Незаконная миграция как новый вызов международной и национальной безопасности

По законодательству Республики Казахстан разграничиваются типичные виды и термины ми­грационных потоков. Так, в Законе РК «О миграции населения» строго очерчены и определены поня­тия основных видов миграции. В их число входят такие разновидности, как трудовая миграция, бе­женцы, незаконные иммигранты, иммиграция, эмиграция, миграция, оралманы (репатрианты), се­мейная иммиграция, коллективная иммиграция и внутренняя миграция. Следует отметить, что на­циональные законодательства часто могут содержать такие нормы, которые предусматривают более широкий спектр защиты прав человека-мигранта или устанавливать такие процедуры, которые зна­чительно усиливают защиту миграционных норм, тогда как международно-правовые документы и закрепленные в них стандарты являются минимальными для соблюдения прав человека и общебазо- вовыми. Конечно же, каждое государство приводит свое национальное, внутреннее законодательство под международные стандарты общества, что говорит о международном праве как об обобщающем и всеохватывающем понятии, на которое опирается вся правовая система каждой отдельной страны. По Конституции наша страна также опирается на международные договоры и соглашения РК, рати­фицированные Парламентом РК, которые, в свою очередь, имеют приоритет перед национальным законодательством, и в случае коллизии, применяются нормы международного законодательства. Из приведенного выше можно отметить, что в данном случае наблюдается соотношение норм внешнего и внутреннего права или же сбалансированный круг правоотношений, вытекающий от одного к дру­гому. Отсюда, видимо, такая большая схожесть разновидностей миграции. Как бы там ни было, су­ществование различных подходов к классификации и социальной структуре миграции населения, многообразие ее видов и форм отражают сложность и неоднозначность именно данного обществен­ного, социального явления, как миграция.

Международная миграция населения является не просто свободным передвижением и переме­щением людей, регулируемая нормами международного права, но она также определяет реализацию и имплементацию основных прав мигрантов в процессе их мигрирования с одной территории на дру­гую. Поэтому в ходе реализации тех самых прав и были созданы международные механизмы, коор­динирующие и регулирующие правоотношения мигрантов. Среди них такие организации, как ООН, МОТ, МОМ, Международная организация по делам беженцев (МОБ), Управление Верховного ко­миссара по делам беженцев ООН (УВКБ ООН), Организация по Безопасности и Сотрудничеству в Европе и др. Основным из них является Международная организация по миграции, которая была основана 5 декабря 1951 г. в Брюсселе под названием Межправительственный комитет по европей­ской миграции (МКЭМ).

Сначала деятельность организации была ограничена обеспечением перемещения населения из Европы к Северной Америке, Латинской Америке и Океании. Тем не менее развитие событий в мире постепенно привело к тому, что Организация распространила свою деятельность на весь мир. Государства-участники официально признали всемирную роль этой организации в 1980 г., когда, ис­ходя из практических соображений, реорганизовали МКЭМ в Межправительственный комитет по миграции (МКМ). Это решение подтверждено на специальной сессии Совета в мае 1987 г., кото­рая приняла конкретные поправки к конституции, в частности, относительно роли и мандата органи­зации, а также постановила изменить название на Международную организацию по миграции (МОМ).

Целью МОМ являлось и есть обеспечение на всей планете благоустроенной миграции лиц, кото­рые требуют международных миграционных услуг.

Для достижения этой цели МОМ выполняет такие функции:

-    управление благоустроенной и плановой миграцией граждан с учетом специфических потреб­ностей стран эмиграции и иммиграции;

-    перемещение квалифицированных человеческих ресурсов, направленное на экономическое, социальное и культурное развитие стран, которые принимают;

-    организованная миграция беженцев, перемещенных и других лиц, вынужденных оставить свою родину;

-    осуществление роли международного форума, на котором государства-участники и прочие партнеры обсуждают нагроможденный опыт, обмениваются взглядами, разрабатывают меро­приятия и оказывают содействие сотрудничеству и координации усилий в сфере миграции.

Как каждая структурная организация, Международная организация по миграции составляет свою единую совокупность внутренних органов и включает Совет, Исполнительный Комитет и Ад­министрацию.

Руководящим органом МОМ является Совет, который состоит из представителей всех госу- дарств-участников, уполномоченный принимать окончательные решения по вопросам политики, про­грамм и финансирования Организации. Кроме того, Исполнительный Комитет, состоящий из десяти государств-участников, избирает Совет, планирует работу Совета и вносит рекомендации.

На постсоветском пространстве Казахстан, являясь активным сторонником обеспечения ста­бильности и безопасности в регионе, стал полноправным участником процесса взаимодействия и со­трудничества государств-партнеров, других заинтересованных стран и международных организаций, а также НПО по реализации вопросов миграционной политики.

В силу специфики своего географического положения Казахстан выполняет роль геополитиче­ского центра, соединяющего европейские страны с государствами Центральнонй Азии, вследствие чего приток иностранцев в нашу республику — неизбежное явление, которому также способствует наблюдаемый в стране экономический рост и сохраняющаяся стабильная внутриполитическая обста­новка.

В Стратегии развития Казахстана «Казахстан-2030» одним из долгосрочных приоритетов является сильная демографическая и миграционная политика государства. В целях реализации долго­срочной стратегии развития Казахстана «Казахстан-2030» Республикой Казахстан были предприняты последовательные шаги для создания четкой системы миграционного контроля, создания законода­тельной базы, отвечающей международным стандартам, и достижения наибольшего благоприятство­вания для пребывающих в нашей стране иностранцев. Одними из основных направлений деятельно­сти государственных органов в области миграции являются, прежде всего, координация миграцион­ного законодательства, обеспечение решения задач по защите прав и интересов человека, уважение государственного суверенитета и борьба с незаконной миграцией.

В сфере миграции в Казахстане создана в целом отвечающая международным стандартам зако­нодательная база, позволяющая развивать туризм, привлекать иностранную рабочую силу, возвра­щать на историческую родину оралманов.

Условия взаимных поездок граждан оговариваются межправительственным оглашением в фор­мате ЕврАзЭС между Республикой Казахстан, Российской Федерацией, Республикой Беларусь, Кыр­гызской Республикой и Республикой Таджикистан. Двусторонние Соглашения о порядке въезда и пребывания заключены с Азербайджаном, Молдовой, Узбекистаном, Украиной, Турцией, Индией, Китаем, Венгрией, Словакией, Румынией и рядом других стран.

Казахстаном в рамках ЕврАэЭС проводится согласованная социальная политика по гармониза­ции и унификации национального законодательства в социально-гуманитарной сфере. В рамках Та­моженного союза разработан ряд оглашений, регулирующих правовые отношения Сторон.

В Республике Казахстан основными нормативными правовыми актами, регулирующими отно­шения в сфере миграции являются Закон «О миграции населения» от 22 июля 2011 г., Закон «О бе­женцах» от 4 декабря 2009 г., Закон «О ратификации Соглашения о сотрудничестве по противодейст­вию нелегальной трудовой миграции из третьих государств» от 13 декабря 2010 г., Закон «О право­вом положении иностранцев» от 19 июня 1995 г. № 2337, которыми определены как права и обязан­ности иностранных граждан, так и функции государственных органов по контролю за миграционны­ми процессами в стране. Основным документом, регулирующим миграционные процессы в республи­ке, является Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007-2015 гг., которая наце­лена на совершенствование существующих и развитие новых направлений управления миграционными процессами в стране. Именно поэтому представляется актуальным изучение нормативно-правовой базы о миграции населения в рамках реализации государственной миграционной политики Республи­ки Казахстан.

В Конституции Республики Казахстан права и свободы человека закреплены с учетом общепри­знанных принципов и норм, а также положений ратифицированных международных актов, и в целом соответствуют современному демократическому подходу к регулированию статуса человека. Они закладывают основы правового регулирования статуса мигрантов в Республике Казахстан, которые в последующем дифференцируются в зависимости от наличия у мигрантов специального правового статуса, их принадлежности к той или иной категории (мигрант, иммигрант, беженец, переселенец, оралман и иные).

Регулирование статуса мигрантов тесно связано с проводимой миграционной политикой, а также особенностями, характерными для специального правового статуса. Однако, учитывая, что на сего­дняшний день в Республике Казахстан возникает необходимость определенной стабилизации право­вого статуса и защиты мигрантов, законно находящихся на территории Казахстана. Кроме того, пред­ставляется необходимой разработка теоретических основ регулирования правового статуса мигран­тов. Ряд распространенных понятий, применяемых в миграционном законодательстве Республики Казахстан, требует корректировки и унификации с положениями ратифицированных международных актов. Остаются не до конца исследованными вопросы содержания правового статуса оралманов, особенности правового статуса в зависимости от категории.

Незаконная миграция является одним из тех общественных процессов, которые способны ока­зать значительное воздействие на общество, где они развиваются. Поэтому необходимо рассмотреть ее с точки зрения обеспечения национальной и международной безопасности.

В настоящее время в мире идет процесс переосмысления понятия как национальной, так и меж­дународной безопасности. Возрастает внимание международного сообщества к невоенным источни­кам нестабильности, новым угрозам безопасности государств и общества — нарушению прав челове­ка, растущим безработице и бедности, этническим конфликтам, незаконной торговле наркотиками, международному терроризму, деградации окружающей среды и, не в последнюю очередь, незакон­ной миграции.

Международное движение населения воздействует на международную безопасность на трех уровнях: а) на уровне национальной безопасности государства происхождения мигрантов, прини­мающего государства и государств-транзита, которые воспринимают массовую международную ми­грацию населения как угрозу их экономическому благополучию, социальному порядку, культурным и религиозным ценностям и политической стабильности; б) на уровне межгосударственных отноше­ний; международная миграция способна создать напряженность и осложнить двусторонние и много­сторонние международные отношения, оказывая влияние на региональную и международную ста­бильность; в) неупорядоченные миграционные потоки и недобровольные перемещения людей несут значительную угрозу индивидуальной безопасности и создают условия для нарушения прав человека.

Негативные последствия незаконной миграции особенно сильно способны проявиться в эконо­мической, политической сферах и в сфере борьбы с преступностью.

Так, считается, что незаконная миграция увеличивает безработицу в принимающем государстве. Действительно, оплата труда незаконного мигранта часто значительно ниже той, которую получают коренные жители, поэтому последние могут и не найти работы. Незаконные мигранты выполняют, как правило, такую работу, на которую не соглашаются местные жители. Промышленно развитые государства нуждаются в притоке рабочей силы из-за рубежа, в том числе незаконной. Поскольку использование труда незаконных мигрантов носит скрытый характер, государство не получает нало­говых поступлений от него. Но эти суммы остаются у работодателя, поэтому не теряются для эконо­мики в целом и могут быть инвестированы в ее легальном секторе, принося налоговые поступления. С другой стороны, экономика принимающего государства теряет денежные средства, которые трудо­вые мигранты направляют в государство своего происхождения.

Незаконная международная миграция — сложный социальный феномен. Как и миграция в це­лом, незаконная миграция обусловлена рядом причин, среди которых исследователи называют эко­номические, политические, демографические, этнические, экологические, военные и др. [3; 7-9]. Эти причины могут действовать и, как правило, действуют в сложном сочетании. Необходимо подчерк­нуть, что незаконная миграция — закономерное, хотя часто и нежелательное социальное явление. Среди комплекса ее причин необходимо особенно выделить следующие.

Фундаментальной причиной существования незаконной миграции является неравенство эконо­мического развития государств. Страны с высоким уровнем жизни населения привлекательны для мигрантов из менее развитых стран, в которых часто за подобную работу платят на порядок меньше. Именно этот экономический по своему характеру фактор является причиной значительной части ми­ровых миграций. Подтверждается мировая закономерность — нелегальная иммиграция, как правило, имеет трудовой временный характер. Не все мигранты в чужой стране могут найти себе работу ле­гально, и поэтому создаются условия для занятия запрещенными в государстве пребывания видами деятельности. Бесправность и невысокие требования незаконных мигрантов способствуют созданию «теневых» общественных структур, ориентирующихся на эту группу работников и в дальнейшем предъявляющих на нее спрос. С таким механизмом порождения нелегальных миграционных потоков можно эффективно бороться только путем повышения уровня жизни в беднейших странах, насколько бы это ни было проблематичным. Как справедливо подчеркивается в литературе, если действие воен­но-политических причин, как правило, непродолжительно, то социально-экономические причины и факторы действуют постоянно, так как всегда существуют те или иные социальные группы и катего­рии, которые недовольны своим материальным положением в собственной стране.

Другой важной причиной существования незаконной миграции является осуществление госу­дарствами в той или иной мере ограничительной (рестриктивной) миграционной политики. Мигра­ционные потоки неоднозначно взаимодействуют с социальной ситуацией государства происхожде­ния, государства-транзита и государства-реципиента. Высокая миграционная активность населения всегда имеет как отрицательные, так и положительные последствия. В зависимости от оценки влия­ния миграционных потоков на социально-экономическую ситуацию в конкретном случае государства могут проводить различную политику в отношении въезда мигрантов — от создания режима откры­тых дверей до использования жестких ограничительных мер. При этом наиболее эффективными яв­ляются меры, основанные на скоординированной политике группы государств [4]. Например, одной из главных целей заключения Соглашения о постепенной отмене контроля на общих границах (Шен­генского соглашения) 1985 г. в рамках Европейского союза стала необходимость облегчить движения рабочей силы и товаров на территории Европейского союза и в то же время сохранить тщательный контроль за ним в отношениях с другими регионами мира.

Право государства заботиться о своей национальной безопасности и предотвращать угрозы с со­блюдением требований международного права этой безопасности является неотъемлемой состав­ляющей государственного суверенитета. Но необходимо помнить, что ограничительные меры в от­ношении мигрантов могут заставить их искать полу- и нелегальные пути для проникновения на тер­риторию государства или обхода ограничений на занятие определенными видами деятельности.

Как отмечается в одном из рабочих документов Десятого Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, «следует дополнительно подумать о последствиях жесткой иммиграционной политики, которая, возможно, в большей степени ведет к снижению уровня ожиданий мигрантов, чем к ограничению их количества» [5; 198, 199]. Под снижением уровня ожи­даний мигрантов понимается качественное ухудшение тех видов деятельности, для занятия которыми может предложить свои услуги незаконный мигрант по сравнению с законно находящимися в стране. Опасаясь уголовного преследования и депортации, незаконный мигрант лишается как возможности обратиться за защитой своих прав в органы государства пребывания, так и поддержки со стороны государства, гражданином которого является. Таким образом, весьма вероятно, что использование ограничительной политики в отношении привлечения иностранной рабочей силы только негативно скажется на положении фактически находящихся на территории государства незаконных мигрантов. Это ставит ряд вопросов гуманитарного характера, решение которых должно быть найдено с учетом того, что принципы государственного суверенитета и уважения прав человека равно являются импе­ративными нормами общего международного права.

Незаконная миграция тесно связана с рядом других социальных явлений, которые давно при­влекли к себе внимание не только на внутригосударственном, но и на международном уровне.

Прежде всего нужно назвать институт беженцев. Прибывая на территорию иностранного госу­дарства вследствие опасений стать жертвой преследований у себя на родине, беженец не всегда в со­стоянии соблюсти порядок выезда из собственной страны и въезда на территорию иностранного го­сударства. Так, можно привести в пример массовый въезд в Казахстан узбеков из Узбекстана и Кыргызстана, афганцев по фальшивым заграничным паспортам, которые они попросту покупали, по­скольку не могли выехать из своих стран в обычном порядке [6; 81]. Вследствие этого беженец будет формально попадать под определение незаконного мигранта. В действительности, цели его приезда сильно отличаются от намерений иных лиц, незаконно въехавших в страну. Поэтому меры, прини­маемые государствами и рассчитанные на пресечение и предупреждение незаконной миграции, не должны препятствовать исполнению ими своих международно-правовых обязательств в отношении защиты беженцев. В связи с этим, например, п. 1 ст.31 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. осво­бождает беженцев от взысканий за нелегальный въезд и пребывание, если они без промедления явят­ся в уполномоченный орган государства и предоставят удовлетворительные объяснения. В целом аналогично должны решаться проблемы, связанные с использованием права политического убежища.

Далее, следует указать на связь незаконной миграции с транснациональной организованной пре­ступностью. В настоящее время проблематика транснациональной организованной преступности широко исследуется ученными, но в отечественной науке взаимодействие этих двух явлений до сих пор остается неизученным.

Пересекая границу между государствами без соблюдения установленного порядка, незаконные мигранты совершают деяния, криминализированное, по меньшей мере, большинством государств мира. Однако, говоря о связи незаконной миграции с транснационально организованной преступностью, сле­дует также иметь в виду и другой аспект. Одной из наиболее серьезных современных угроз безопасно­сти является установление организованными преступными группировками международных связей, что придает преступным сетям дополнительную гибкость, расширяет территории деятельности и дает возможность поставить под контроль весь «технологический цикл», например, цепочку операций — от добычи наркотического сырья до легализации доходов, полученных от продажи произведенных наркотических средств. Среди направлений деятельности транснациональных преступных группиро­вок важное место занимает торговля людьми, в том числе сексуальная эксплуатация женщин и детей, и незаконный ввоз мигрантов.

Преступные группировки организуют канал по доставке людей на территорию какого-либо го­сударства, получая доход в виде платы за такой ввоз и (или) в результате эксплуатации, в том числе сексуальной, ввезенных лиц. Исследователями отмечается, что официальным прикрытием их дея­тельности может быть оказание туристских услуг, организация учебы иностранцев в стране, предос­тавление работы за рубежом и др. Торговля людьми, незаконный ввоз мигрантов наносят вред не только социальной обстановке в государстве происхождения мигрантов и в государстве их пребыва­ния, но и ставят под угрозу основные права и свободы мигрантов — право на жизнь, свободу и др.

Международным сообществом для преследования и предотвращения названных и ряда других преступлений, совершаемых транснациональными организованными преступными группами, разра­ботана уже упомянутая Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, дополненная тремя протоколами: Протоколом о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказание за нее, Протоколом против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху (подписаны Казахстаном и Россией) и Протоколом против незаконного из­готовления и оборота огнестрельного оружия, его составных частей и компонентов, а также боепри­пасов к нему.

Проблема незаконной миграции может обсуждаться также в связи с существованием междуна­родного терроризма. Незаконный въезд на территорию страны с целью совершения террористиче­ских актов представляет собой существенную угрозу национальной безопасности государства, пре­дотвращение которой требует широкого межгосударственного сотрудничества. Такое сотрудничество должно включать наряду с другими мерами устранение самих причин и условий зарождения и поддер­жания деятельности террористических групп, в частности предотвращение их финансирования.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что несмотря на разнообразие возможных негативных последствий незаконной миграции, это явление может иметь и существенный положительный эффект для государства-реципиента, прежде всего для его экономики. Занятость мигрантов на рынке труда в областях, в которых по тем или иным причинам граждане страны предпочитают не работать, может оказать существенное положительное воздействие на социальную ситуацию. Однако такие выгоды могут быть скорее получены тогда, когда нелегальный мигрант приобретет законные возможности для занятия экономической деятельностью, т.е. речь должна идти о предоставлении возможности ле­гализовать свой статус в порядке и на условиях, определяемых компетентными органами государст­ва. Переход к такой практике уже заметен в деятельности ряда государств [7; 76].

В Послании Президента Республики Казахстан — Лидера нации Н.А.Назарбаева народу Казах­стана «Стратегия «Казахстан-2050» от 14 декабря 2012 г. отмечается, что нарастающий демографиче­ский дисбаланс формирует новые миграционные волны и усиливает социальную напряженность по всему миру. Мы в Казахстане сталкиваемся с миграционным давлением в отдельных регионах страны, где незаконные трудовые мигранты дестабилизируют местные рынки труда.

Мы также должны понимать, что, вполне вероятно, в обозримом будущем можем столкнуться и с обратным процессом — трудовой иммиграцией за пределы нашей страны [8]. Президент страны четко обозначил новый политический и экономический курс развития нашего уже состоявшегося в социальном, экономическом и политическом плане государства.

В Казахстане, основная часть легализованных трудовых иммигрантов занята на объектах строи­тельства — 70%, в сфере обслуживания — 14%, сельском хозяйстве — 8% и других сферах — 3,5%. В неформальном секторе рынка труда (надомные работники) легализовано 7.406 (4,5%) человек.

По данным Комитета миграционной полиции МВД РК, ежегодно в Казахстане легализуются до 10 тысяч. незаконных мигрантов.

Список литературы

1      ПодшиваловВ.Е. Незаконная миграция. Международно-правовые проблемы. — Иркутск: Изд-во «Сибирь», 2006. — 245 с.

2      Schatzer P. Illegal migration needs firm but compassionate solution //http: //www. population 2005. org / Illegal% 20migration. doc.

3      Рязанцев С.В. Опыт и проблемы регулирования миграционных потоков в странах Западной Европы. — М.: Норма. 2001. — 146 с.

4      Slawomir Redo. Organized Crime and Its Control in Central Asia. Sam Houston State University, Criminal Justice Center. — USA 2004. — 346 р.

5       Десятый Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями: Сб. документов. — М.: Междунар. отношения, 2001. — 282 с.

6      Ястребова А.Ю. Россия и Европейский союз: правовые подходы к регулированию приема и легализации беженцев // Вынужденные мигранты и государство. — М., 1998. — С. 28-32.

7      Назарян А. А. Нелегальная миграция в России: закономерности и последствия // Международная миграция населения: Россия и современный мир. — Вып. 4. — М.: Эксмо, 2000. — С. 18-24.

8      Послание Президента Республики Казахстан — Лидера нации Н.А.Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» от 14 декабря 2012 года // Казахстанская правда. — 2012. — 14 дек.