Децентрализация государственного управления как условие развития местного самоуправления в Республике Казахстан

В настоящей работе рассматриваются вопросы децентрализации государственного управления в Казахстане, являющейся организационно-экономическим условием для дальнейшего развития в стране местного самоуправления.

В стратегическом послании «Казахстан–2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния  всех  казахстанцев»  Президент   Н.А.   Назарбаев   отмечал:   «децентрализация  власти и передача полномочий на более низкие уровни, непосредственно соприкасающиеся с объектами их усилий, столь очевидны, что центральные и иные государственные органы в последующем будут вынуждены постоянно доказывать на деле свою нужность и полезность» [1].

Для исполнения замысла Президента 10 февраля 2003 года Правительство РК приняло Постановление № 147 «О концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений». Концепция отмечала на современном этапе развития страны приоритет вопросов более чѐткого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления. Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения.

Таким образом, сформулированная как децентрализация проблема перераспределения функций между центром и регионами заключается в оптимизации полномочий и обязанностей между уровнями государственного управления. И в этой связи при перераспределении функций необходимо учитывать необходимость поддержания баланса между полномочиями, обязательствами и финансовым обеспечением функций.

По мнению С.М. Киричука, «регионы правомерно рассматривать как промежуточное звено между центральной и местной властью. Растущая самостоятельность регионов представляет собой, во-первых, защиту от диктата центра; во-вторых, она ознаменовывает начало пути в демократию и, в-третьих, регионы приобретают возможность управлять собственной жизнедеятельностью с учѐтом своих особенностей  и  тем   самым   способствует   развитию   самоуправления   в   целом.   Децентрализация не приводит автоматически к самоуправлению. Она не разрушает принципов жесткой вертикали власти» [2, с. 108].

Чтобы в целом  успешно  решить  эту  глобальную  задачу,  поставленную  Президентом  страны, как отметил Л.Н. Бурлаков [3, с. 44-46] необходимо решить несколько проблем:

Во-первых, исключить дублирование функций между центральными и местными органами государственного управления. Например, одни и те же функции осуществляют территориальные подразделения Минсельхоза, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, Агентства по управлению земельными ресурсами и органы местного управления по сходным направлениям. В образовании, здравоохранении и социальном обеспечении совпадение предметов ведения и ответственности центральных и местных органов отмечается почти повсеместно. Решить эту проблему надо за счет передачи центром функций и полномочий, а также ответственности в решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления, но в обязательном порядке с одновременной передачей всех финансовых средств, необходимых для их осуществления. Вместе с тем есть необходимость и обратного закрепления функций местного государственного управления за центральным уровнем.

Во-вторых, надо четко разграничить предметы ведения и полномочий по уровням местного управления. Сегодня распределение полномочий на уровне «область-район» не носит стабильный характер,  оно  различно  в  разных  регионах,  а  порой  меняется  и  внутри  региона  при  смене   акима. В областных  центрах  некоторых  регионов  отдельные  городские  службы  объединены  с  областными и, соответственно, переподчинены областным исполнительным органам. В большинстве областей отмечается централизация финансовых ресурсов на областном уровне, или передача некоторых полномочий нижестоящим уровням без обеспечения их финансовыми ресурсами. В результате получается, что ответственность за реализацию законов по предоставлению населению услуг остается за районным или городским уровнем, а финансирование руководство и контроль за исполнением осуществляется из области.    При    этом    возникает    система    двойного    подчинения,    размывающая   ответственность государственного управления за результат работы.

В-третьих, надо разграничить коммунальную собственность по уровням местного государственного управления.  На  сегодняшний   день   нет   законодательного   деления   коммунальной   собственности на областную, районную (городскую) и сельскую (сельского округа), в то время как собственность, наряду с бюджетом, является основой деятельности всех уровней государственного управления.

В-четвертых, необходимо создать полноценные механизмы управления на сельском, поселковым, городском (районного значения) уровне власти.

Контрольно-надзорные функции, близкие как по формальным, так и по содержательным признакам, в настоящее время выполняются: в сфере общественного питания и торговли – органы СЭС, ветеринарной службы МСХ и Комитета по стандартизации, метрологии и сертификации МЭТ; в сфере транспорта – дорожная полиция МВД и Комитет транспортного контроля МТК. И этот перечень можно долго продолжать. Фактически одни и те же функции, но с разным количественным содержанием, выполняют: территориальные подразделения Министерства труда и социальной защиты и областные управления труда и социальной защиты; территориальные подразделения Министерства сельского хозяйства и областные департаменты сельского хозяйства; территориальные подразделения Комитета по автомобильным дорогам, Комитета по связи и информатизации и Комитета транспортного контроля Министерства    транспорта     и    коммуникаций,     а     также     областные     департаменты   транспорта и коммуникаций;       территориальные       подразделения       Министерства       культуры,     информации и общественного согласия и Областные комитеты культуры по делам молодежи, комитеты по языкам и т.д. Для исключения дублирования в работе органов, отвечающих за одну и ту же сферу, можно безболезненно сократить территориальные подразделения центральных исполнительных органов, сосредоточив их деятельность на разработке нормативных актов и на инспекции за их реализацией соответствующих областных управлений.

По  мнению  Л.Н.  Бурлакова,  «проблема  децентрализации функций в тех сферах,  где  отсутствует «вертикальное» дублирование является более сложной, так как в большинстве случаев в регионах отсутствуют необходимые административные ресурсы. Поэтому в силу особой значимости рассматриваемых вопросов при принятии решений здесь необходимо придерживаться более взвешенного, консервативного подхода, так как передача функций без соответствующей готовности на местах может привести к неэффективному управлению и конфликтам между исполнительными органами разных уровней.

В  настоящее  время   следует   рассмотреть   вопрос   возможной   передачи   с   республиканского на областной уровень следующих функций: регулирование тарифов на коммунальные услуги; развитие малого бизнеса; заключение контрактов с предприятиями на предоставление льгот и преференций по налогам  и  сборам,  осуществляемым  в  местный  бюджет;  приостановка  хозяйственной  деятельности в случае нарушения экологических требований; охрана территории от завоза и распространения карантинных заболеваний.

В сфере (контроля и лицензирования) контрольно-надзорной деятельности: контрольно-надзорные функции в сфере строительства; контрольно-надзорные функции в сфере земельных отношений; энергетический надзор над местными сетями; контроль за сохранением водных и лесных ресурсов; контроль   над   производством   и   оборотом   отдельных   видов   подакцизной   продукции;   контроль за соблюдением прав потребителей услуг транспорта и связи; постлицензионный контроль; постприватизационный контроль.

Лицензирование следующих видов деятельности: привлечение иностранной рабочей силы, а также вывоз отечественной рабочей силы за границу; розничная реализация алкогольной продукции; сбор (заготовка), хранение, переработка и реализация юридическими лицами лома и отходов цветных и черных металлов; ветеринарная деятельность; туристическая деятельность; организация и проведение лотерей; изготовление, производство, переработка и оптовая реализация средств и препаратов дезинфекции, дезинсекции, дератизации, а также виды работ и услуг, связанные с их использованием. С областного на районный уровень можно дополнительно передать следующие полномочия: контрольно-надзорные функции в сфере общественного питания; обеспечение санитарно благополучия населения; профилактика заболеваний и обеспечение населения и лечебно профилактических организаций лекарственными средствами; формирование заявки на получение лимита водопользования по району и его распределение по водопользователям; аттестация физических и юридических лиц, занятых в сфере оказания услуг по воспроизводству скота и птицы. На уровень акимов сельских округов с областного и районного уровней вполне реально передать: сбор первичных данных для статистической и других видов государственной отчетности; жилищно-коммунальное хозяйство; планирование застройки, строительство и содержание жилья; охрану общественного порядка; выдачу микрокредитов» [4, с. 4].

Децентрализация государственного управления предусматривает расширение перечня функций, закрепляемых за сельским, поселковым, городским (районного значения) уровнями управления. Это позволяет полнее учитывать специфику интересов регионов, совершенствовать механизмы финансирования  и  эффективно  использовать  их  ресурсный  потенциал  для  экономического       роста и повышения уровня жизни населения. Однако любое разграничение будет неэффективным без повышения ответственности местных органов власти перед населением, без ослабления патерналистского отношения центра к вопросам местного развития.

Все функции местного самоуправления можно объединить в три основные группы:

1. Комплексное решение всех вопросов, связанных с повседневными нуждами населения (водоснабжение, землепользование, строительство и содержание дорог, экология, застройка территории, еѐ благоустройство и озеленение и т.д.), составляющих непосредственную компетенцию местного самоуправления.
2. Комплексное решение проблем социальной сферы. Реализация этой функции предполагает разработку соответствующей политики в области образования, здравоохранения, культуры, поддержки малоимущего населения, занятости и т.д.
3. Разработка программ развития территории – местное сообщество, используя собственные возможности и ресурсы, должно взять на себя ответственность за перспективы собственного развития.

По мнению опрошенных автором в 2008 году 500 жителей г. Павлодара (включая экспертную группу 103 госслужащих) [5], за местным самоуправлением следует закрепить целый ряд конкретных функций (рисунок 1). 

Рисунок 1 – Ответы респондентов на вопрос «Какие функции следует закрепить за органами местного самоуправления?» (в процентах от числа опрошенных», N=500) 

Как видно из рисунка 1, несмотря на определенные корреляции в ответах жителей города в целом и экспертной группы (госслужащих), к функциям, которые должны осуществлять органы местного самоуправления были отнесены следующие, из которых первые пять имеют наибольшую значимость, в соответствии с принципом В. Парето:

• оказание основных социальных услуг населению (уборка и ремонт местных дорог и тротуаров, парков и детских площадок, иных объектов социально-культурной сферы, уборка и вывоз мусора, обеспечение граждан чистой питьевой водой, контроль над еѐ качеством и т.д.) – 50,80% и 61,17%;
• прямое взаимодействие с населением для решений местных проблем – 54,00% и 47,57%;
• социальная помощь поддержка социально незащищѐнных слоев населения – 45,20% и 34,95%;
• обеспечение деятельности начального среднего и среднеспециального образования, детских дошкольных и внешкольных учреждений – 34,60% и 31,07%;
• поддержание местной инфраструктуры – 27,80% и 21,36%;
• привлечение местных ресурсов для развития малого и среднего бизнеса – 15,20% и 15,53%;
• организация работы объектов культуры -15,20% и 16,50%;
• обеспечение безопасности членов местного сообщества (муниципальная полиция, пожарная охрана, служба спасения) – 13,20% и 15,53%;
• организация юридической консультации для населения – 26,60% и 14,56%;
• сбор местных налогов и иных обязательных платежей – 9,20% и 14,56%;
• взаимодействие с неправительственными организациями, религиозными и общественными объединениями – 11,00% и 13,59%;
• функции ЗАГСа (регистрация браков, рождений и т.д.) – 10,00% и 11,65% соответственно.

Наряду с этим функции, предполагаемые к передаче регионам, в настоящее время не обеспечены адекватными полномочиями и необходимыми на их реализацию ресурсами. Поэтому необходимо совершенствовать     нормативно-правовые      акты,      регламентирующие      организационно-правовые и финансово-экономические аспекты развития местного государственного управления и самоуправления. Как было ранее отмечено, серьезнейшей проблемой на пути формирования института местного самоуправления в Республике Казахстан является отсутствие реальных финансовых основ для его функционирования. В настоящее время аулы, села и поселки, где, в первую очередь, должна пройти институционализация местного самоуправления, не имеют собственного бюджета, а располагают лишь сметой в составе районного бюджета. Поэтому приоритетным направлением децентрализации является повышение эффективности управления на уровне аулов, сельских округов, поселков, городов районного значения. На наш взгляд, целесообразно будет аппаратам акимов сельских округов придать статус юридического лица и передать на их баланс обособленное имущество с правом хозяйственного управления.

По мнению М.М. Махмутовой, «именно на уровне сельских округов накапливаются социально-экономические проблемы, множество из которых возникло в результате реформ, проводившихся в стране в 1990-е годы. Приблизительно 44 процента населения страны проживает в сельской местности, и потому решение этих проблем имеет огромное значение для дальнейшего развития страны. Акимам сельских округов, которые обладают ограниченными полномочиями и ресурсами, не по силам разрешение целого ряда проблем в одиночку» [6, с. 79].

Анкетирование, проведенное С.Л. Мидельским в ноябре-декабре 2007 года среди участников семинара повышения квалификации государственных служащих «Компетенция акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел) и поселков в условиях административной реформы в Республике Казахстан», выявило следующую картину: 96,1% (или 121 опрошенный) – сельских акимов Павлодарской области согласны с тем, чтобы аульные (сельские) округа, аулы (села) и поселки имели собственные бюджеты для решения местных проблем. Против этого выступает лишь 3,1% опрошенных (или 4 человека) и 0,8% (или 1 аким) затруднились с ответом.

Кроме  того,   согласно   данным,   полученным   автором   в   ходе   социологических исследований в г. Павлодаре, на необходимость финансовой самостоятельности местного самоуправления указывает четыре пятых (79,4%) населения, отмечающего, что органы самоуправления городов, аулов или поселков должны иметь собственные бюджеты для решения местных проблем. Против финансовой независимости органов местного самоуправления выступает 17,6% респондентов и 3% – затруднились с ответом.

Исходя из чего для полноценного осуществления закрепленных полномочий сельский, поселковый, городской уровень власти предлагается наделить самостоятельным бюджетом. В свою очередь, наличие собственного бюджета предполагает формирование на данном уровне представительного органа – маслихата или кенеса, в чьи полномочия будет входить утверждение соответствующего бюджета. Что во многом будет способствовать институционализации местного самоуправления в сельской местности.

Возможно,   по   причине   неопределенности   доходных   финансовых   источников,   проект закона «О местном самоуправлении» называют самым многострадальным в стране. Вокруг него уже долгие годы не утихают жаркие споры. К тому же сейчас существует три разных проекта закона. Кроме того, для того, чтобы закон о местном самоуправлении стал действенным, необходимо определить источник финансирования. Об этом говорили участники круглого стола «Местное самоуправление: проблемы и перспективы» проведенного в г. Караганде с привлечением представителей неправительственных организаций  (НПО),  работников  маслихатов  различных   уровней,   депутатов  мажилиса   парламента и представителей народно-демократической партии «Нур Отан» [7].

Как отмечает Т.А. Костенко, «существующая система межбюджетных отношений в Республике Казахстан не отвечает поставленным стратегическим задачам, требованиям рыночной экономики, одним из которых является децентрализация власти» [10].

Правильно считает и А.М. Белиспаев, отметив, что «серьѐзным аспектом деятельности местной власти является регулирование финансового состояния местного самоуправления. Оно должно обеспечиваться всеми необходимыми ресурсами для выполнения стоящих перед ними задач, используя как собственную налоговую базу, так и отчисления из других финансовых источников. Местные власти должны ежегодно составлять бюджет своей деятельности и обеспечивать его финансовое исполнение.

До принятия он публикуется в прессе для широкого обсуждения» [8].

Автор считает верной и позицию С.Л. Мидельского, относящего к основным источникам доходов органов местного самоуправления: выплаты из государственного бюджета на выполнение ряда государственных функций (например, функций ЗАГСа); частичное поступление общегосударственных налогов в местный бюджет (например, часть подоходного налога); средства от местных налогов и сборов (сбор за содержание домашних животных, за использование местной символики, зарегистрированных товарных знаков, торговых марок и т.д.); доходы от собственной деятельности (управление коммунальной собственностью, сдача в аренду (продажа) имущества, доходы на акции (паи), банковские проценты на депозиты и т.д.) [9, с. 35].

В соответствии с вышеизложенными  фактами  нам  представляется,  что  одним  из  первых шагов до принятия закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан», подготавливающим надѐжную основу для введения в стране института местного самоуправления станет бюджетная самостоятельность аульных (сельских) округов, аулов (сел) и поселков для решения местных проблем. А для реализации этого шага необходимо провести работу по четкому разделению полномочий и сфер деятельности между аульными (сельскими) округами, аулами (селами) и поселками, – с одной стороны, и районами (городами) – с другой.

Особая значимость проблемы взаимоотношений экономики, унитарного государства и местного самоуправления для Казахстана, по мнению В.В. Храпунова связана с тем, что «экономические отношения в стране находятся на начальном этапе становления, на начальном этапе находится еще и развитие государства, в том числе местного самоуправления. Все это порождает трудности, но одновременно это обстоятельство дает возможности для создания и последующей реализации концептуально осмысленной модели экономико-территориальных взаимодействий, то есть взаимодействия рыночных механизмов с механизмами унитарной государственности с принципами местного самоуправления. Конструирование такой модели – длительная процедура, в результате которой все появляющиеся нормативные правовые акты и экономико-правовые механизмы должны проходить специальную экспертизу на предмет соответствия их требованиям модели экономико-региональных взаимоотношений» [11].

Реалии сегодняшнего дня требуют нового подхода к процессу формирования и исполнения бюджетов административно-территориальных единиц [12]. Поэтому реформа межбюджетных отношений предполагает закрепление за каждым уровнем бюджетной системы на постоянной, долговременной основе собственных доходных источников, достаточных для финансирования возложенных на них функций. Кроме того, важно заинтересовать регионы в развитии своего налогового потенциала и снижения зависимости от вливания из республиканского бюджета.

Главная задача в разделении доходной части бюджета состоит в создании стимулов для территориальных   органов   местного   государственного   управления   в   повышении    эффективности и экономической отдачи от предприятий, находящихся, на вверенных им территориях. В связи, с чем территориальные органы местной власти в лице акимов и маслихатов должны непременно нести ответственность  за  расширение  налогового  поля,  рост  экономики,  рабочих  мест,  юридических  лиц и налогоплательщиков. По налогам, которые идут в местный бюджет, перспективно создание муниципальных налоговых служб.

Главным вопросом остается и обеспеченность местных бюджетов собственными доходными источниками. В связи с чем, автор предлагает следующий перечень доходных источников, которые могут быть переданы в доходную часть бюджета областей, с последующим распределением между городскими (районными) бюджетами для решения местных проблем:

• корпоративный подоходный налог с юридических лиц;
• налог на добавленную стоимость (НДС) на произведѐнные товары, выполненные работы и оказанные услуги на территории области (до 50%), поскольку сфера оптового и розничного товарооборота, имея большой наличный товарооборот, легко уходит от налогов;
• земельный налог, позволяющий заинтересовать территориальные органы управления в эффективном использовании земельных ресурсов при больших правах и ответственности по планированию и взиманию платы по использованию земли;
• дорожный и транспортный налоги – дополнительный стимул для территориальных органов ремонтировать и строить местные дороги,
• акциз на моторное топливо с розничной сети;
• поступления от осуществления таможенного контроля и таможенных процедур;
• плата за пользование животным миром области;
• плата за пользование судоходными водными путями области;
• сбор за регистрацию речных и маломерных судов;
• сбор за    выдачу   разрешения    на    использование    радиочастотного    спектра  телевизионными и радиовещательными организациями, осуществляющих вещание в пределах области;
• сбор за государственную регистрацию лекарственных средств, производимых и реализуемых в области.

Таким образом, необходимым условием для развития института местного самоуправления является продолжение работы по децентрализации государственного управления: обновить перечень полномочий органов местного государственного управления и самоуправления, а также определить объѐм направляемых на их реализацию материальных и финансовых ресурсов, с указанием норм расходов по отдельным статьям; закрепить на стабильной основе доходные источники, отвечающих расходным полномочиям и ответственности местных органов государственного управления и самоуправления; ввести бюджетную самостоятельность аульных (сельских) округов, аулов (сел) и поселков для решения местных проблем и т.д.

По мнению автора, для современного Казахстана представляется необоснованной реализация радикальной концепции децентрализации власти, то есть передачи многих государственных полномочий местному самоуправлению. Для нашей страны наиболее рационально развивать систему местной власти, через переходный организационно-экономический этап деконцентрации, то есть постепенного делегирования государственных функций от центра к регионам, местному государственному управлению и самоуправлению. В то же время следует принимать соответствующие меры по укреплению финансового, материально-экономического и кадрового потенциала органов местной власти и различных территориальных форм местного самоуправления, чтобы дать им возможность принять полномочия и функции, которые должны перейти к ним на следующем этапе реформы.

Литература

1. Назарбаев Н.А. Стратегия развития казахстанского общества «Казахстан – 2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев». Послание Президента страны народу Казахстана // «Казахстанская правда», 11 октября 1997 года.
2. Киричук С.М. От местного управления к местному самоуправлению: Монография. – Тюмень: Вектор Бук, 2005. – 262 с.
3. Бурлаков Л.Н.  Местное  государственное  управление   и   самоуправление   /   Под   общ.   ред. А.С. Серикбаева. – Астана: Акад. гос. службы при Президенте РК, 2002. – 94 с.
4. Бурлаков Л.Н. Модели местного самоуправления: проблемы выбора и адаптации для Казахстана: Лекция. – Астана: Акад. гос. службы при Президенте Республики Казахстан, 2003. – 39 с.
5. Комаров О.Е. Социальные и социально-политические предпосылки формирования института местного самоуправления  (на  материалах   социологических   исследований).   //   Вестник   ПГУ С. Торайгырова. Серия гуманитарная. - 2009. - № 1. – С. 25-35.
6. Махмутова М.М. Анализ предпосылок создания местного самоуправления в Казахстане // Местное самоуправление в Казахстане: особенности ситуации и перспективы развития. – Алматы,   – С. 77-79.
7. Итоги круглого   стола   «Местное   самоуправление:   проблемы   и   перспективы»,   проведенного в г. Караганде 26.04.2007 г. [Электронный ресурс]. – – Режим доступа: www.khabar.kz. – Дата доступа: 15.10.2009.
8. Костенко Т.А. Специфика межбюджетных отношений в Республике Казахстан // Вестник Павлодарского университета. - 2003. – № – С. 17-23.
9. Белиспаев А.М. Децентрализация власти и развитие местного самоуправления в Республике Казахстан // Саясат. - 2000. – № – С. 53–57.
10. Мидельский С.Л. Становление местного самоуправления в Казахстане и мировой опыт: учеб.-метод. пособие. – Павлодар: Павлод. регион. центр переподготовки и повышения квалификации гос. служащих, 2007. – 42 с.
11. Храпунов В.В. Региональные аспекты экономической реформы в Казахстане. – Алматы: Бiлiм, – 272 с.
12. Костенко Т.А. Бюджетная  политика  государства  и  еѐ  влияние  на  устойчивое  развитие региона в современных условиях // Вестник Павлодарского университета. - 2003. – № – С. 10-15.