ООН и других международных организаций по правам женщин, что способствовало улучшению ситуации в сфере реализации политических прав женщин, преодолению скрытой и открытой гендерной дискриминации».

Развитие гендерного равенства в современной казахстанской политике свидетельствует, прежде всего, о том, что женщинам в полной мере не удается определять вектор политического и социально-экономического развития общества. Не стоит забывать и о том, что реализация интересов женщин оказывает существенное влияние на общее социальное благополучие общества и означает контроль над проблемами социальной сферы, с которыми сталкивается практически каждый казахстанец. Ре­шение этих проблем относится к приоритетным направлениям государственной политики.                                                                                                                         .

Наряду с этим стоит отметить и тот факт, что в политической науке Казахстана происходит ста­новление нового направления — гендерной политологии. Гендерная политология, методология кото­рой сконцентрирована на выявлении истоков асимметрии, определяет конкретные социально-групповые аспекты политических отношений и формулирует принципы оптимизации влияния соци­ального опыта на политику. Без гендерной политологии невозможно понять казахстанские трансфор­мационные процессы. Необходимость гендерных исследований определяется и состоянием «поиска» казахстанской политической наукой новых подходов, совершенствующих политическую практику, которая уже «обратила внимание» на потенциал гендерного анализа. Появление гендерной эксперти­зы законодательства и гендерной статистики Республики Казахстан свидетельствует о необъективно­сти оперирования «абстрактными» показателями при анализе общественных процессов.

Правительство Республики Казахстан в своей деятельности демонстрирует приверженность принципам гендерного равенства.

Последовательное институциональное развитие национального механизма по улучшению поло­жения женщин идет с 1995 г., когда был создан консультативно-совещательный орган — Совет по проблемам семьи, женщин и демографической политике при Президенте РК. В 1998 г. создана На­циональная комиссия по делам семьи и женщин при Президенте РК.

Для исполнения Пекинской платформы действия Правительство приняло Национальный план действий по улучшению положения женщин в Республике Казахстан.

Принятая в ноябре 2003 г. для достижения Целей тысячелетия Концепция гендерной политики в РК продолжает идеологию предыдущего Национального плана. Национальной комиссией разрабо­тана Стратегия гендерного равенства в РК на 2005-2015 гг. Она включает в себя мероприятия по дос­тижению гендерного равенства в области законодательства, социальной политики, общественно-политической жизни, экономики, охраны здоровья, борьбы с насилием в отношении женщин и детей, информационной политики, культуры, науки и образования.

В ходе разработки проекта Стратегии деловое сотрудничество между женским движением, гос­структурами и заинтересованными международными организациями (ЮНИСЕФ, ПРООН, ОБСЕ) приняло еще более конкретный и конструктивный характер.

Многие эксперты международных и отечественных организаций отмечают, что официальное признание важности гендерной политики нередко сталкивается с подсознательным сопротивлением конкретных исполнителей государственных программ, служащих и руководителей разных уровней. В официальных выступлениях госслужащих всех уровней продолжают встречаться понятия «женщи­на-мать», «хранительница домашнего очага», что подчеркивает приоритет домашней, репродуктив­ной роли женщины в обществе. Это объясняется тем, что инициированная и реализуемая сверху ген-дерная политика до сих пор воспринимается как политически неизбежный, но не имеющий отноше­ния к местным условиям атрибут международной политики.

В последние годы в РК наблюдается рост гражданского общества, институционально укрепив­шего свои позиции в диалоге с государством.

По оценкам экспертов, количество женщин, работающих в НПО, в 3 раза превышает количество мужчин; динамично НПО работают в столице, крупных городах. Относительно реального вклада женских общественных организаций в развитие страны существуют противоречивые мнения. Скеп­тики полагают, что «женское политическое движение все еще является маргинальным явлением в политической жизни общества, влияние женщин на государственную политику остается минималь­ным». Оптимисты, наоборот, подчеркивают новаторскую, инициативную роль женских НПО, бла­годаря которым разрабатываются новые законопроекты, проводится гендерная экспертиза законов, упраздняются дискриминационные статьи законов, ведутся широкая пропаганда гендерного равенст­ва и гендерное обучение госслужащих, полицейских, молодежи, бедных сельских женщин и других категорий населения.

Отношение культурной и интеллектуальной элиты страны, академического сообщества к ген-дерным исследованиям находится в промежутке между спокойно-безразличным и позитивно-восприимчивым. Самый первый проект ПРООН по внедрению гендерного образования включал в качестве участников сотрудников Института философии АН РК, составивших и издавших первый в Казахстане учебно-методический комплект «Введение в теорию гендера», который состоял из одного учебного пособия и шести брошюр.

Специфика гендерной стратегии заключается в создании условий межгендерного согласования, удовлетворяющего потребностям и интересам женщин и мужчин; в развитии соответствующих технологических средств, процедур, связанных с нормами и правилами гендерного равенства, обеспечи­вающих организацию социальных ресурсов трудового, образовательного, медицинского, защитного характера; в установлении международных стандартов гендерного равенства, встраивающих регио­нальные институты и структуры в социальные процессы. Большая гибкость жизненного курса и жиз­ненных стратегий предполагает, что гендерные отношения будут модифицироваться, будет усили­ваться профессиональная мобильность и расширяться сфера занятости [3; 55].

Указом Главы государства Н.А.Назарбаева от 29 ноября 2005 г. утверждена «Стратегия гендер­ного равенства в Республике Казахстан на 2006-2016 годы». Ее цель — обеспечить в соответствии с Целями развития тысячелетия ООН, провозглашенными в Декаре, реализацию не только равных прав, но и равных возможностей женщин и мужчин, равное их участие во всех сферах жизни и дея­тельности общества. Данная стратегия является основополагающим документом, направленным на реализацию гендерной политики государства, обеспечивающей равенство мужчин и женщин, а также расширение прав и возможностей женщин.

В истории Республики Казахстан Стратегия гендерного равенства принята впервые. Более того, подобные документы имеют лишь немногие страны мира. Стратегия открывает новый этап в соци­альной политике государства и предусматривает внедрение гендерных знаний в систему образования и осознание обществом необходимости правового и гендерного равенства.

24 августа 2009 г. Указом Президента Республики Казахстан утверждена Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 гг., в которой указано, что в современных условиях все возрастающую роль будет играть фактор гендерного равенства в государственной и об­щественной жизни, обеспечения равных прав и равных возможностей для женщин и мужчин.

8 декабря 2009 г. Президентом Республики Казахстан подписан Закон «О государственных га­рантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин». Данный Закон регулирует общест­венные отношения в области обеспечения государственных гарантий равных прав и равных возмож­ностей мужчин и женщин и устанавливает основные принципы и нормы, касающиеся создания усло­вий для гендерного равенства во всех сферах государственной и общественной жизни. Закон направ­лен на предотвращение любых форм дискриминации по признаку пола. Принятие закона позволило постепенно ликвидировать практику дискриминации по мотивам пола, расширило возможности для реализации гражданами Казахстана — мужчинами и женщинами — всей совокупности прав и свобод, которая предусмотрена Конституцией и нормами международного права. Кроме того, документ им-плементирует международные стандарты в области прав человека и национальное законодательство.

4 декабря 2009 г. принят Закон Республики Казахстан «О профилактике бытового насилия», который определяет правовые, экономические, социальные и организационные основы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан Республики Ка­захстан по профилактике бытового насилия.

В Казахстане работу по проведению гендерной политики координирует Национальная комиссия по делам женщин и семейно-демографической политике при Президенте Республики Казахстан. Ос­новной ее задачей является реализация комплексной государственной политики в отношении семьи, равенства женщин и мужчин в контексте Стратегии развития Казахстана до 2030 г., Стратегии ген-дерного равенства в Республике Казахстан на 2006-2016 гг. и международных договоров по вопросам семьи и гендерного равенства, участником которых является Казахстан.

Во многих современных исследованиях отмечается, что в политике и структурах государствен­ной власти женщины должны составлять не менее 13-30 % руководителей. Иначе государственное правление будет осуществляться по мужским стандартам. При этом известно, что «мужской» стиль решения проблем часто сводится к прямому противоборству и конфликтам, в то время как в основе «женского» лежит сохранение стабильности и преемственности традиций. Такой подход является особенно актуальным для конфликтогенного постсоветского пространства.

В таблице отражены основные показатели гендерного неравенства в Республике Казахстан. Если говорить об уровне материнской смертности, то по сравнению с 2008 г., где он составлял 31,2 %, в 2011 г. этот показатель снизился на 17,6. Практически неизменным остается показатель наличия среднего образования как у мужчин, так и у женщин. За последние годы несущественные изменения в процентном соотношении имеются в таком показателе, как места в мажилисе — в 2011 г. он соста­вил у мужчин 0,757, у женщин 0,243 [4; 28].

Таблица

Индекс гендерного неравенства в Республике Казахстан

Примечание. Использованы данные [4].

Одним из эффективных инструментов реализации гендерной политики является гендерная ста­тистика, представляющая собой совокупность данных о положении женщин и мужчин в следующих сферах: население, семья, здравоохранение, образование и коммуникации, занятость, права человека и политика. Она является одним из важнейших инструментов, позволяющих учитывать особенности женщин и мужчин как специфических социально-демографических групп при разработке оптималь­ной социально-демографической политики, реализации принципа равных прав и равных возможно­стей женщин и мужчин.

Вопросам гендерной статистики в Казахстане уделяется большое внимание. В национальной Стратегии гендерного равенства на 2006-2016 гг. по каждому заявленному разделу рассматриваются стратегические задачи и действия, где достаточно большое внимание уделено вопросам совершенст­вования гендерных индикаторов и гендерной статистики в целом.

Для суммирования гендерно значимых изменений, происходящих в обществе в течение опреде­ленного периода времени, используются гендерные индикаторы, которые могут быть определены как количественные и качественные показатели. Индикаторы обеспечивают тщательное рассмотрение результатов инициатив и деятельности, представляя собой базовый инструментарий в процессе мо­ниторинга и оценки действий по развитию. Гендерные индикаторы содержат прямые свидетельства положения женщин относительно определенного нормативного стандарта.

Количественные индикаторы основываются на информации, получаемой в результате проведе­ния переписей, опросов, подсчетов и административных записей, и являются мерилом экономиче­ских и других аспектов уровня и качества жизни.

Качественные индикаторы связаны с уровнем и качеством жизни и используют информацию об уровне удовлетворенности или неудовлетворенности личными и социально-экономическими условиями. Гендерные индикаторы, как инструменты измерения социальных подвижек, находятся в центре внимания органов, принимающих решение.

Информация предоставляется по количественным и качественным показателям, характеризую­щим достижение гендерного равенства в нашей республике.

Источниками информации для указанных выше показателей в Казахстане являются данные офи­циальной статистики (текущие и единовременные обследования) и административные данные раз­личных министерств и ведомств.

Также в современных условиях реализации гендерной политики выделяют такой инструмент, как гендерное бюджетирование. Составление гендерного бюджета помогает оценить, насколько обя­зательства правительства по гендерным вопросам реализуются в виде выделения ресурсов на преодо­ление гендерного разрыва. Методы формирования национальных бюджетов часто игнорируют раз­личные роли, обязанности и возможности женщин и мужчин, определяемые социумом.

Гендерное бюджетирование заключается не в составлении отдельных бюджетов для женщин и мужчин, а в применении инструментов и процессов для анализа методов формирования националь­ных бюджетов и распределения ресурсов с гендерной точки зрения. Это помогает выявить различное воздействие принимаемых решений на женщин и мужчин.

Гендерный анализ бюджета может показать, что урезание расходов на здравоохранение наибо­лее тяжело отражается, например, на бедных женщинах из сельской местности.

Повышение расходов на здравоохранение может расширить доступ к услугам здравоохранения, улучшить состояние здоровья женщин на селе, повысить объём сельскохозяйственного производства и доходы домохозяйств, а также улучшить качество жизни жителей сельской местности.

Гендерные бюджеты представляют собой мощный и современный инструмент для обеспечения гендерного равенства и перевода политических заявлений в конкретные действия. С одной стороны, гендерный бюджет позволяет измерить реальную приверженность правительства делу гендерного равенства, так как он привязывает государственные стратегии и программы к финансовым ресурсам. С другой стороны, они способствуют большей прозрачности и подотчетности, одновременно содей­ствуя расширению возможностей гражданского общества для контроля за этими обязательствами и для спроса с правительства. Гендерные бюджеты являются не техническим, а политическим процес­сом, который при помощи гендерно-чувствительного планирования и бюджетирования дает прави­тельству средство для выполнения своих обязательств в сфере гендерного равенства. Целью форми­рования и исполнения гендерных бюджетов является обеспечение гендерного равенства в обществе. Данный вид бюджета представляет из себя принципиально отличное от традиционно действующего, но является его специфической, целевой трансформацией. Он позволяет на основе новой социально-экономической технологии глубже и более полно оценить последствия принимаемых решений и в ре­зультате — повысить их эффективность. Поэтому гендерное бюджетирование предполагает возмож­ность проведения общественной экспертизы, публичного обсуждения и лоббирования [5].

Европейские институты признали ценность гендерных бюджетов и призывают государства-члены ЕС активнее использовать этот инструмент. Все скандинавские страны включили гендерный анализ бюджета в процедуры анализа политики на центральном, региональном или местном уровнях, а эксперты по гендерному равенству участвуют во внедрении гендерных бюджетов на общенацио­нальном и муниципальном уровнях. В странах Балтии (Литва, Латвия, Эстония) также накоплен по­зитивный опыт продвижения гендерных подходов к планированию и бюджетированию национально­го развития. В этих странах идет постоянный процесс децентрализации управления, предполагающий внедрение таких инструментов, как открытость бюджетного процесса и публичная отчетность о его выполнении, а также повышение качества коммунальных и государственных услуг для потребителя. Это создает благоприятные условия для внедрения гендерных бюджетов, особенно на местном уров­не. Экономические и административные реформы в этих странах дали гражданскому обществу боль­ше возможностей мониторинга и спроса с выборных чиновников.

Необходимым и важным инструментом реализации гендерной политики является гендерный анализ. Гендерный анализ — это процесс оценки различного воздействия, оказываемого на женщин и мужчин, существующими или предлагаемыми программами, законодательством, государственным политическим курсом во всех сферах жизни общества и государства. Это также сбор качественной информации и понимание гендерных тенденций в экономике и обществе, использование этих знаний для выявления потенциальных проблем и поиска решений в ежедневной работе. Одновременно это инструмент для понимания социальных процессов, позволяющий увидеть и сравнить, каким образом и почему политические, экономические, социальные и иные факторы влияют на женщин и мужчин.

Цель гендерного анализа — идентифицировать, проанализировать разновидности социально-политического неравенства, проистекающие из принадлежности к тому или иному полу или из не­пропорционального распределения властных полномочий между полами. Они также влияют на до­ступность и возможность управления ресурсами, включая процесс принятия решений и владения ин­формацией. В жизни социума они репрезентируются как отношения власти, отношения собственно­сти и морально-правовые, ценностно-нормативные отношения. Соответственно гендер, как социаль­ный институт, проявляет себя как сфера действия гендерной политики, гендерной экономики и ген­дерной психологии и идеологии [6; 34].

Гендерный анализ зиждется на убеждении в том, что политика не может быть отделена от соци­ального контекста, что социальные вопросы — неотъемлемая составная часть экономических. Анализ социального воздействия (социальная экспертиза), включающий гендерный анализ, не является про­сто «прибавкой», которая должна быть рассмотрена после оценки затрат и прибылей (выго­ды/пользы), а представляет собой интегральный компонент любого добротного анализа политическо­го курса во всех сферах жизни. Он пронизывает от начала и до конца полный цикл политического процесса по выработке и реализации государственной деятельности. Суть гендерного анализа в полном раскрытии любых последствий для обоих полов, а не в том, чтобы способствовать продвижению или ослаблению позиций одной из сторон. В целом анализ, основанный на гендерном подходе, — важная часть универсального социально-экономического анализа государственной политики.