В условиях глобализации мировой экономики существенно расширилась роль международного кредита, который стал охватывать не только сферу международной торговли товарами и услугами, но и инвестиционные процессы, регулирование платежных балансов. Казахстан, как активный участник процессов интеграции в мировое экономическое пространство, стремится обеспечить достаточный потенциал для инвестирования финансовых потребностей экономики страны через привлечение международных кредитов. Использование внешних займов обусловлено необходимостью расширения источников финансирования для поддержания платежного баланса страны, проведения модернизации и реконструкции промышленного капитала, сельскохозяйственного сектора, осуществления закупок социально значимой продукции, улучшения системы здравоохранения, образования, экологии.
Однако международное кредитование, способствуя развитию экономики Казахстана, в то же время увеличивает внешний долг страны, от погашения которого во многом зависит дальнейшее сотрудничество с другими странами и иностранными кредиторами. Следовательно, основная задача политики в области управления внешним долгом состоит в обеспечении положительного эффекта от внешнего финансирования, с сохранением макроэкономической стабилизации и равновесия платежного баланса.
Наличие некоторого внешнего долга наблюдается практически у каждой страны. В то же время мировой практике известны ситуации, когда суммы, которые выплачиваются за обслуживание внешнего долга, становятся слишком большими, при этом собственных источников становится недостаточно для продолжения обслуживания долга, а возможность рефинансирования долга на внутреннем и внешнем рынках пропадает. В этом случае страна приостанавливает обслуживание своих внешних обязательств и объявляет дефолт по внешнему долгу.
В целях недопущения возникновения такой ситуации и своевременного урегулирования проблем при управлении внешним долгом во многих странах мира созданы эффективные механизмы выработки стратегии заимствования на внешних рынках и обозначены планы по укреплению потенциала в области управления внешним долгом.
В свою очередь, в Республике Казахстан еще в декабре 2006 г. была принята Концепция по управлению государственным и валовым внешним долгом, направленная на формирование единой и эффективно функционирующей системы управления долгом страны, которая позволит снизить существующий уровень валового внешнего долга до уровня 65-70 % к ВВП в среднесрочном периоде и удерживать на безопасном для страны уровне в долгосрочной перспективе, качественно управлять государственным долгом, долгом организаций с преобладающим участием государства, условными обязательствами государства и способствовать эффективному регулированию вопросов заимствований частным сектором на внешних рынках ссудного капитала [1].
В соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственном и гарантированном государством заимствовании и долге» валовой внешний долг — сумма на определенную дату полученных (освоенных) и непогашенных государственных и негосударственных внешних займов, а также долговых обязательств резидентов Республики Казахстан по контрактам с нерезидентами РК [2].
Акцентируя внимание на структуре валового внешнего долга Казахстана, следует отметить, что методология формирования статистики внешнего долга Республики Казахстан в целом основана на методологических рекомендациях Международного валютного фонда, Всемирного Банка и других международных организаций. Структура валового внешнего долга Казахстана выглядит следующим образом: долг государственного сектора (долг сектора государственного управления, долг организаций с преобладающим участием государства, включи долг их дочерних, зависимых и совместно контролируемых организаций); условные обязательства Правительства (гарантированный государством долг, долг по поручительствам государства); долг частного сектора (за исключением организаций с преобладающим участием государства) [3].
Для более глубокого изучения проблем регулирования внешнего долга Республики Казахстан, был проведен комплексный анализ данных Национального Банка РК о динамике валового внешнего долга за период 2006-2012 гг. На рисунке 1 представлена динамика объемов валового внутреннего продукта (ВВП) и валового внешнего долга (ВВД) Казахстана.
При управлении внешним долгом наиболее высоко оцениваются системные риски, связанные с государственным и гарантированным государством внешним долгом. Доля обязательств по государственному и гарантированному государством внешнему долгу за период с 2006 по 2012 гг. не превышала 4,5 % в общей сумме валового внешнего долга Республики Казахстан.
На рисунке 2 показана структура внешнего долга государственного сектора Республики Казахстан.
Доля внешнего долга органов государственного управления Республики Казахстан за период с 2006 по 2012 гг. составляла около 10-15 % от общей суммы внешнего долга государственного сектора; доля внешнего долга органов денежно-кредитного регулирования — 1-2 %; доля внешнего долга банков — 20-22 %. Основную долю внешнего долга государственного сектора (60-65 %) составлял внешний долг других секторов (в частности, долги национальных холдингов и национальных компаний).
Как известно, с объемом государственного долга тесно связан кредитный рейтинг государства. Повышение уровня государственного долга до 8-11 % ВВП вызывает резкое снижение кредитного рейтинга страны, переход ее в другую категорию. В Казахстане государственный и гарантированный государством внешний долг Казахстана составляет 2,9 % к ВВП. Такой низкий уровень госдолга явился одним из факторов повышения долгосрочного рейтинга Казахстана на одну ступень — до «ВВВ+» с «BBB» международным рейтинговым агентством Fitch в ноябре 2012 г. Кроме того, агентство повысило стрaновой потолок по рейтингу до «A-» c «BBB+».
Таким образом, государственный и гарантированный государством внешний долг Казахстана на протяжении последних лет находится на безопасном уровне и не выходит за пределы, превышение которых создало бы угрозу развитию страны.
Однако на фоне низкого уровня государственного долга растет долг квaзигосударственного сектора (в частности, долги национальных холдингов и национальных компаний), который на конец 2012 г. составил более 20 млрд долл. США, или 12 % к ВВП. В настоящее время опасения вызывают риски, связанные именно с долгом субъектов квaзигосударственного сектора. Эти субъекты могут стать источником фискального риска из-за бесконтрольного роста обязательств, просроченных платежей, дефолта, а также субсидиарной ответственности государства и необходимости предоставления помощи со стороны государственного бюджета.
Рассматривая валютную структуру внешнего долга Казахстана, следует отметить, что значительная его доля содержалась в долларах США (79 % от общей суммы внешнего долга), на евро и японскую йену приходилось 3 % внешнего долга, на остальные виды иностранных валют — 18 % внешнего долга. Данная ситуация свидетельствует о недостаточной диверсификации валютной структуры внешнего долга.
Анализируя валовой внешний долг Казахстана по срокам, следует отметить, что основную долю внешнего долга республики составляли долгосрочные займы: их доля в общем объеме внешнего долга увеличилась с 82,9 % на конец 2006 г. до 92,1 % — на конец 2012 г. Доля краткосрочного внешнего долга колебалась в пределах 8-12 % от общей суммы валового внешнего долга Казахстана.
Мировой опыт экономических кризисов показывает, что наибольший риск для финансовой устойчивости страны представляют краткосрочные внешние обязательства, особенно банковского сектора.
Начиная с 2007 г. по 2011 г. наблюдалась тенденция резкого снижения как краткосрочного, так и долгосрочного внешнего долга казахстанских банков. Такая ситуация во многом обусловлена ужесточением политики Правительства Республики Казахстан и Национального Банка Республики Казахстан в области внешнего заимствования банковского сектора. В 2010 г. была проведена реструктуризация задолженности АО «БТА Банк», АО «Альянс Банк» и АО «Темирбaнк», что позволило сократить их обязательства перед нерезидентами более чем, на 11 млрд долларов США и увеличить срок выплаты обязательств с имевшихся 1-5 до 8-20 лет, со снижением средней ставки заимствования. Это позволило довести внешний долг банковского сектора до уровня, не превышающего тaргетируемый (30 %), что в целом соответствует положениям Концепции развития финансового сектора Республики Казахстан в госткризисный период. С 2007 г. по сегодняшний день объем внешнего долга банковской системы снизился на 32 млрд долларов, или в 3 раза.
Снижению объема внешних займов банковского сектора будут способствовать внесенные в 2012 г. изменения в механизм минимальных резервных требований и введение новых нормативов по внешним краткосрочным обязательствам — 6,0 %, по внешним долгосрочным обязательствам — 2,5 %. Дифференцированное регулирование предположительно позволит ограничить приток краткосрочного спекулятивного капитала, диверсифицировать портфель банков, снизить давление на валютный рынок.
При проведении анализа относительных параметров внешнего долга Республики Казахстан были использованы такие показатели, как величина внешнего долга на душу населения, отношение внешнего долга к валовому внутреннему продукту, отношение внешнего долга к экспорту товаров и услуг, расходы по обслуживанию внешнего долга, внешний долг и официальные международные резервы (табл.).
Таблица
В ходе анализа относительных параметров внешнего долга Казахстана за период с 2006 по 2012 гг. были получены следующие результаты:
1) с 2010 г. наблюдалось снижение такого показателя, как отношение валового внешнего долга (включая межфирменную задолженность) к ВВП. На конец 2012 г. он составил 68,0 %, уменьшившись на 30,3 % по сравнению с аналогичным показателем на конец 2009 г. В то же время отношениевалового внешнего долга (без учета межфирменной задолженности) к ВВП не превышало рекомендуемый Всемирным Банком критический уровень — 50 %;
2) валовой внешний долг на душу населения (исключая межфирменную задолженность) в течение анализируемого периода находился приблизительно на одном уровне и колебался в пределах 3,24,2 тыс. долл.;
3) отношение валового внешнего долга (включая межфирменную задолженность) к экспорту товаров и услуг находилось на достаточно приемлемом уровне, не превышающем критический уровень — 220 %, рекомендованный Всемирным Банком. Самый высокий уровень этого показателя наблюдался в 2009 г. (234,3 %), в котором последствия мирового финансового кризиса негативно отразились на снижении объема экспорта товаров и нефaкторных услуг в Казахстане до 48 млрд долл., уменьшении объема ВВП до 114,8 млрд долл. В результате отношение валового внешнего долга к ВВП в 2009 г. составило 98,3 %, превысив критический уровень. После принятия антикризисной программы Казахстану удалось снизить уровень валового внешнего долга до 68 % к ВВП;
4) рост валового внешнего долга Казахстана обусловил рост расходов по его погашению и обслуживанию. Отток ресурсов из страны на эти цели значительно превысил сумму прироста валового внешнего долга. Вместе с тем наблюдалась положительная динамика такого показателя, как отношение платежей по погашению и обслуживанию долга к экспорту товаров и услуг, который за последние три года снизился с 63,2 до 24,5 %.
5) объем международных резервов Республики Казахстан за 2012 г. увеличился на 17,9 % и на конец 2012 г. составил более 86,0 млрд долл. США. Данный факт позволил значительно увеличить отношение международных резервов Казахстана к краткосрочному долгу по сроку, оставшемуся до погашения, с 77,1 % на конец 2006 г. до 285 % на конец 2012 г.
Таким образом, в Республике Казахстан в основном создан и действует определенный механизм привлечения и использования международных кредитов, формирующих внешнюю задолженность страны. Вместе с тем в настоящее время происходит пересмотр внешнедoлговой стратегии страны в сторону ее ужесточения, предпринимаются активные усилия по нормализации отношений с международными инвесторами.
Концептуальная модель управления внешним долгом в Республике Казахстан представлена на рисунке 3. Рассматривая концептуальную модель управления внешним долгом Казахстана, следует особо выделить субъектов управления — Министерство финансов РК, Национальный Банк РК, уполномоченные государственные органы, имеющие права владения, Министерство экономики и бюджетного планирования РК. Законодательное обеспечение политики по управлению внешним долгом основывается на ряде законодательных и нормативно-правовых документов. Общий порядок государственных займов на внешнем рынке определен Законом РК «О государственном долге и гарантированном государством заимствовании и долге». Информационное обеспечение процесса управления внешним долгом строится на основе обмена информацией между государственными органами и проведения системного анализа состояния долга.
Цель управления внешним долгом — достичь в среднесрочном периоде формирования валового внешнего долга страны в коридоре 65-70 % к ВВП и удерживать валовой внешний долг на безопасном для страны уровне в долгосрочной перспективе. При превышении этого порогового значения будут вводиться новые или ужесточаться существующие ограничительные меры с учетом структуры внешнего долга, прогнозной динамики ВВП, международных резервов и экспорта, сводных индикаторов финансовой устойчивости и вероятности внешних шоков [1].
Как известно, в международной практике существуют определенные унифицированные нормы показателей (критериев) экономически приемлемых уровней задолженности, которые пересматриваются отдельно взятой страной с учетом ее экономической ситуации и институциональных возможностей.
В Республике Казахстан для управления долгом определены и используются следующие индикаторы долга:
- - отношение государственного долга к ВВП (не выше 60 %). В настоящее время отношение государственного долга (внутреннего и внешнего) к ВВП находится на приемлемом уровне — 12 %;
- - отношение платежей по обслуживанию правительственного и гарантированного государством долга к доходам республиканского бюджета не должно превышать 15 %. При текущих уровнях инфляции и ставок процента долговая нагрузка на бюджет находится на приемлемом уровне, которая сложилась в 2012 г. на уровне 8,9 %;
- - корреляция адекватного уровня заимствования с накопленными активами Национального фонда РК. В целях предотвращения замещения средств Национального фонда правительственным заимствованием действующей Концепцией формирования и использования средств Национального фонда предусмотрено, что ежегодные расходы на обслуживание правительственного долга не должны превышать ежегодный условный фиксированный инвестиционный доход Национального фонда в 4,5 %. Данное ограничение в 2012 г. было соблюдено в полном объеме.
Таким образом, пороговые значения валового внешнего долга в Казахстане определяются на среднесрочный период с учетом политики социально-экономического развития страны, темпов изменения внешнего долга по отдельным направлениям, степени подверженности финансовым потрясениям и рискам.
Система управления рисками имеет своей целью минимизацию системных рисков долга, «раннее оповещение» о нарастающих рисках, а также своевременное выявление угроз долговой устойчивости.
По сравнению с другими странами мира по объему внешнего долга Казахстан к началу 2012 г. занимал 36 место, по отношению внешнего долга к ВВП — 43 позицию.
Сравнительный анализ показателей внешнего заимствования Казахстана и стран СНГ сделан на основе данных Всемирного Бaнка [4] и представлен на рисунке 4.
Высокий уровень показателя — отношение валового внешнего долга к ВВП — за период с 2008 по 2011 гг. наблюдался у Казахстана, Кыргызстана, Украины (свыше 60 %). Внешний долг Армении к ВВП за анализируемый период резко возрос — с 30 до 72,5 %. В пределах 50 % к ВВП находился внешний долг Беларуси и Таджикистана. Отношение внешнего долга Российской Федерации и Азербайджана к ВВП за период с 2008 по 2011 гг. не превышало 30 %.
Исходя из результатов проведенного исследования можно отметить, что за последние годы Правительством Республики Казахстан и Национальным Банком РК проведена значительная работа в части усовершенствования системы управления внешним долгом страны. В перспективе для обеспечения эффективной защиты от долговой угрозы национальной безопасности Казахстана необходимо следующее:
- - изучение возможности и целесообразности установления пороговых значений отношения внешнего долга к ВВП по отдельным направлениям (секторам экономики) и других возможных мер ограничения внешнего зaимствования с учетом перспектив развития отдельных секторов и отраслей экономики республики;
- - контроль за целевой направленностью зaимствованных средств с позиции эффективного достижения поставленных целей социально-экономического развития страны;
- - создание полноценной системы управления рисками в национальных компаниях и холдингах в целях минимизации системных рисков долга и своевременного выявления угроз долговой устойчивости;
- - совершенствование механизмов контроля со стороны государства за состоянием долга квaзигосударственного сектора, с последующим ограничением объемов и введением запрета на осуществление внешних заимствований отдельными субъектами квaзигосударственного сектора;
- - диверсификация источников заимствований и валютной структуры внешнего долга;
- - внесение соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство по управлению внешним долгом, дальнейшее совершенствование правовой базы относительно внешнего долга (на основе реальных экономических расчетов и прогнозов);
- - оптимизация и рационализация выплат по обслуживанию и погашению внешнего долга за счет улучшения его структуры и в целом повышения эффективности формирования политики управления государственным долгом;
- - создание специальных институциональных структур, которые будут проводить исследование благоприятных возможностей для привлечения международных кредитов, анализ эффективности использования зaимствованных средств и кредитуемых проектов, исследования в области обслуживания внешнего долга.
Список литературы
- Концепция по управлению государственным и валовым внешним долгом в Республике Казахстан, одобренная Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2006 года N 234 // ru.government.kz
- Закон Республики Казахстан «О государственном и гарантированном государством заимствовании и долге» // online.zakon.kz
- Сайт Национального Банка Республики Казахстан // nationalbank.kz
- The World Bank. Indicator. External debt // data.worldbank.org/indicator