К вопросу о сущности конституционного деликта

В теории права преобладает взгляд на юридическую ответственность как на обязанность субъекта претерпевать неблагоприятные последствия правового характера за совершенное им правонарушение. При этом для любого вида  юридической ответственности, как отметил М.С. Строгович[1], центральным вопросом является определение оснований ее наступления. Это обусловлено тем, что установление и строгое соблюдение указанных оснований составляют гарантию важнейших прав и свобод граждан.

Известно, что квалификация того или иного деяния в качестве правонарушения проводится на основе разработанной юридической доктриной модели деликта. Однако политизированность отрасли конституционного права и «вкрапление» политических элементов в конструкцию конституционно-правовой ответственности порождают определенные сложности при очерчивании контуров оснований указанного вида ответственности.

В.А. Виноградов предлагает выделять три основания конституционной ответственности: нормативное, фактическое и процессуальное[2].  Нормативное основание представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих составы конституционных деликтов, санкции и круг субъектов, уполномоченных их применять, а также процедуры применения мер конституционной ответственности. Под фактическим основанием принято понимать юридический факт – деяние (действие или бездействие) субъекта конституционных правоотношений, не соответствующее требованиям норм конституционного законодательства. Процессуальное основание – это решение компетентного субъекта о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкретный конституционный деликт.

Указанный подход к классификации оснований ответственности представляется в целом верным. Однако, по нашему мнению, следует признать, что центральная роль в системе этих оснований принадлежит фактическому, поскольку именно оно является «пусковым моментом» для действия санкции нормы права и, как следствие, влечет применение мер ответственности в определенной законом процессуальной форме.

Сущность конституционного деликта как разновидности правонарушения и как юридического факта, влекущего наступление конституционной ответственности, может быть  определена с позиции общей теории права.

Современная теория права характеризует правонарушение как общественно вредное противоправное деяние деликтоспособного субъекта, влекущее юридическую ответственность. При этом юридический состав правонарушения определяется как совокупность необходимых и достаточных с точки зрения действующего законодательства условий или элементов (и их признаков) объективного и субъективного характера для квалификации противоправного деяния в качестве деликта[3].

В широком смысле слова правонарушение выступает как юридически наказуемый факт нарушения социальных интересов и справедливости, охраняемых нормой права. Экстраполируя сущность правонарушения как правового явления  на конституционный деликт, можно, по мнению В.О. Лучина, определить его как деяние (действие или бездействие) субъекта конституционных правоотношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционно-правовой ответственности[4]. Сходное определение конституционного деликта приводит и В.А. Виноградов, отмечая, что при этом под его составом следует понимать установленную конституционным правом совокупность признаков, при наличии которых антиобщественное деяние считается конституционным деликтом[5].

Ж.И. Овсепян предлагает под конституционными правонарушениями понимать правонарушения, совершенные государственными органами (должностными лицами) публичной власти (прежде всего верховной государственной власти) в связи с осуществлением ими законодательной и иной правотворческой, в редких случаях – правоприменительной, деятельности. Указанные деликты реализуются в форме издания закона (нормативного акта), нарушающего принцип верховенства, высшей юридической силы и прямого (непосредственного) действия Конституции и ее норм, либо в форме принятия правоприменительных актов, повлекших широкомасштабные негативные (вредные) социальные последствия, нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина[6].

А.М. Багмет выделяет конституционный и муниципальный деликт, понимая под указанными терминами неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим правоотношениям[7]. Данный подход представляется наиболее правильным, поскольку он подчеркивает, что причинение вреда конституционным правоотношениям (наступление общественно вредных последствий) не является обязательным признаком деликта. Учитывая  глобальный масштаб и ценность охраняемых конституционным правом отношений, в качестве правонарушения рассматривается и деяние, которое лишь могло причинить вред объекту правоотношений.

В отличие от правонарушений в сфере административного, уголовного и других отраслей права, понятие состава конституционного деликта исследовано недостаточно, с чем отчасти связана и терминологическая неопределенность в этом вопросе. Следует отметить, что отсутствие в России прямого и однозначного законодательного указания на конституционно-правовую ответственность, а также, в ряде случаев, и на состав конституционного деликта придает большое значение правовым позициям Конституционного Суда РФ, который,  в отличие от законодателя, использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер. Конституционным Судом РФ на основе Конституции РФ сформулирован ряд принципов, которыми должен руководствоваться законодатель при регулировании конституционной ответственности. Указанная позиция представляется единственно верной, поскольку любая неопределенность в толковании норм права, обусловленная нечеткостью их формулировки, неизбежно порождает проблемы правоприменения. Таким образом, как общее понятие состава конституционного деликта, так и все его элементы должны быть максимально точно определены.

По нашему мнению, разработанное юридической доктриной понятие состава правонарушения применимо и к характеристике конституционного деликта.

Конструкция юридического состава конституционного правонарушения, так же, как деликта в других отраслях права, представляет собой совокупность четырех элементов: объекта, субъекта, объективной и субъективной сторон.

Объектом конституционного деликта является сложный комплекс общественных отношений, урегулированных конституционным законодательством. В Российской Федерации это основы конституционного строя, человек, его права и свободы, интересы общества и государства, народовластие, национальный и государственный суверенитет, федерализм, демократия, целостность и неприкосновенность территории РФ, идеологическое и политическое многообразие, многопартийность и др.

Права и свободы человека,  охрана существующего конституционного строя, политическая стабильность в стране, целостность и неприкосновенность ее территории являются приоритетами и в конституционном праве Республики Казахстан[8]. Таким образом, в обобщенном виде в качестве объектов конституционно-правовых правонарушений выступают конституционная законность и правопорядок как структурообразующие элементы конституционно-правового статуса государства[9], интересы гражданина и общества в целом.

Вторым обязательным элементом деликта является объективная сторона правонарушения, характеризующая его внешнюю сторону. Юридическая доктрина выделяет несколько видов противоправных деяний в конституционной сфере. Так, С.А. Авакьян предлагает следующую классификацию нарушений конституционного законодательства: неприменение государственно-правовой нормы, неправильное ее применение и прямое нарушение нормы[10]. Н.М. Колосова выделяет такие виды противоправных деяний в указанной сфере, как прямое или косвенное нарушение норм Конституции РФ, иных источников конституционного права; невыполнение обязанностей органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами; ненадлежащее выполнение субъектами конституционной ответственности своих конституционных обязанностей; нарушение конституционных принципов[11]. По мнению А.И. Корнева, фактическим основанием наступления конституционной ответственности (деликтом в сфере конституционного права) является либо прямое нарушение конституционных запретов, либо невыполнение конституционных функций, задач, обязанностей, возложенных на государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц[12].

Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или бездействия), общественно опасных последствий, выражающихся в нарушении публичных интересов или создании угрозы нарушения этих интересов, и причинно-следственной связи между деянием и последствиями.

Анализ применения мер ответственности за конституционные правонарушения показывает, что лишь незначительная часть деликтов совершается  путем бездействия, в то время как большинство осуществляется посредством активных действий. Следует отметить, что бездействие может быть признано объективной стороной конкретного деликта лишь в случае, когда субъект правонарушения не выполнил возложенной на него конституционной обязанности в виде осуществления действий, вменяемых ему в обязанность нормами конституционного законодательства. Однако, вне зависимости от формы внешнего проявления деяния, указанными действиями или бездействием не исполняются или ненадлежащим образом исполняются конституционные обязанности, нарушаются права и законные интересы участников конституционных правоотношений либо создается реальная угроза нарушения этих прав и интересов.

Таким образом, условием признания деяния конституционным деликтом является его несоответствие предписаниям конституционного законодательства, то есть противоправность. Объективную сторону правонарушения при этом образуют действия (бездействие), выходящие за пределы дозволенного поведения, установленные нормами конституционного права либо нарушающие конституционные запреты. Особенно  распространено  на практике прямое нарушение конституционно-правовых норм, которое выражается в издании неконституционных актов, несвоевременном приведении изданных ранее актов в соответствие с действующим законодательством; в принятии решений, противоречащих закону. Можно выделить и такие виды противоправного поведения, как злоупотребление правом, например, издание заведомо неконституционного или незаконного акта о предоставлении льгот.

Противоправными действиями, с точки зрения конституционного законодательства Российской Федерации,  могут быть превышение пределов своей компетенции органами государственной власти, нарушение конституции субъекта РФ, и др. Конституционные нормы, содержащиеся в Основном законе Республики Казахстан, содержат запрет  деятельности политических партий и профессиональных союзов других государств, финансирования партий и профсоюзов иностранными юридическими лицами, государствами и т.д.

Рассматривая конституционный деликт как противоправное деяние, следует отметить, что, как правило, степень общественной опасности, создаваемой указанным правонарушением, достаточно высока, что объясняется высокой социальной значимостью объектов деликта.

Существенным недостатком действующего законодательства, регламентирующего конституционно-правовую ответственность, по нашему мнению, является нечеткая формулировка объективной стороны конституционного деликта.

Недостаточная определенность норм конституционного права в части, отражающей объективную сторону потенциального деликта, порождает и проблемы правоприменительного характера.

Определенные сложности, обусловленные недостаточной определенностью критериев отнесения  деяния к категории конституционного деликта, возникают и при рассмотрении вопроса о несоответствии действий должному поведению, предусмотренному конституционно-правовыми нормами. Это еще раз подчеркивает существование проблемы соотношения правовых норм и реального поведения людей[13].

Необходимым элементом юридического состава конституционного деликта является субъект правонарушения. В большинстве случаев признаки, характеризующие субъект деликта, определяются гипотезой конституционно-правовой нормы.

Только к субъекту конституционного правонарушения, наделенному соответствующей деликтоспособностью, могут быть применены меры ответственности за отклонение его поведения от модели, установленной диспозицией нормы конституционного права. При этом наличие деликтоспособности подразумевает способность субъекта самостоятельно отвечать за совершение деликта и претерпевать негативные для себя последствия от применения соответствующих мер принуждения. Применительно к конституционным правоотношениям следует говорить о существовании конституционной деликтоспособности, которую можно определить как юридически признанную способность субъекта правоотношения нести ответственность за совершенный конституционный деликт.

В юридической литературе используются понятия субъекта конституционного деликта[14] и субъекта конституционной ответственности. Многие авторы рассматривают их как тождественные. Существует и другая точка зрения, согласно  которой круг субъектов ответственности более широк[15],  поскольку  включает три категории: тех, кто может нести эту ответственность (например, должностное лицо), тех, кто может нести эту ответственность и привлекать к ней (например, Президент РФ) и тех, кто может только привлекать к этой ответственности (например, Конституционный суд РФ). Мы склоняемся к первому подходу. Представляется, что лица, осуществляющие процедуру правоприменения, не являются субъектами ответственности в юридическом смысле этого термина.

Субъекты конституционного деликта могут быть индивидуальными и коллегиальными (коллективными). По мнению некоторых авторов, к числу первых в России могут быть отнесены Президент РФ, члены Правительства, Федерального Собрания, должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, и др. Коллегиальные субъекты включают в себя государство в целом и его составные части (субъекты федерации, автономные образования), государственные органы, общественные объединения публичного характера и т.д. Однако указанная точка зрения вызывает много дискуссий.

Многогранность содержания понятия конституционного деликта объясняет различие подходов к классификации указанных правонарушений. Так, Ф.С. Скифский предлагает классифицировать деликты, используя в качестве оснований такие факторы, как отрасли права, формы законности, характер и степень общественной опасности (вредности), правовой статус субъекта, стадии совершения деликта, субъективная сторона, связь с процедурами наложения мер правового воздействия, продолжительность совершения деликта и др.[16]. В.О. Лучин проводит обособление конституционных деликтов применительно к их основным объектам с учетом специфики различных сфер конституционного регулирования: 1) конституционные деликты в сфере основ конституционного строя; 2) конституционные деликты в сфере прав и свобод человека и гражданина; 3) конституционные деликты в сфере федеративного устройства; 4) конституционные деликты в сфере институциональной организации и функционирования государственной власти; 5) конституционные деликты в сфере местного самоуправления; 6) конституционные деликты, связанные с внесением поправок и пересмотром Конституции России[17]. По нашему мнению, приведенные классификации достаточно подробно дифференцируют конституционные правонарушения, используя для этого различные основания, и отражают сложный характер указанных правонарушений.

С учетом приведенных теоретических конструкций можно кратко сформулировать определение и основные признаки конституционного деликта.

Конституционным деликтом является противоправное деяние (действие или бездействие) субъекта, причинившее вред или создавшее опасность причинения вреда общественным отношениям, регулирующимся конституционным законодательством и влекущее применение мер конституционной ответственности к субъекту правонарушения. Исходя из указанного определения понятия, конституционный деликт характеризуется следующими признаками: 1) объективную сторону деликта составляет деяние – действие или бездействие; 2) указанное деяние характеризуется противоправностью, то есть противоречит предписаниям правовых норм; 3) деликт характеризуется повышенной общественной опасностью, поскольку его объект составляют важнейшие социальные ценности – права и свободы граждан, основы конституционного строя и т.д.; 4) для конституционного деликта характерно наличие специального субъекта; 5) совершение деликта влечет применение к правонарушителю мер конституционной ответственности, в большинстве случаев имеющей правовосстановительный характер.

Конституционный деликт представляет собой юридический факт, наступление которого означает «активацию» соответствующей нормы права, и, по нашему мнению, является единственным фактическим основанием наступления конституционной ответственности субъекта правонарушения.