Категория формы имеет существенное значение не только в теоретическом, но и в практическом смысле. В соответствующей форме методы правового регулирования выполняют роль способа правового воздействия на определенные общественные отношения. Форма дает жизнь определенным юридическим методам, а через них и функциям государства. Поскольку в формах практически реализуются функции и методы государственного воздействия, оно и есть его внешнее выражение. Форма – это то или иное управленческое действие, имеющее внешнее проявление. Все формы государственной деятельности прямо или косвенно предопределенны правовыми нормативами, с помощью которых государство регламентирует свою деятельность. Одними из первых в юридической науке решение вопроса о формах деятельности государственных органов предложили Строгович М.С. и Голунский М.А. они выделили три формы осуществления функций социалистического государства: законодательство, заключающееся в установлении высшей государственной властью общих обязательных правовых норм (издание законов); управление (административная деятельность), состоящее в том, что органы государства разрешают различные вопросы, возникающие в связи с осуществлением государством его функций, обеспечивают исполнение законов и т.д.; правосудие, когда особый государственный орган (суд) разрешает в установленном порядке уголовные и гражданские дела [5. С.54].
В дальнейшем данный вопрос изучался известными ученными Александровым Н.Г., Алексеевым С.С., Аскеровым А.А., Байтиным М.И., Горшеневым В.М., Денисовым А.И., Самощенко И.С., Загайновым Л.И., Поповой В.И., Петровым В.С. и др.
В современных условиях вопрос о формах в целом является устоявшимся, однако этому уделяется недостаточно внимания в научной и учебной литературе. Изменения, происходящие в различных областях жизни современного общества, влияют на содержание форм государственного воздействия на различные виды общественных отношений.
Предлагаемая в ряде источников классификация форм осуществления функций государства имеет некоторые отличая. Одни авторы, понимая под формами осуществления функций государства, предлагают в качестве форм осуществления функций государства деятельность основных звеньев механизма государства, предлагают в качестве форм осуществления функций государства законодательственную, управленческую, судебную и контрольно-надзорную [7. С. 209; 6. С.112].
Каждая из названных форм с учетом специфических способов и средств, свойственных ей, служит целям реализации функций государства. Значение указанной классификации состоит в том, что она способствует изучению и совершенствованию разделения труда между отдельными звеньями государственного механизма по выполнению его функций. Как указывает Байтин М.И., данная классификация тесно соотносится с принципом разделения властей [7. С.209]. Если следовать этому принципу, то форм осуществления функций государства должно быть три. Однако вызывает сомнение контрольно-надзорная деятельность как форма осуществления функций государства, которая традиционно отождествляется с функционированием прокуратуры. На наш взгляд, противоречие заключается в том, что в «широком» смысле указанный вид деятельности используется всеми государственными органами, а в «узком», если это связано с деятельностью прокуратуры, то согласно Конституции Республики Казахстан прокуратура включена в главу «Суды и правосудие», т.е. к судебной ветви власти. Это может означать возможность охватывания деятельности прокуратуры судебной формой, однако это не соответствует реальному положению дел. Данное обстоятельство, несоответствие должно быть в законодательном порядке устранено, что, в конечном итоге, положительно повлияет на эффективность деятельности отдельных звеньев государственного механизма и снимет разногласия теоретического порядка.
Другие ученные в виде правовых форм реализации функций государства выделяют правоустановительные (правотворчество), правоисполнительные и правоохранительные [8. С.340]. Такая классификация определяется правовой природой субъекта государственной власти и его компетенцией в области государственно-властных полномочий.
В научной литературе получила широкое распространение классификация, имеющая теоретико-практическую значимость, критерием которой является однородная по своим внешним признакам деятельность органов государства по осуществлению его функций. Она служит установлению того, как государственный механизм осуществляет его функции и каким образом государство использует для решения стоящих перед ним задач право с его возможностями. Согласно данной классификации, в работе всех звеньев государственного механизма различается правовая деятельность и чисто фактическая.
Впервые такой взгляд, основанный на понимании формы государственной деятельности как однородной по своим внешним признакам деятельности его органов, был сформулирован профессором Александровым Н.Г. в лекционном курсе по теории государства и права, почитанном им в стенах Московского юридического института в 1949 – 1950 гг. сообразно этому он предложил различать две основные формы деятельности органов государства по осуществлению его функций: юридическую (т.е. связанную с изданием различных правовых актов) и фактическую. При этом первую он подразделял на нормотворческую, управленческую и юрисдикционную (правоохранительную) [4. С.228]. Позднее Байтин М.И. предложил называть ее организационной, указывая на целесообразность данной терминологии [3. С.223, 237 и сл.].
Деление форм осуществления функций государства на правовые и организационные не означает умаления или отрицания первостепенной организующей роли права. Организационные и правовые формы деятельности органически связаны друг с другом. Они различны по характеру выражения и по своему объему. Правовая форма деятельности в определенной степени несколько уже организационной, ибо отдельные действия государственных органов безразличны для теории права. Органическая связь организационной деятельности и ее правовой формы определяется как диалектическая связь формы и содержания: организационная деятельность – это содержание, а правовая деятельность – это правовое опосредование организационной деятельности. Байтин М.И. считает, что правовые формы всегда являются организационными. Однако не все организационные формы правовые. К последним относятся лишь те из них, которые связаны с изданием правовых актов и влекут юридические последствия [4. С.228]. В отличие от сказанного, Горшенев В.М., критикуя позицию Самощенко И.С. по данному вопросу, приходит к выводу, что организационная деятельность всегда имеет юридические последствия и протекает в определенных правовых формах [6. С.118]. Предлагаемая Горшеневым В.М. позиция ставит под сомнение разделение форм осуществления функции государств на правовые и организационные. Однако следует отметить, что организационная форма деятельности реализуется в пределах правового регулирования и на основе строгого соблюдения требований законности, не требует полного и строгого правого оформления, не связана с совершением юридически значимых действий. Организационная деятельность различных органов в целом является подсказкой, она требует издания специальных юридических актов и протекает в рамках повседневной, прежде всего управленчечской деятельности.
Принято считать, что наиболее удачное решение вопроса о правовых и чисто фактических (организационных) формах осуществления функций государства предлагал Самощенко И.С.: «под правовыми формами понимается однородная по своим внешним признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельность органов государства по руководству обществом путем издания правовых актов» [8. С.23]. В современных условиях во взглядах сторонников выделения правовых форм осуществления функций государства имеются некоторые особенности. Байтин М.И. предлагает в качестве правовых форм осуществления функций государства правотворческую и правоприменительную, которая, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохранительную. Он аргументирует это тем, что выделение в качестве особой правовой формы правоприменительной деятельности органов государства имеет определенный научно-практический смысл. Этим подчеркивается не только особенное, но и то общее, что объединяет оперативно-исполнительную и правоохранительную деятельность как две основные формы правоприменительной деятельности [4. С.229; 7. С.210]. На наш взгляд при применении такого подхода происходит смешение различных форм и утрачивается смысл критерия, положенного в основу данной классификации. Вряд ли стоит утверждать, что оперативно-исполнительная и правоохранительная – это во многом схожие формы. Более приемлемой выглядит позиция ряда ученных, выделяющих в качестве правовых форм осуществления государственных функций правотворческую, правоисполнительную и правоохранительную [8. С.340; 9. С.125; 2. С.213].
Правотворческая деятельность – это правовая форма осуществления функций государства, включающая в себе деятельность субъектов государственной власти по созданию или санкционированию правовых норм, а также изменению и отмене действующих норм права. Правоисполнительная – это деятельность государственных органов, осуществляющаяся в принятии мер по реализации предписаний правовых норм. Правоохранительная это государственная деятельность, выражающаяся в контроле и надзоре за соблюдением и исполнением правовых норм, а также в применении к нарушителям принудительных мер.
Интересной является позиция ряда авторов, предлагающих в качестве правовой формы договорную (в широком смысле) [8. С.340]. Договорная форма в условиях рыночной модели экономики широко используется в деятельности государственных органов. Речь идет не только о расширении действия договоров как правовой формы экономических отношений, но и используется при правовом регулировании политических и управленческих отношений. Проблема договорных отношений в государственном управлении связана с его децентрализацией. Тенденция в государственном управлении указывает на преимущественное использование косвенных средств воздействия на регулируемые отношения. Диспозитивным методом все чаще отдается предпочтение, договорные средства все чаще используются государством. Императивные, государственно-властные указания во все больших случаях сочетаются с договорными формами взаимоотношений.
По мнению некоторых авторов, в современных условиях имеются серьезные аргументы в пользу широкого использования административных договоров [8. С.340]. Однако, это новое и еще недостаточное осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридических властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства участников. Если такого рода связи существуют, то их следует отнести к числу горизонтальных, т.е. неспособных непосредственно быть формой реализации исполнительной власти [1. С.244-245]. Представленная точка зрения, на наш взгляд, является предпочтительной в современных условиях.
Как было сказано нами выше, от правовых форм осуществления функций государства отличается его организационная деятельность, под которой принято понимать однородную по своим внешним признакам деятельность государства, не влекущую за собой правовых последствий. Данная деятельность осуществляется в рамках действующего законодательства и в пределах компетенции государственных органов. Выполнение организационных действий – это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Организационные действия могут быть направлены как внутрь государственного аппарата, так и вовне его отношении негосударственных формирований и граждан. Выделяют следующие формы организационной деятельности государственных органов по осуществлению функций государства: организационно-регламентирующая; организационно-хозяйственная; организационно-идеологическая.
Организационно-регламентирующая деятельность – это оперативно текущая организационная работа по решению тех или иных конкретно-политических задач, технико-организационному обеспечению функционирования различных звеньев государственного механизма.
Организационно-хозяйственная деятельность – это оперативно-техническая, текущая хозяйственная работа (экономическое обоснование, финансирование, кредитование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистический учет, маркетинг и т.п.) по материальному обеспечению различных государственных функций.
Организационно-идеологическая деятельность – это повседневная, оперативно-разъяснительная, воспитательная работа по обеспечению выполнения различных функций государства (разъяснение издаваемых законов и иных нормативных актов, формирование общественного мнения, работа СМИ и т.д.).
Список использованной литературы:
- Алехин А.П. Административное право. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.: ЗЕРЦАЛО, ТЕИС, 1996. С. 244-245.
- Бабаев В.К. Теория права в схемах и определениях: учебное пособие / В.К. Бабаев, В.М. Баранов, В.А. Толстик. – М.: Юристь, 1998. С. 213.
- Байтин М.И. О формах осуществления функций социалистического государства / Байтин М.И. // Ученные записки Саратов. юрид. ин-та. – Саратов, 1969. – Вып. 18. С.223, 267.
- Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства / М.И. Байтин. – Саратов: Изд-во Саратов. ун-та, 1979. С 228.
- Голунский С.А. Теория государства и права / С.А. Голунский, М.С. Строгович. – М., 1940
- Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / Горшенев В.М. – М.: Юрид. лит., 1972. С. 112.
- Общая теория государства: Академический курс: в 2 т. Т. 1. Теория государства. / отв. ред. М.Н. Марченко. – Зерцало, 1998. С. 209.
- Теория государства и права: / учебник под ред. проф. В.В. Лазарева. – М.: Новый юрист, 1997.
- Толстик В.А. Теория права и государства в определениях и схемах: учебное пособие / В.А. Толстик. – Н.Новгород: Нижегородск. юрид. ин-т МВД РФ, 1996. С 125.