К вопросу о концепции местного самоуправления

В «Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан», определенной Пре­зидентом страны Н.А.Назарбаевым, говорится: «Без перехода на местное самоуправление невозмож­но дальнейшее эффективное проведение реформ во многих сферах экономики и политики».

Термин «самоуправление» понимается двояко: в широком и узком смысле. В первом случае го­сударство, располагающее представительными органами власти, можно рассматривать в качестве са­моуправляющейся организации, в структуре которой парламент является органом самоуправления. Гораздо чаще в современной научной литературе определение «самоуправление» употребляется в узком смысле, выступая синонимом местного самоуправления. В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно-территориальной единицы заве­дуют ее жители, а не центральные органы власти. Лишь в этом смысле самоуправление выступает в качестве самостоятельного института конституционного права. Таким образом, можно утверждать, что самоуправление возникает там, где местные дела противопоставляются общегосударственным, и на этом основании предполагается не только разграничение сфер компетенции центральных и местных органов власти, не только самостоятельность последних, но и их взаимная независимость. При этом, без сомнения, правительство остается носителем государственного суверенитета, институты же самоуправления действуют в порядке и в направлениях, определяемых верховной властью.

Отмеченные выше особенности позволяют говорить, что в первом случае речь идет о верховной власти, а во втором — о подзаконной. С принципиальной точки зрения это различие чрезвычайно важно, поскольку указывает на противоположность этих институтов. Вместе с тем на практике сферы компетенции и сам государственно-правовой статус институтов самоуправления так причудливо со­четаются со сферой компетенции государства в лице его органов власти, самоуправление принимает столь разнообразные формы, что данное противопоставление утрачивает свое значение.

Определяют самоуправление также различно. К наиболее распространенным в европейской ли­тературе принадлежит определение известного германского ученого Г.Еллинека: «Самоуправление — это есть государственное управление через посредство лиц, не являющимися профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государствен­но-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» [1; 108]. В дореволюционных земских кругах большое распространение получило следующее определение Н. Лазаревского: «Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь ор­ганов местного государственного управления с данной местностью и ее населением» [2; 87].

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютист­ском государстве, которое Кант называл государством произвола [3; 42]. Поэтому вполне естествен­но, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.

В Республике Казахстан местные представительные органы представляют собой выборные ор­ганы, которые формируются населением соответствующей административно-территориальной еди­ницы. Задачи маслихатов определены Конституцией и законодательством Республики Казахстан [4]. В то же время следует отметить, что конституционная реформа, проведенная в последнее время в Казахстане, подняла роль маслихатов — местных представительных органов на более высокое место.

Конституция Республики Казахстан, регулируя идею местного государственного управления как организацию публичной власти на местах, поставила задачу перестройки всей системы территори­ального управления, совершенствования деятельности местных органов государства. И именно с это­го момента начался активный процесс обустройства государственной власти, в том числе и местного управления. Современный этап в правовом регулировании местного управления характеризуется расширением функций органов местного управления, повышением их ответственности за состояние дел на своей территории, переходом к местному самоуправлению. Местные представительные орга­ны свою деятельность полностью строят на нормативно-правовой основе. Маслихаты финансируются из местных бюджетов, являющихся составной частью государственного бюджета страны.

Согласно изменениям и поправкам, внесенным в Конституцию Республики Казахстан, маслихаты определены в качестве основ местного самоуправления [5]. Статья 89 Конституции однозначно определяет маслихаты в качестве органа местного самоуправления. В связи с этим представляется необходимым определить понятие местного самоуправления. До настоящего времени термин «само­управление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения. В разных странах и разными авторами он понимается различно.

Местное самоуправление — это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близ­ких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а также решения государ­ственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных пол­номочий [6; 9].

Местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, основополагающий прин­цип организации власти, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления. Одна из основных целей местного самоуправления — объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. Во всем мире вопросам местного самоуправления отво­дится значительная роль; оно рассматривается как нижний уровень управления, неотъемлемый при­знак демократического государства, школа политических лидеров. В нашей стране местному само­управлению уделяют все большее внимание как одному из атрибутов государственности, необходи­мому элементу демократической организации государственной и общественной жизни каждого госу­дарства.

Если вспомнить мировую практику самоуправления, вопрос о сущности местного самоуправле­ния теснейшим образом был связан с политико-правовой природой этого явления. Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и во Фран­ции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Аренс) считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и неза­висимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее». Наряду с исполнительной, законодательной и судебной властью признавалась четвертая власть — местная (муниципальная, коммунальная, общинная). Эту теорию сменила хозяй­ственная теория. Ее представители (Р. Моль, А. Васильчиков) сделали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на содержание ком­мунальной деятельности. Местное самоуправление считалось чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Обе эти теории являются разновидностями общественной теории, которая видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ве­дать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами заведова­ния одними только государственными делами [7; 346].

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закреп­ленные Европейской Хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г., и устанавливает, что:

1)   местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

2)   право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществ­лено именно на местном уровне;

3)   существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечива­ет эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

4)   органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь широ­кую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для это­го средства [8].

Европейская Хартия предполагает, что местные органы самоуправления создаются демократи­ческим путем, наделяются полномочиями для принятия решения, имеют широкую автономию (само­стоятельность) в осуществлении своей компетенции и необходимые для этого финансовые и другие средства. В Европейской Хартии дается следующее определение местному самоуправлению: «Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправ­ления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В приведенном определении схвачены важные элементы местного самоуправления. Во-первых, организация и деятельность местного самоуправления осуществляется в рамках закона, значит, дол­жен приниматься закон о местном самоуправлении или закон, в котором содержатся положения о местном самоуправлении наряду с регламентацией других вопросов. Во-вторых, такой закон пре­доставляет органам местного самоуправления право регламентировать значительную часть государ­ственных дел и управлять этими делами. Следовательно, органы местного самоуправления выполня­ют функции двоякого характера: 1) государственную и 2) негосударственную функцию. Притом в объеме работ местного самоуправления государственные дела занимают значительную часть. Мень­шую часть занимают дела негосударственного характера. Как государственные, так и не считающие­ся государственными дела, которые регламентируют и которыми управляют органы местного само­управления, относятся к делам местного значения. Следует особо подчеркнуть, что Европейская Хар­тия проводит идею государственно-общественной природы местного самоуправления. То, что Евро­пейская Хартия говорит о «значительной части государственных дел», регламентируемых и управ­ляемых местным самоуправлением, дает основание считать, что местное самоуправление в значи­тельной степени есть продолжение государственной власти. В то же время местное самоуправление осуществляется с участием местного населения, поэтому имеет и общественную природу. Следова­тельно, Европейская Хартия не отрывает местное самоуправление от государственного и на низовом уровне логично сливает их вместе, что дает полное основание считать, что источником государствен­ной власти является народ [8].

Система самоуправления предполагает наличие соответствующих экономических условий, четкую правовую базу, которая бы разграничила предметы ведения между государством и местным само­управлением, качественно иной уровень массового сознания, правовой культуры и поведения людей.

В настоящее время обычно в качестве полярных моделей местного самоуправления выделяют англосаксонскую и континентальную (романо-германскую) модели. Англосаксонская модель сложи­лась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских свобод и относительной слабостью бю­рократического аппарата, характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного са­моуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Индия и др.). Романо-германская модель местного самоуправления получила распространение в странах с исторически более сильной ролью государственного аппарата и отличается различными вариантами сочетания государственного управ­ления и местного самоуправления [9].

Казахстанская система относится к романо-германской (континентальной) системе местного го­сударственного управления и местного самоуправления.

Отличительные признаки этой модели следующие: сочетание местного самоуправления и госу­дарственного управления на местах, выборности и назначаемости, определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим, наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государствен­ный контроль за деятельностью органов местного самоуправления [10].

Как и любая обоснованная идея или замысел, концепция местного самоуправления должна со­держать основные принципы. Это — обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органов, самостоятельно осуществляющих управление делами.

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти, как то:

• предопределяют построение и функционирование муниципальной власти;
• помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;
• выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: на­сколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;
• местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления [11].

К органам местного самоуправления мы можем отнести маслихаты и мажилисы. Они созданы давно и в основном их механизм работает довольно отлаженно. Помимо этого, сформированы аппа­раты акимов аулов, поселков, городов районного значения, в организационно-правовой форме юри­дического лица. При этом они не имеют самостоятельного бюджета, но являются администраторами бюджетных программ. Эти расходы предусматриваются в составе бюджета района (города областно­го значения) и утверждаются соответствующими маслихатами. Получается, что деньги, которые на­правлены на развитие удаленных населенных пунктов, выделяются по остаточному принципу. В свя­зи с этим концепция местного самоуправления предлагает реализовать механизм финансовой под­держки регионов для более успешного решения финансовых проблем. Эти проблемы касаются как развития муниципалитета, так и решения текущих проблем района. Помимо этого, предлагается уве­домлять народ о проблемах и возможных путях их решения, чтобы население могло само решать, куда направить определенные суммы. Кроме расширения прав населения, необходимо сделать упор на расширение возможностей местных управляющих органов, потому как, зачастую, акимы не в си­лах использовать все возможности вверенного им населенного пункта, в частности, в решении вопро­са, как эффективнее использовать имеющиеся местные ресурсы [10].

Как было сказано в Послании Президента «Казахстан 2030», Казахстан должен стать одной из самых развитых стран Евразии. Естественно, отсюда следует то, что для этого необходимо бы­строе, мощное развитие, причем не только на политической и экономических аренах, но и в самой стране. Наша страна является одной из самых крупных в Евразии. Отсюда вытекает, что для управле­ния такой территорией необходима дальновидная политика, которую вот уже на протяжении 12 лет осуществляет наш Президент. Данная концепция разработана в соответствии с Посланием Президен­та Республики Казахстан народу Казахстана от 27 января 2012 г. «Социально-экономическая модер­низация — главный вектор развития Казахстана», в котором отмечалось: «Важно развивать местное самоуправление, расширить участие граждан в решении всех вопросов местного развития» [12]. От­сюда видно, что для качественного роста показателей эффективности страны необходимо обеспечи­вать достойный уровень жизни не только в центральных регионах, но и в регионах, находящихся на некотором удалении. Проще говоря, необходимо развивать сознательность и политическую грамот­ность во всех кругах населения, ибо демократическое общество создается там, где верно и политиче­ски правильно мыслит народ.

Согласно Концепции, дальнейшее развитие местного самоуправления в республике предполага­ет два этапа [10].

Первый этап (2013-2014 гг.) предусматривает расширение потенциала действующей схемы управления на нижних уровнях власти. В рамках этого этапа предлагается законодательно закрепить:

• нормы, предусматривающие определение полномочий органов местного самоуправления и их ответственности;
• регламентацию порядка формирования, проведения и полномочий собраний и сходов и оформления их решений;
• обязательность обсуждения собранием или сходом вопросов финансирования мероприятий местного значения [10].

Между тем, учитывая особенности управления общегородским хозяйством в крупных городах, предлагается в городах Астане, Алматы, Караганде, Шымкенте указанные выше меры не распростра­нять на районы, которые также относятся к нижнему уровню управления.

Кроме того, будет введена норма по предоставлению местному населению права участия в мо­ниторинге за использованием бюджетных средств, выделенных на решение проблем местного значе­ния [10].

Документом предусматривается «до конца 2013 года введение выборности акимов в городах районного значения, аульных (сельских) округах, аулах (селах), не входящих в состав аульного (сель­ского) округа посредством их выборов маслихатами районов (городов)».

«Внесение на рассмотрение соответствующего маслихата кандидатов в акимы аула (села), по­селка, аульного (сельского) округа, города районного значения будет осуществляться акимом района (города) на альтернативной основе», — говорится в Концепции [10].

Между тем освобождение от должности акимов нижних уровней должно осуществляться только по решению акима района (города).

При введении выборности акимы будут сочетать в себе функции как исполнительного, так и представительного органа, без образования отдельного представительного органа местного само­управления в ауле (селе) и городе районного значения [10].

«При этом целесообразно сохранить действующий порядок назначения акимов областей, горо­дов Астаны и Алматы, районов, осуществляющийся в настоящее время в демократичном порядке, то есть с предварительного согласия депутатов соответствующего маслихата.

Учитывая мировую практику и особенности управления общегородским хозяйством, введение выборности акимов районов в крупных городах нецелесообразно», — подчеркивается в документе.

Второй этап (2015-2020 гг.) Концепции предусматривает дальнейшее развитие местного само­управления [10].

После 2014 г. будут рассмотрены вопросы дальнейшего разграничения функций местного госу­дарственного управления и самоуправления (с передачей функций), проработаны вопросы формиро­вания бюджета и собственности органов самоуправления, а также оптимизации административно-территориальных единиц на уровне сельских округов (с целью увеличения потенциала для формиро­вания полноценного местного самоуправления).

Как отмечается в Концепции в результате планируется достичь обеспечения реализации консти­туционного права граждан на осуществление местного самоуправления в части выражения волеизъ­явления населения через собрания и сходы.

Вместе с тем ожидается усиление роли населения, расширение его участия в качественном ре­шении вопросов благоустройства населенных пунктов, повышение заинтересованности населения в получении качественных жилищно-коммунальных услуг, улучшении санитарного состояния, обще­ственного порядка посредством участия в принятии управленческих решений [10].

Кроме того, планируется более активно вовлекать городское население в решение местных про­блем, добиваться участия местного населения в мониторинге использования бюджетных средств, вы­деленных на решение проблем местного значения.

Предполагается поэтапное и последовательное укрепление самостоятельности акимов нижних уровней в решении актуальных вопросов местного значения; повышение гражданской активности казахстанцев в решении важных проблем жизнедеятельности общества посредством проведенной информационно-разъяснительной работы [10].

В итоге эти меры позволят усилить значимость роли населения, его участия в качественном реше­нии вопросов местного значения; повысить уровень жизни населения в каждом населенном пункте; уп­рочить стабильность политической обстановки в регионе и государстве, отмечается в Концепции.

Результатом введения и реализации концепции местного самоуправления станет развитие мест­ного самоуправления, которое, в свою очередь, приведет к созданию системы взаимодействия насе­ления, местного самоуправления и государственной власти, что положительно скажется на повыше­нии политической стабильности в регионе и в государстве в целом.

Список литературы

1      См.: ЕллинекГ. Общее учение о государстве, право современного государства. — 2-е изд. — СПб., 1908. — С. 129.

2      См.: Лазаревский П. Самоуправление // Мелкая земская единица. — СПб., 1903-1904. — С. 87.

3      См.: Перси Ашлей Местное и центральное управление: Пер. с англ. / Под ред. В.Дерюжинского. — СПб., 1910. — С. З; Редлих Р. Английское местное управление. — СПб., 1908.

4      Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. и Закон Республики Казахстан «О местном государствен­ном управлении» от 23.01.2001 г.

5      Конституция Республики Казахстан. — Алматы: Жеті жарғы, 1995.

6      Региональный социальный мониторинг экономических реформ / Под ред. Ф.М.Бородкина // Региональная экономика и социология. — 1999. — Bim. 3. — C. 9.

7      Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов А.М., Лимонова Н.А. Муниципальное право России: Курс лекций. — М.: ЮИ МВД РФ, 2003. — 346 c.

8      Европейская Хартия о местном самоуправлении. — Серия Европейских договоров № 122. — Страсбург, Совет Ев­ропы, Отдел изданий и документов. — 15.10.1985 г.

9      Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Институ­та современного развития // http://riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 — 04.11.2010 г.

10   Концепция развития местного самоуправления в Республики Казахстан от 28.11.2012г. //akorda

11   БахрахД.Н. Административное право». — Учебник. Часть общая. — М.: БЕК, 1993.

12   Послание Президента Республики Казахстан — Лидера нации Нурсултана Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» — новый политический курс состоявшегося государства» от 14.12.2012 //akorda