Некоторые вопросы реализации норм международного экологического права в Республике Казахстан

Право человека на экологически чистую окружающую среду тесно связано с естественными правами человека на жизнь, отсюда ряд международно-правовых документов в сфере прав человека можно рассматривать как основополагающую часть экологического права. Среди основных международно-правовых документов необходимо указать в первую очередь Всеобщую декларацию о правах человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1948 г., затем – Международные Пакты о правах человека 1966 г. Всеобщая декларация всем своим содержанием закрепила права людей на благоприятные жизненные условия, которые позднее были закреплены и развиты в ряде международных документов, в том числе и в специальных, которые были посвящены правам человека на благоприятную окружающую среду.

Положения Всеобщей декларации прав человека в отношении прав человека на благоприятную окружающую человека среду были развиты Конференцией Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды, (Стокгольм, 5 - 16 июня 1972 года). В работе конференции приняло участие более ста государств, представители многих международных межправительственных и неправительственных организаций. Конференция 16 июня 1972 г. приняла Декларацию по проблемам окружающей человека среды (Стокгольмская Декларация). Этот документ был предназначен выработать единый подход и общие принципы, которые послужат народам мира руководством в деле сохранения и улучшения окружающей человека среды. В Декларации отмечено, что «человек является творением и одновременно создателем своей окружающей среды, которая обеспечивает его физическое существование и предоставляет ему возможности для интеллектуального, нравственного, социального и духовного развития. Человек приобрел способность преобразовывать многочисленными путями и в невиданных до сих пор масштабах свою окружающую среду. Оба аспекта окружающей человека среды, как естественной, так и созданной человеком, имеют решающее значение для его благосостояния и для осуществления основных прав человека, включая даже право на саму жизнь, человек постоянно обобщает накопленный опыт и продолжает делать открытия, изобретать, творить и добиваться дальнейшего прогресса».

В Декларации были впервые обобщены принципы международного экологического сотрудничества. Каждое государство, осуществляя право на проведение в отношении национальной окружающей среды необходимой ему политики, должно опираться при этом на общепризнанные принципы и нормы международного права. С обострением проблемы переноса загрязнения за пределы территории одного государства на большие расстояния (трансграничное загрязнение) важное значение приобретает соблюдение таких фундаментальных принципов, как уважение государственного суверенитета; территориальная неприкосновенность и целостность; мирное разрешение международных споров; международно-правовая ответственность.

Стокгольмская конференция приняла 26 принципов, которые стали своеобразным фундаментом для принятия всех последующих международных документов в сфере охраны окружающей человека среды. Среди них можно особо отметить те принципы, которые собственно относятся к правам человека на благоприятную природную среду, как, например, «Человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущего поколений». «Введение в окружающую среду токсических веществ или других веществ и выброс тепла в таких количествах или концентрациях, которые превышают способность окружающей среды обезвреживать их, должны быть прекращены, с тем чтобы это не наносило серьезного или непоправимого ущерба экосистемам. Необходимо поддерживать справедливую борьбу народов всех стран против загрязнения».

Ряд принципов был посвящен планированию в целях обеспечения более рационального управления ресурсами и улучшения таким образом окружающей среды (принципы 13-17).

Особое внимание было уделено призыву поддержки развивающихся стран со стороны промышленно развитых: «Политика всех государств в области окружающей среды должна повышать существующий или будущий потенциал развития развивающихся стран, а не оказывать на него отрицательное воздействие или препятствовать достижению всеми лучших условий жизни».

В связи с бурным развитием науки и техники, освоения  космического пространства и ранее не использованных человеком территорий Земного шара был принят принцип об использовании науки и техники «с целью определения и предотвращения случаев нанесения ущерба окружающей среде и борьбы с ним, а также для решения проблем окружающей среды на благо всего человечества».

Одним из новых стал принцип «ознакомления подрастающего поколения, а также взрослых, с проблемами окружающей среды… для расширения основы, необходимой для сознательного и правильного поведения отдельных лиц, предприятий и общин в деле охраны и улучшения окружающей среды во всех ее аспектах, связанных с человеком». Была подчеркнута роль СМИ, которые могли бы, «распространять знания, касающиеся необходимости охраны и улучшения окружающей среды, с целью обеспечения возможностей всестороннего развития человека».

Решение общих региональных и глобальных проблем в сфере экологии невозможно без тесного взаимодействия государств, особенно в целях дальнейшего развития международного права, касающегося ответственности и компенсации жертвам за загрязнение и за другие виды ущерба, причиненные в результате деятельности в пределах их юрисдикции, или контроля за окружающей средой в районах, находящихся за пределами действия их юрисдикции. Отсюда одним из принципов (№24) стало требование решения международных проблем, связанных с охраной и улучшением окружающей среды, в духе сотрудничества всех стран, больших и малых, на основе равноправия. Сотрудничество, основанное на многосторонних и двусторонних соглашениях или на другой соответствующей основе, крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех сферах, и это сотрудничество следует организовывать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств.

После Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде в 1972 году была создана Программа ООН по окружающей среде. Это сейчас основной орган Организации Объединенных Наций в области окружающей среды, который призван обеспечить руководство и содействовать сотрудничеству в интересах окружающей среды путем стимулирования деятельности, информирования и оказания помощи странам и народам с целью улучшения качества их жизни, не нанося ущерба будущим поколениям.

В Совете ЮНЕП представлены 58 стран, выбираемых Генеральной Ассамблеей на четырехлетний период. Деятельность ЮНЕП охватывает широкий круг вопросов и проблем, связанных с окружающей средой и устойчивым развитием: информация, оценка и изучение состояния окружающей среды, включая потенциал реагирования на чрезвычайные ситуации, а также усиление функций раннего оповещения и оценки; улучшение координации деятельности конвенций по вопросам окружающей среды и разработка документов по экологической политике; разработка политики в области окружающей среды и вопросы права окружающей среды; проведение политики в области окружающей среды; разработка конвенций по вопросам окружающей среды и др.

Следующим шагом систематизации международно-правовых принципов охраны окружающей среды и регулирования природопользования была Всемирная хартия природы, одобренная резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 28 октября 1982 г. В Хартии природы отмечено, что человечество является частью природы, и жизнь зависит от непрерывного функционирования природных систем, которые являются источником энергии и питательных веществ; человек может своими действиями или их последствиями видоизменить природу и исчерпать ее ресурсы, и поэтому он должен в полной мере сознавать насущную необходимость сохранения равновесия и качества природы и природных ресурсов. Хартия природы утвердила вошедшие уже в широкий научный и практический оборот такие общие принципы как: природу необходимо уважать и не нарушать ее основные процессы;  используемые человеком экосистемы и организмы, а также ресурсы суши, моря и атмосферы должны управляться таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность, но без ущерба для целостности тех экосистем или видов, с которыми они сосуществуют; природу необходимо защищать от разграбления в результате войны или иных враждебных действий и др.

Хартия природы явилась одним из важных источников международного права, оказавшим влияние на законодательства государств мира, признавших этот документ, на разработку последующих международно-правовых актов.

Важное значение имеет то, что Хартия природы предусматривает необходимость контроля за деятельностью, способной оказывать вредное воздействие на природу, призывает использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы, в частности – воздержания от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе; проведение глубокого анализа при проведении деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы; заблаговременное исследование о воздействии проектов, способных нанести ущерб природе и т.д. Хартия природы в полной мере учитывает суверенитет государств над своими природными ресурсами, устанавливает ее не прямое, а опосредованное национальным законодательством каждой страны и ее компетентными органами, а также и в сотрудничестве с другими государствами, применение положений Хартии. Подчеркнута роль каждого человека иметь возможность участвовать индивидуально или коллективно в процессе разработки решений, непосредственно касающихся окружающей его природной среды, в соответствии с законодательством своей страны.

Таким образом, приведенные выше принципы международного права, содержащиеся в документах, формирующих международное право окружающей среды, устанавливают требование взаимосотрудничества государств, совершенствования внутригосударственных принципов и условий воздействия на природную среду (частью которой является земля), закрепляют права каждого человека на участие в решении вопросов, связанных с воздействием на природу и правом использовать все средства для ее восстановления.

Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды были развиты в Декларации по окружающей среде и развитию, которая была принята на конференции ООН, состоявшейся в г. Рио-де-Жанейро (Бразилия, 3 - 14 июня 1992 г.). В Декларации был развит ряд положений Стокгольмской Конференции с целью установления «нового, справедливого глобального партнерства путем создания новых уровней сотрудничества между государствами, ключевыми секторами общества и людьми для заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов всех и защиту целостности глобальной системы окружающей среды и развития».

Данные положения были подтверждены в Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, принятых накануне наступления XXI века: к числу фундаментальных ценностей, имеющих «существенно важное значение для международных отношений в XXI веке» было отнесено и «уважение к природе», которая в данном документе выражается в том, что в основу охраны и рационального использования всех живых организмов и природных ресурсов «должна быть положена осмотрительность в соответствии с постулатами устойчивого развития. Только таким образом можно сохранить для наших потомков те огромные богатства, которые дарованы нам природой.

Как и другие обычные резолюции ГА ООН, названные выше декларации не имеют обязательной юридической силы, носят рекомендательный характер. Но их значение весьма велико, поскольку они приняты непосредственно Генеральной Ассамблеей ООН, обладающей самым высоким авторитетом, олицетворяющим волю всего человечества, и их исполнение для Казахстана является подтверждением цивилизованного вхождения нашей страны в мировое сообщество.

К документам, регулирующим конкретные сферы охраны природы, можно отнести, к примеру, Конвенцию Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием, принятую 17 июня 1994 года в Париже и ратифицированную Законом Республики Казахстан от 7 июля 1997 года. Цель настоящей конвенции заключается в объединений усилий государств в борьбе с опустыниванием и смягчением последствий засухи путем принятия эффективных мер на всех уровнях в сочетании с соглашениями о международном сотрудничестве и партнерстве в рамках комплексного подхода, соответствующего Повестке дня на XXI в.

Важное значение для сохранения окружающей среды имеет Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды ООН, проходившая в Орхусе (Дания, 25 июня 1998 года), далее – Орхусская конвенция, в которой были подтверждены принципы ранее принятых международно-правовых документов по проблемам окружающей среды, подтверждена необходимость защищать и сохранять окружающую среду, улучшать ее состояние и обеспечивать устойчивое и экологически безопасное развитие. В целях содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния,  Орхусская конвенция гарантирует права на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в соответствии с положениями настоящей Конвенции.

Однако на данном этапе стоит вопрос о более эффективной реализации норм Орхусской конвенции о доступе общественности к информации, к правосудию. Суды достаточно редко рассматривают дела, связанные с экологическими спорами. Так, судья Верховного Суда В.М.Борисов отмечает, что нарушения законодательства об охране окружающей среды выражаются в выбросе в атмосферу вредных веществ и размещении промышленных и бытовых отходов на свалке без соответствующего разрешения, самовольном выбросе веществ в атмосферу, а также сбросе в окружающую среду очищенных стоков с повышением уровня лимита приведенного объема сброса, загрязнении окружающей среды нефтепродуктами и др. субъектами загрязнения (причинителями вреда) являются как физические, так и юридические лица, в том числе национальные и иностранные. При этом судьи при разрешении дел исходят из того, что юридически значимым является не всякое загрязнение, а лишь такое загрязнение, которое превышает установленные нормативы качества окружающей среды[1]. При этом В.М.Борисов отмечает, что иски по большинству гражданских дел, как правило, предъявляются либо природоохранными прокурорами, либо территориальными подразделениями Министерства охраны окружающей среды, иски от общественных объединений имели место лишь в судах городов Астаны, Алматы и Карагандинской области.

Анализ Казахстанского законодательства в сфере экологии показывает, что  влияние международного экологического права на Казахстанское национальное право проявляется на нескольких уровнях. Во-первых, это имплементация норм международного экологического права в Основной закон и экологическое законодательство страны; во-вторых, это экологизация национального права, т.е. учет экологических требований в иных отраслях права. Так, Л.К. Еркинбаева отмечает, что в Республике Казахстан порядка 10 кодексов и 18 законов, а также  более 200 специальных подзаконных актов напрямую или косвенно регулируют  определенные сферы взаимодействия общества и природы[2]. Кроме того, ученые говорят об экологизации образования, сознания, экономики и т.д. В-третьих, влияние норм международного права сказывается на введении ряда международных технических и иных стандартов.

В соответствии с требованиями норм международного экологического права в статье 31 Конституции нашей страны государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека.

Со стороны государства предпринимаются определенные усилия для обеспечения этого конституционного положения: совершенствуется законодательство, принимаются различного рода программы, концепции. Так, 3 декабря 2003 года Указом Президента Республики Казахстан была одобрена Концепция экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы. В этом документе отмечается, что реформирование всех отраслей национальной экономики стало основой изменения отношения к использованию природных ресурсов, осуществления социально-экономического развития с учетом сохранения окружающей среды. С момента принятия данной Концепции в Республике Казахстан произошли серьезные перемены в общественном развитии. Разработаны стратегические документы развития государства, создана основа природоохранного законодательства, подписан ряд международных конвенций по вопросам охраны окружающей среды, создана система управления природоохранной деятельностью. Достаточно последовательно осуществляются и экологические мероприятия. Так, по индексу экологической устойчивости, который разработан Йельским и Колумбийским университетами, наша республика занимала в 2005 году 75-е место среди стран мира, а в 2006 поднялась на семидесятое. Прогресс Казахстана отметили международные агентства[3].

Экологический кодекс Республики Казахстан, принятый в начале 2007 года, учел ряд требований международных экологических конвенций. Без всякого сомнения, это был значительный прорыв в упорядочении, кодификации норм экологического права. Значительные полномочия были приданы государственным органам. Однако надо подчеркнуть, что эффективное применение законодательства об охране окружающей среды, а также обеспечение реализации прав граждан на благоприятную для их жизни и здоровья окружающую среду является обязанностью не только уполномоченных государственных органов, но и общественных объединений и, в первую очередь, руководства самих предприятий, чьи выбросы отрицательно воздействуют на окружающую среду.

На наш взгляд, обязанность природопользователей строго следить за состоянием соответствия технологического цикла и в целом деятельности предприятия установленным экологическим требованиям, недостаточно проработан в Экологическом кодексе. К примеру, в кодексе Глава 14 (статьи 128-134) посвящена вопросам производственного экологического контроля. В соответствии со статьей 130 при проведении производственного экологического контроля природопользователь имеет право осуществлять производственный экологический контроль в объеме, минимально необходимом (курсив наш – А.Е.) для слежения за соблюдением экологического законодательства Республики Казахстан. Кроме того, природопользователь имеет право разрабатывать программу производственного экологического контроля в соответствии с принятыми требованиями с учетом своих технических и финансовых возможностей, а также самостоятельно определять организационную структуру службы производственного экологического контроля и ответственность персонала за его проведение и на добровольной основе проводить расширенный производственный экологический контроль.

В результате предприятия нередко разрабатывают программу производственного экологического контроля, исходя из минимальных показателей своих технических и финансовых возможностей, одновременно уходя и от уплаты соответствующих налогов и т.д. В современных условиях, кроме того, предприятия ссылаются и на всемирный финансовый кризис, сокращают либо вообще сворачивают любые затратные программы. Т.е. до сих пор актуальны слова классика, сказавшего, что капиталист ради большой прибыли готов пойти на любое преступление. Конечно, это уже не тот век «дикого капитализма», но стремление к прибыли живо до сих пор. Здесь необходимо вводить изменения, в соответствии с одним из основных принципов международного права «загрязнитель платит», но лучше – не допускать сверхнормативных загрязнений окружающей среды.

В рамках данной небольшой статьи невозможно затронуть все аспекты реализации международного экологического права в Республике Казахстан, но необходимо отметить, что на современном этапе Казахстан все более активно участвует в международных организациях, форумах, конвенциях по экологическим вопросам. Возникают вопросы в конкретизации ряда норм экологического права; их последовательном выполнении; в привлечении широкой общественности к решению экологических проблем; экологизации права и сознания населения в целом и т.д.

Тем не менее, надо отметить, что национальное законодательство постоянно совершенствуется, в том числе и в результате приведения его в соответствие с признанными республикой нормами международного права, страна последовательно решает экологические проблемы и вполне реально теперь уже в недалеком будущем осуществление Программы «Казахстан 2030», в которой отмечено, что «Казахстан должен стать чистой и зеленой страной, со свежим воздухом и прозрачной водой. Промышленные отходы и радиация больше не будут проникать в наши дома и сады. Наши дети и дети наших детей будут жить полноценной жизнью в здоровых условиях».