Содержание административной юстиции с точки зрения материального подхода и ее значение

В научных кругах полемика относительно понятия и содержания административной юстиции ведется с начала ХХ века. Следствием этого явилось то, что в юридической литературе сложились различные подходы к пониманию «внутреннего содержимого» административной юстиции: материальный, организационный и формальный. Эти подходы, в частности материальный, имеют не  только теоретическое значение, но и практическое, поскольку от правильного определения составляющих элементов материального подхода зависит формирование института административной юстиции в соответствии с его функциональным назначением. 

При определении административной юстиции материальный аспект признавали основополагающим М.Д. Загряцков, И.Т. Тарасов, А.И. Елистратов. В современной юридической литературе по административному праву данная точка зрения отражена в работах Н.Г. Салищевой, Д.М. Чечота, Д.Н. Бахраха.

Материальный подход связан с природой административно-правового спора и помогает раскрыть одновременно ряд важнейших элементов института административной юстиции: сферу действия административной юстиции; ее задачи и объект; субъектный состав и основание публично-правового спора; пределы полномочий органов административной юстиции; цели и значение данного института.

Сфера действия административной юстиции – это общественные отношения, складывающиеся в сфере публичного управления. А.К. Соловьева в круг субъектов публичного управления включают органы исполнительной власти и их должностных лиц, и органы законодательной власти и их должностных лиц [1, с.15].

Наша точка зрения по данному вопросу отлична от изложенной и считаем что, в круг субъектов публичного управления должны быть включены только органы исполнительной власти и их должностные лица. Поскольку акты законодательных органов могут быть предметом только особого конституционного порядка рассмотрения. Следовательно, субъектами публичного управления могут быть только органы исполнительной власти, их должностные лица и органы местного самоуправления, являющиеся носителями публичного интереса, основанием которого служит общественное благо.

Субъект публичного управления, обязательный участник публично-правовых отношений, обладает особым правовым статусом. Он наделен власт­ными полномочиями, что свидетельствует о неравенстве сторон в правоотно­шении и о возможности принудительного осуществления  публичных правомо­чий управляющего [2, с.343-344].  Вместе с тем, носитель властных полномочий лишен возможности действовать согласно своей свободной воле и в своем интересе. В публично-правовом отношении первенствующее значение будет иметь обязан­ность субъекта управления использовать свои властные полномочия исключи­тельно для достижения целей общественного и государственного характера, по­ставленных конституцией и законами и обеспечивающих стабильность общест­ва и государства, их институтов, а также охрану прав и свобод управляемых.

Таким образом, действие административной юстиции распространяется на особую сферу общественных публично-правовых отношений по поводу госу­дарственного управления, отличных по своей материально-правовой природе от частных правоотношений.

Задачи административной юстиции полностью совпадают с общими зада­чами правосудия как одного из видов государственной власти в системе разде­ления властей, это рассмотрение и разрешение спора о праве, восстановление нарушенных субъективных прав и свобод граждан и организаций, укрепление законности в государстве. Непосредственным объектом административной юс­тиции, как одной из ветвей правосудия, является разрешение публично-правовых споров в сфере государственного управления [3, с.31].  

Специфику публично-правового или управленческого (административного) спора отражает не только его материально-правовая природа, но и особый субъ­ектный состав. Обязательным участником такого спора будет субъект публич­ного управления (орган исполнительной власти, орган мест­ного самоуправления, их должностные лица, государственные служащие) как носитель публичного интереса. Второй стороной в споре может стать гражданин или организация либо другой субъект публичного управления [4, с.491].

Последнее вызывает возражение с нашей стороны поскольку, считаем, что второй стороной в споре может стать только частное лицо. Споры между государственными органами являются предметом административного судопроизводства, но не административной юстиции. Споры между гражданами по поводу законности акта или действия государственного органа также не могут быть предметом административной юстиции, поскольку в таких отношениях отсутствует субъект публичного управления. Кроме того, частное лицо не может нести ответственность за акт, принятый администрацией, а значит, не может быть и надлежащей стороной в управленческом споре. 

Специфика публично-правового спора обусловлена и его основанием: он возникает в случае нарушения субъектом государственной власти или местного самоуправления субъективных прав граждан или организаций. Нарушение прав и свобод человека или прав организации может стать результатом действия субъекта публичной власти, издания им нормативного или индивидуального правового акта государственного управления, регулирующего государственные, избирательные, финансовые, налоговые, земельные, таможенные, трудовые и иные правоотношения. Спор может возникнуть из-за бездействия субъекта публичного управления, невыполнения им возложенной на него государством обязанности. Следуя материальному определению административной юстиции, такой акт, действие или бездействие органов и должностных лиц публичного управления могут быть оспорены только в том случае, если они являются незаконными, противоречащими нормам действующего законодательства, то есть представляют собой правонарушения.

Не мене важным является определение самого понятия «административно-правовой спор». Ю.Н. Старилов отмечает, что административно-правовой спор представляет собой юридический конфликт или  юридическую коллизию, возникшие между государственными органами, должностными лицами (с одной стороны) и иными субъектами прав (с другой стороны) в связи с нарушением субъективных публичных прав физических или юридических  лиц, осуществлением противозаконного административного нормотворчества [5, с.31]. Существуют иные подходы к определению понятия административно-правового спора, однако мы не станем приводить полемику на этот счет, в связи с их необоснованно широким толкованием данного термина [6, с.8]. Вышеприведенное понятие Ю.Н, Старилова, на наш взгляд, наиболее точно соответствует теории административной юстиции.

 В связи с этим возникает закономерный вопрос о том, какие, с материально-правовой  точки зрения, действия (бездействия) или решения органов государственного управления могут рассматриваться как основание публично-правового спора. Данная проблема имеет два аспекта. Первый связан с правовыми границами управленческого спора. Второй обусловлен принципом, определяющим круг управленческих споров, подведомственных органам административной юстиции.

Проблема правовых границ управленческого спора имеет прямое отношение к природе государственного управления и исполнительной власти, к двум сторонам деятельности органов исполнительной власти: исполнению законов и распорядительству. В соответствии с этим можно говорить о разной степени связанности действий администрации законом.

Если закон в императивной форме определяет полномочия органа государственного управления по реализации общего интереса, то деятельность данного органа полностью зависит от предписаний законодателя. Несоблюдение предписаний государственным органом, выраженное в решении или действии,  может повлечь нарушение каких-либо прав частного лица, вследствие чего может возникнуть публично-правовой спор о законности такого решения или действия государственного органа.

Вместе с тем, являясь «истолкователем общественного интереса» и имея правомочия, предписанные повелительными нормами, органы публичного управления «пользуются, и должны пользоваться известным простором — как в ближайшем определении конкретных задач публичной деятельности, так равно и в выборе наиболее целесообразных средств к достижению поставленных це­лей» [7, с.18]. Это означает потребность органов государственного управления в дис­креционных полномочиях, наличие у них возможности действовать по своему усмотрению, по своему выбору. Разумеется, действуя по усмотрению, орган управления всегда должен руководствоваться принципом законности.

«Объём полномочий для действия по усмотрению может быть разным» [8, с.69].  Право органа управления принимать решение по усмотрению обусловлено тем, что из-за широчайшего разнообразия деятельности органов управления доскональное и всестороннее законодательное регулирование этой деятельности не только нецелесообразно, но и невозможно. По этой причине на практике могут возникнуть две различные ситуации: закон может либо обозначить пределы действия органов исполнительной власти, предоставив им в этих рамках опре­деленную свободу, либо в силу своей общности не предвидеть какой-либо ситуации в сфере управления.

В первом случае объем полномочий дискреционного характера определен законом. Если своим актом администрация превысит указанные полномочия, то такой акт будет незаконным, так как приведет к нарушению публичных прав граждан или организаций.

Во втором случае орган государственного управления вступает в фактиче­ские, не урегулированные законом отношения. В таком случае законодатель не предусмотрел конкретной обязанности ад­министрации поступить строго определённым образом, следовательно, у граж­данина или организации не возникает право требовать от органа исполнитель­ной власти совершения какого-либо действия.

Вопрос о том, могут ли интересы частных лиц, наряду с их правами, быть объектом нарушения посредством вынесенного решения или совершенного действия администрацией, имеет дискуссионный характер.  Интерес выражает стремление индивида или группы индивидов получить какое-либо материальное или духовное благо, порядок удовлетворения которого не предусмотрен законом.

Может ли в данном случае решение или действие администрации стать основанием для возникновения управленческого спора?

Мнения ученых по этому вопросу разде­лились. Представители первой точки зрения считают, что спор в сфере управления мо­жет стать следствием не только нарушения органами исполнительной власти публичных прав граждан и организаций, но и нарушения их интересов. Впервые теоретическое обоснование этого подхода дал немецкий ученый Гнейст, вдохновитель реформы административной юстиции в Пруссии в 1872 г. Защита интересов, на его взгляд, гарантирует беспристрастность и объективность управления в области дискреционных полномочий, обеспечивает их примене­ние не свыше меры возможности и целесообразности [9, с.20].

Сторонники второго подхода рассматривают публично-правовой спор только как спор о праве. Нарушение органом исполнительной власти интересов гражданина или организации не может служить основанием публично-правового спора. Орган административной юстиции не должен вмешиваться в рассмотрение дела в сфере управления, затрагивающего простой, не предусмотренный правом интерес гражданина или организации. Иначе орган административной юстиции превращается из органа правосудия в орган управления, разрешающий оперативные, а не правовые вопросы [7, с.20]. Современное Казахстанское законодательство также признает возможность оспорить действие (бездействие) или решение государственных органов управления, если они нарушают исключительно права и свободы граждан.

Вторая сторона вопроса о пределах полномочий органов административной юстиции, как уже отмечалось, является отражением принципа, по которому определяется круг споров о праве в сфере публичного управления, подведомственных этим органам. Любое ли нарушение права можно оспорить в органе административной юстиции?

Имеется два взгляда на поставленную проблему. Последователи первой концепции выступили за перечневый принцип определения круга споров в сфере управления, которые могут быть обжалованы в органах административной юстиции. Вместе с тем, они считают необходимым   постепенное расширение круга споров и выработку критериев, которыми следует при этом руководствоваться [10, с. 98].

Сторонники второй точки зрения выступают за введение общей клаузы, то есть возможности обжаловать в суд любой правовой акт, действие (бездействие) субъекта публичного управления, нарушающее права граждан или организаций, за исключением тех, в отношении которых это прямо запрещено законом [11, с.5].

Общий принцип действует во Франции, где можно обжаловать любые незаконные акты органов исполнительной власти, за исключением внутри и внешнеполитических актов правительства. В Англии до 1947 г. было запрещено оспаривать акты Короны, начиная с 1947 г. можно оспорить любой нарушающий права акт королевской власти, кроме  актов по вопросам национальной безопасности. Аналогичные нормы содержатся в законодательстве Германии, Австрии, Италии.

В этой связи, считаем, что при формировании административной юстиции в Республике Казахстан следует учесть зарубежный опыт и предусмотреть принцип общей клаузы при определении круга споров о праве в сфере публичного управления.

Завершая характеристику материально-правовых признаков административной юстиции, нельзя обойти вниманием еще один ее элемент последствия рассмотрения спора в сфере публичного управления. Именно этот элемент раскрывает значение административной юстиции.

В гражданском праве реализация субъективного права может быть принудительной только при содействии суда. В публичном праве административное распоряжение, в отличие от частноправовых сделок, может быть осуществлено принудительно и без решения суда, так как исполнение административных актов подкреплено силой государства и обязательно для граждан и организаций. В связи с этим граждане и организации должны иметь возможность пресечь неправомерную деятельность органов публичного управления путем отмены или признания незаконными их правовых актов или действий. В данном случае проявляется двойственное значение административной юстиции: субъективное, так как, отменяя или признавая незаконный акт государственного органа, суд защищает и восстанавливает нарушенное субъективное публичное право конкретного гражданина или организации; объективное, так как суд восстанавливает объективный правопорядок в государстве. Прекращение действия незаконного акта управления есть цель административной юстиции, которая вместе с тем, раскрывает ее сущность: административная юстиция – это средство судебного контроля за законностью деятельности субъектов публичного управления.

Итак, принимая во внимание материальный аспект, важнейшей характеристикой института административной юстиции является наличие публично-правового спора в сфере государственного управления по поводу законности любого действия (бездействия), правового акта субъекта публичного управления, который является обязательной стороной в споре, другой стороной может быть гражданин или организация.

Из вышеизложенного следует, что содержание административной юстиции с точки зрения материального подхода к пониманию административной юстиции действительно имеет важное практическое значение. От правильного определения внутреннего содержания института административной юстиции будет зависеть его формирование и сосуществование со смежными взаимообусловленными институтами. В частности, четкое определение предмета административной юстиции (административно-правовые споры в сфере управления) позволит отграничить его от административного процесса (предметом которого могут быть административные правонарушения, нормотворчество и т.д.). Сторонами административно-правового спора могут быть только государственные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления с одной стороны и частные лица (граждане и организации) с другой. В случае если сторонами публично-правового спора являются только государственные органы, то это уже предмет административного судопроизводства. В рамках административной юстиции могут быть оспорены только действия и акты исполнительных органов, акты же законодательного органа могут быть оспорены только в особом конституционном порядке. Из данных примеров видно, что выдвинутый нами тезис о необходимости правильного определения внутреннего содержания института административной юстиции (не только с матриальной точки зрения но и с формальной, организационной) приведет  к полноценной и эффективной его  реализации в отечественной правовой системе.   

Таким образом, рассмотренные нами, с материальной точки зрения, элементы «внутреннего содержимого» института административной юстиции могут быть рекомендованы в качестве теоретических, концептуальных основ его становления и развития в Республике Казахстан.  Следует помнить, что процесс формирования института административной юстиции должен сопровождаться тщательным теоретическим, сравнительным осмыслением, прогнозированием и моделированием. Только так, мы сможем добиться от административной юстиции желаемых результатов. 

Список использованной литературы: 

1. Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики. Дис… к.ю.н. СПб. 1999. С.164.; Основы теории государства и права. Отв. ред. проф. С.С. Алексеев. М. 1971.
2. Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12. С.29-36.
3. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права Т.2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция.  М.: НОРМА. 2002. С. 585.
4. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: НОРМА. 2001.С.292.
5. Галий И.М. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений. Автореферат дисс к.ю.н. М. 2008. С. 17.
6. Громова Н.В. Административная юстиция (история и современность). Дис… к.ю.н.  М. 2002.С.170.
7. Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л.: Изд-во Ленинград. Ун-та. 1973.С.134.
8. Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дис…к.ю.н. М. 1984. С.202.
9. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М. 1970. С. 130.
10. Хаманева Н.Ю. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан России // Государство и право. 1993.  №11.