Особенности применения модели бюджетирования, ориентированного на результат, в Республике Казахстан

Бюджетирование, ориентированное на результат (далее — БОР), — система организации бюд­жетного процесса и государственного (местного) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. Концепция БОР постоянно эволюционирует. В каждой стране БОР имеет свои особенности, нет единых методик, процедур и инструментов. Несмотря на это, можно выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования [2; 1].

В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой сис­тему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуще­ствленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами.

Для формирования бюджета на основе БОР расходы всех подразделений региональных и муни­ципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается про­грамма, которая должна содержать описание целей, задач, ресурсов, необходимых для их достиже­ния, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих пока­зателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей программ [3].

Авторы исследования разделяют позицию М. Киреевой [4], позволяющую сделать вывод о том, что бюджет, ориентированный на результат, должен позволять проследить взаимосвязь между по­ставленными целями, осуществленными бюджетными расходами, выполненными мероприятиями и достигнутыми результатами. Такая логика построения бюджета способствует повышению его про­зрачности, а также повышению степени контроля за реализацией программ и расходованием бюд­жетных средств. Для этого в сопроводительных документах к проекту бюджета должны присутство­вать следующие показатели [3; 2]:

1. цели и задачи проводимой политики;
2. показатели результативности проводимой политики, которые позволили бы оценить степень достижения намеченных целей, результативность и эффективность реализации того или иного на­правления бюджетной политики;
3. описание необходимых для достижения намеченных целей мероприятий, для того чтобы из­бежать дублирования функций и оценить, насколько проведение того или иного мероприятия оправ­данно, каких мероприятий, наоборот, не хватает, сколько стоит реализация мероприятия;
4. финансовые средства, которые затрачены (или, как планируется, будут затрачены для проекта бюджета) на достижение поставленной цели.

В настоящее время в бюджетной документации большинство этих показателей либо отсутствуют (например, в бюджете), либо не являются конкретными, измеряемыми величинами (в большинстве целевых программ).

Закономерно, что одним из важнейших элементов БОР на стадии формирования бюджета явля­ется оценка полной стоимости бюджетных программ и услуг. Для этого необходимо сформулировать цели и задачи; государственные учреждения должны определить, какой комплекс мероприятий, дей­ствий потребуется для их достижения, а также оценить свои расходные потребности на реализацию этих мероприятий. Все это должно сопровождаться оценкой расходных потребностей на основе рас­чета полной стоимости бюджетных программ и услуг, чего во многих случаях не может обеспечить существующая система учета. В частности, расчет стоимости часто производится без учета аморти­зации основных фондов, административных и прочих расходов. При формировании программно-целевого бюджета в бюджеты программ должны включаться все расходы, связанные с реализацией программы: расходы на планирование работы, непосредственное предоставление услуг, администра­тивное управление программой, мониторинг реализации программы и др.

Потенциальные преимущества системы бюджетирования, ориентированного на результат, могут быть реализованы в полной мере тогда, когда целевыми программами будет охвачено все народное хозяйство страны, а также отдельные министерства и ведомства, что потребует значительного време­ни.

На практике необходимость и целесообразность внедрения БОР, как правило, объясняется нали­чием ряда определенных ситуаций [3; 4,5]:

1. ситуация, когда традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в пер­вую очередь, открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя и не могут решить проблем несбалансированности бюджета или недо­статочно высокого качества бюджетных (государственных, муниципальных) услуг;
2. ситуация бюджетного кризиса, в которой необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;
3. положение, при котором бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, ко­гда его расходные статьи начинают «жить собственной жизнью», но имеются политическая воля и желание изменить ситуацию, навести порядок в бюджетной сфере, внести ясность в цели и причины осуществления расходов бюджета;
4. наличие политических амбиций быть в «мэйнстриме» происходящих в стране реформ либо стремление получить средства из федерального фонда реформирования региональных и муниципаль­ных финансов или средства международных спонсорских организаций, выделяемые на цели рефор­мирования бюджетного процесса.

Авторы разделяют позиции исследователей данного направления в выработке аспектов, необхо­димых при внедрении приемов бюджетирования, ориентированного на результат, который складыва­ется из следующего [3; 5,6]:

1. выработка модели результативного бюджетирования, наиболее подходящей для территории, сложившейся в регионе системы управления, имеющихся ресурсов, задач;
2. формирование пакета проектов нормативных правовых актов, закрепляющих ключевые эле­менты результативного бюджетирования (разработка, представление и согласование проектов НПА);
3. проведение экспертизы ведомственных целевых программ (долгосрочных целевых про­грамм), докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее — ДРОНД);
4. проведение диагностики существующей модели бюджетного процесса с целью формирования рекомендаций по внедрению БОР;
5. подготовка комплексного плана внедрения БОР в регионе или муниципальном образовании;
6. поддержка органов власти, составляющих ведомственные целевые программы и (или) долго­срочные целевые программы (консультационная помощь в подготовке программ, ДРОНД);
7. комплексная консультационная поддержка внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в регионе или муниципальном образовании (мониторинг, консультации по проведению отдельных мероприятий и т.д.).

Перечисленное выше позволяет утвердиться в успешности нового подхода к бюджетному про­цессу и определяет его преимущества [1; 2]:

• переход на бюджет, ориентированный на результат, позволяет пересмотреть сложившиеся на­правления государственных расходов и отказаться от многих видов расходов, осуществляемых «по инерции», без надлежащего социально-экономического обоснования необходимости этих расходов;
• значительно усиливается ответственность министров за конечный результат, под которым имеется в виду не просто предоставление определенного объема услуг или выполнение определенно­го объема работ, но и достижение определенных качественных показателей. Регулярная публикация отчетов о достигнутых результатах деятельности министерств позволит обществу реально оценивать деятельность правительства;
• выбор решений производится с учетом не только краткосрочных, но долгосрочных целей;
• существенно повышается информационная база принимаемых правительством бюджетных решений. В частности, благодаря наличию информации о том, как могут повлиять разные уровни фи­нансирования программ на социальную и экономическую эффективность государственных расходов, появится возможность сокращать расходы, не сокращая программы;
• государство будет предоставлять населению именно те общественные блага и услуги, в кото­рых общество реально заинтересовано. Программно-целевое бюджетирование обеспечивает финан­сирование тех общественных благ и услуг, количество, качество, стоимость, время и место предо­ставления которых в наибольшей мере отвечает потребностям общества и характеризуется наивыс­шими показателями социальной эффективности при заданных ресурсных ограничениях;
• повышается прозрачность использования государственных расходов.

Таким образом, переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует изменения всех стадий бюджетного процесса: планирования, исполнения бюджета, контроля за его исполнени­ем, отчетности.

В ходе данного исследования был изучен опыт передовых стран, входящих в организацию эко­номического сотрудничества и развития (далее — ОЭСР).

Для Казахстана, который делает первые шаги в направлении перехода к принципиально новым подходам в управлении государственными расходами, будет полезно изучение передового зарубеж­ного опыта в сфере государственного управления, в частности, освоение новых технологий бюдже­тирования и управления расходами. Такие страны, как США, Великобритания, Австралия, Новая Зе­ландия, Нидерланды, Швеция успешно используют технологии бюджетирования, ориентированного на результат.

Большинство стран ОЭСР начиная с 9о-х годов прошлого века в рамках развития БОР стали со­бирать и использовать информацию о результатах деятельности на всех стадиях бюджетного процес­са, в том числе на начальной стадии определения структуры бюджета, распределения бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами (resource appropriation, allocation).

ОЭСР определяет БОР как форму бюджетирования, позволяющую связать бюджетные ассигно­вания (fundsallocated) с измеримыми результатами. Многочисленные модели и форматы БОР уклады­ваются в рамки этого определения. Исходя из данного определения, ОЭСР разработана классифика­ция моделей БОР, базирующаяся на различных подходах к использованию информации о результатах деятельности органов исполнительной власти/государственных учреждений (результатов реализации госпрограмм и результатов (количественных и качественных) оказания государственных услуг) в бюджетном процессе.

Так, по данным обследования, проведенного в 2оо9 г. в государствах, входящих в ОЭСР, были выявлены три модели БОР, различающиеся по степени использования информации о результатах реализации государственных программ в бюджетном процессе, а значит, и по применяемой модели описания госпрограмм (табл.).

Таблица

Демонстрационная (аналитическая) модель БОР названа так потому, что в её рамках информа­ция о результатах включается в состав бюджетных или иных правительственных документов в ин­формационных целях. Эта информация может содержать сведения о запланированных или фактиче­ских значениях целевых показателей и включается в бюджетный процесс для того, чтобы повысить подотчётность органов власти и прозрачность бюджета, способствовать диалогу с законодателями и гражданами по поводу направлений и приоритетов политики правительства. В демонстрационной модели отсутствует связь между результатами и бюджетом, в том числе и на стадии финансового планирования и распределения бюджетных ассигнований.

В рамках модели бюджетирования, учитывающего результаты деятельности, финансовые ресур­сы получают привязку либо к плановому уровню достижения результатов, либо к фактически полу­ченным результатам, но не напрямую. Непрямая связь означает, что информация о результатах (на­ равне с иной информацией — о политических приоритетах, фискальных ограничениях, макроэконо­мических ограничениях) систематически используется для обоснования бюджетных решений. При этом, однако, отсутствует жесткое, однозначное соответствие между результатами (запланированны­ми или фактически полученными) и распределением бюджетных ассигнований. Более того, удельный вес полученных результатов существенно уступает такому фактору, как политическая целесообраз­ность.

Третья модель — бюджетирование, жестко связанное с результатами деятельности, базируется на чёткой и прямой связи между распределением бюджетных ассигнований и показателями результа­тов (обычно непосредственных). Структура бюджетных ассигнований и реальное финансирование из бюджета при этом базируются на формуле (или контракте), связывающей уровень финансирования с конкретными значениями индикаторов результативности или показателей выполнения мероприятий (функций, услуг). Эта модель БОР используется только в отдельных секторах экономики немногих стран ОЭСР, например, в высшем образовании, когда уровень финансирования университетов привя­зывается к выпуску запланированного количества подготовленных магистров.

Так, в Дании на национальном уровне модель БОР наиболее близка к демонстрационной: ин­формация о результатах используется в процессе переговоров отраслевых министерств с Министер­ством финансов, но не определяет бюджетные ассигнования. При этом на уровне отдельных секторов (высшее и среднее образование, частично здравоохранение) применяется модель бюджетирования, жестко связанного с результатами деятельности, наличествует прямая зависимость между распреде­лением бюджетных ассигнований и показателями результатов.

Напротив, в Австралии внедрена модель бюджетирования, учитывающего результаты деятель­ности. При этом в полной мере она применяется только к бюджетным заявкам на дополнительное финансирование [4; 126-128].

Суммируя отмеченное ранее, следует подчеркнуть, что переход к управлению и бюджетирова­нию по результатам является длительным и поэтапным процессом. В развитых странах не сложилась единая модель управления по результатам и БОР. Более того, даже страны, использующие схожие модели, с разной глубиной и с разной скоростью реализуют бюджетные реформы, адаптируют их к национальным особенностям, возможностям и приоритетам.

Таким образом, на основе изучения мирового теоретического и практического опыта, а также проведенного анализа управления общественными финансами в Республике Казахстан, можно сде­лать вывод о том, что стандартного подхода и универсальных для всех стран факторов, влияющих на успех политики в направлении повышения эффективности государственных расходов, не существует, поскольку эффективность государственных расходов затрагивает не только всю сферу государствен­ного управления, но и общественные интересы и бизнес-среду. Эффективные системы управления государственными финансами имеют решающее значение для проведения политики, способствую­щей социально-экономическому развитию страны, поскольку обеспечивают общую бюджетную дис­циплину, стратегическое распределение ресурсов и эффективное оказание услуг. Авторы согласны с позицией М.Кадыровой, что открытая и упорядоченная бюджетная система является одним из эле­ментов, способствующих достижению результатов исполнения бюджета на следующих уровнях [1;8,9]:

• эффективные средства контроля за итоговыми показателями бюджета и управление бюджет­ными рисками способствуют поддержанию общей фискальной дисциплины;
• планирование и исполнение бюджета в соответствии с государственными приоритетами спо­собствует достижению стратегических целей, поставленных Правительством;
• управление бюджетными ресурсами и их рациональное использование позволяют обеспечить эффективность оказания услуг и расходования средств.

Подводя итоги исследования, необходимо отметить, что внедрение практики бюджетирования, ориентированного на результат, должно содействовать созданию системы эффективного государст­венного управления.

Проведенный анализ показал, что в настоящее время бюджетная система Республики Казахстан не в полной мере готова к адекватному введению принципов бюджетирования, ориентированного на результат. Министерствами и ведомствами были представлены доклады, которые показали, что орга­ны государственной власти не всегда до конца понимают суть принципа бюджетирования, ориенти­рованного на результат, когда необходимо привязать результаты финансирования к результатам дея­тельности того или иного ведомства. С другой стороны, доклады выявили и проблемы — дублирова­ние функции или отсутствие результатов деятельности тех или иных структур [2; 5].

Данная проблематика остается открытой и отражается в неготовности самих структур к введе­нию этого принципа и системы — быстро адаптироваться под существующие схемы. К тому же бюджетирование, ориентированное на результат, непременно связано с внедрением системы средне­срочного финансового планирования, когда бюджет будет утверждаться параллельно с утверждением некоего среднесрочного плана. В последние годы в Республике Казахстан была фактически антикри­зисная система управления, нежели система управления текущим процессом, в связи с чем сложно говорить о внедрении среднесрочного планирования. Предположить, что у нас в стране будет через три года, с учетом различного рода политических и экономических рисков, и сейчас достаточно сложно. Без системы среднесрочного планирования бюджетирование, ориентированное на результат, не действует.

Таким образом, несмотря на перечисленные выше затруднения в рамках внедрения нового под­хода к бюджетному планированию, стоит отметить, что данные процессы позволяют четко ориенти­ровать работу государственных органов, направленную на [2, 2]:

1. регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и ис­пользовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;
2. возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующи­ми статьями расходов благодаря получению более точной полной информации о результатах реали­зации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;
3. экономию бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;
4. возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидае­мых результатов и затрат;
5. получение предпосылок для повышения контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;
6. выявление и упразднение дублирующих друг друга, неэффективных программ.

Список литературы

1. Кадырова М.Б. Актуальные вопросы реформирования бюджетного процесса в Республике Казахстан // Государст­венное управление и государственная служба. — 2о12.
2. Макашина О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник ИГЭУ. — 2008. — № 1.
3. Родионова Ю.Б. Применение бюджетирования, ориентированного на результат, в целях повышения эффективности расходов муниципального бюджета // Современная экономика: проблемы, тенденции, перспективы. — 2о11. — № 5.
4. Киреева М.С. Особенности применения модели бюджетирования, ориентированного на результат к отраслевым НИОКР // Управление общественными и экономическими системами. — 2оо8. — № 2.