Научные аспекты повышения эффективности бюджетной политики республики Казахстан

Цель исследования – рассмотрение вопросов совершенствования бюджетной политики Республики Казахстан посредством внедрения и реализации бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

Методология – в статье используются общенаучные и частнонаучные методы, такие как эмпирический, сравнительный методы, анализ, синтез, дедукция, метод причин и следствий.

Оригинальность/ценность – автором проведен анализ налогово-бюджетной политики Казахстана, где  выявлено,  что  перед  государством  стоят  большие  задачи  по  повышению  ее   эффективности.

Рассматриваемые задачи направлены на решение социально-экономических проблем путем внедрения новых подходов и инновационных принципов бюджетирования с учетом положительного опыта развитых стран.

Выводы – в целях совершенствования бюджетно-налоговой политики Казахстана в первую очередь представляется необходимой модернизация межбюджетных отношений на основе международной практики. В данном случае автором предлагается определение общеэкономического потенциала каждого региона. Важно понять, какие ресурсы имеются в регионе, но не задействованы с позиции взимания ренты. Представляется необходимым расширение спектра неналоговых вариантов межбюджетных отношений (в т.ч. основанных на выпуске и размещении особых видов ценных бумаг) и формирование условий для инициативной прямой бюджетной поддержки одних регионов другими. Принятие указанных мер будет способствовать социально-экономическому росту не только региона, но и всей страны в целом.

В Республике Казахстан, где развитие экономики обусловлено  сырьевой  зависимостью  и слабым конкурентным положением отечественных компаний, важнейшее значение играют реформы государства, посредством которых достигается социально-экономическое развитие страны. В достижении данной цели мощным инструментом государства выступает его бюджет, который служит обеспечению реализации приоритетных задач социально-экономического развития государства. Поэтому совершенствование эффективности бюджетной политики видится основой эффективного выполнения задач государства.

Одним из приоритетных направлений совершенствования бюджетной политики в РК является внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), основная суть которого заключается в переходе от принципа «управления затратами» к принципу «управления результатами». Принцип управления результатами предполагает формирование бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. До настоящего времени государством уже предпринимался ряд действий по внедрению элементов БОР. Так, в 2007 г. была принята Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результат. На основе  концепции в 2008 г. был принят новый Бюджетный кодекс РК, который создал необходимую правовую базу для внедрения некоторых принципов БОР. В рамках нового Бюджетного кодекса все государственные органы стали составлять стратегические планы с указанием индикаторов и показателей достижения конечных результатов. Однако, несмотря на это, часто стратегические направления государственных органов имеют обобщенный характер, что не позволяет определять и устанавливать четкие целевые индикаторы и показатели результатов. К тому же отмечается нечеткая увязка бюджетных программ со стратегическими направлениями, что свидетельствует о слабой взаимосвязи между стратегическим и бюджетным планированием. Как результат сложившейся ситуации, бюджетные средства продолжают выделяться не на достижение конечных результатов, а на исполнение расходования,  проводить оценку эффективности которого затруднительно в результате отсутствия четкой связи. Кроме того, большое количество бюджетных программ  приводит  к  дублированию  финансирования  одних  и тех же направлений, реализуемых разными государственными органами, что также препятствует эффективности использования бюджетных средств.

Наряду с этим, необходимо заметить, что за последние годы ежегодно из республиканского бюджета выделяются значительные средства на пополнение и увеличение уставных капиталов государственных холдингов, акционерных обществ с участием государства, а также республиканским государственным предприятиям с указанием целевых назначений. В условиях перехода на механизм БОР оценка эффективности использования бюджетных средств по этим направлениям имеет важное значение для дальнейшего совершенствования процедур планирования и исполнения бюджета.

Всвязисэтим, совершенствованиебюджетнойполитикивпервуюочередьнаправленонаповышение качества  планирования  бюджета  и  расширение  практического  применения  принципов  БОР, что обусловливают основные приоритеты бюджетной системы страны: обеспечение четкой взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, оптимизация единой бюджетной классификации, исключение дублирования финансирования мероприятий, направленных на достижение одних целей и задач.

По данным отчета Счетного комитета за 2012 год: «уточненный прогноз по расходам составил 6 111,7 млрд тенге, превысив изначально запланированный объем на 323,6 млрд тенге. Фактически расходызаотчетныйфинансовый год исполненывобъеме 6 069,9 млрдтенге. Размернеосвоенныхсредств составил 41,6 млрд тенге. Основная часть неиспользованных средств приходится на Министерство финансов РК в размере 23,8 млрд тенге (в 2011 г. – 10,0 млрд. тенге), или 57,2 %, Министерство охраны окружающей среды РК – 1,1 млрд тенге, или 12,5 %, Министерство по чрезвычайным ситуациям РК – 2,1 млрд тенге, или 6,3 % (в 2011 г. – 6,5 млрд тенге), Министерство внутренних дел РК – 2,6 млрд тенге, или 5,8%, Министерство сельского хозяйства РК – 2,4 млрд тенге, или 2,6%. Анализируя подобные факты, можно лишь еще раз убедиться в необходимости целостного внедрения БОР.

Необходимо заметить, что при внедрении БОР особая роль отводится мониторингу качества предоставления бюджетных услуг, который позволяет органам исполнительной власти иметь в своем арсенале оперативную информацию для принятия управленческих решений. Однако на практике этому вопросу уделяется недостаточно внимания. Основной целью мониторинга должно стать определение возможности решения текущих и долгосрочных задач социального и экономического развития территорий на основе сопоставления произведенных расходов и полученных результатов. В данном вопросе представляет интерес опыт США. В США существует система рейтинговой оценки программ (PART – Program Rating assessment tool) – инструмент (механизм), призванный повысить эффективность и результативность государственных программ. PART – инструмент оценки целевых программ, который основывается на профессиональном подходе в оценке и изучении программ посредством широкого круга показателей-факторов.

PART представляет собой серию тематических вопросов (30 вопросов, разделенных по четырем направлениям оценки). Первый блок вопросов относится к структуре и цели программы – учитывается прозрачность целей и задач программы, степень конкретизации конечных результатов и т.д. Второй блок включает в себя вопросы стратегического характера – обоснованность направленности программы, необходимость её проведения в перспективе, приоритетность именно этого направления относительно долгосрочного периода. Третий блок вопросов соответствует категории финансирования программы, т.е. даются пояснения о необходимости обеспечения бюджетными и внебюджетными средствами, эффективности использования  бюджетных  средств  в  ходе  программы.  Четвертый  блок  отвечает за критерий «конечный эффект программы» – оценивается степень проработанности показателей конечного эффекта, их взаимосвязанность с показателями конечного результата.

Ниже представлены некоторые особенности принципов БОР развитых стран, которые могут быть полезны для дальнейшей реализации принципов БОР на территории РК.

Для подавляющего большинства стран, применяющих БОР, характерно положение, при котором социально-экономическая и бюджетная политика проводится одним министерством. Преимущество такого управления сводится к тому, что исключен отрыв между приоритетными направлениями государственной политики, поставленными экономическими и социальными целями и бюджетными затратами на их реализацию.

В Казахстане ведется активная работа по адаптации элементов БОР и их внедрению в процесс бюджетного планирования. Анализ опыта зарубежных стран показал, что не существует единой модели, но при этом в рамках совершенствования бюджетной политики важно использовать этот опыт с учетом особенностей государственной политики.

Другим не менее актуальным направлением повышения эффективности бюджетной политики сегодня выступает совершенствование межбюджетных отношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами. Известно, что в настоящее время бюджетная система Казахстана продолжает оставаться централизованной. Местные бюджеты не владеют достаточной финансовой самостоятельностью. Ежегодно отмечается проблема чрезмерной зависимости местных бюджетов   от трансфертов вышестоящего бюджета. Так, в 2012 г. доля полученных трансфертов в общем объеме доходов местных бюджетов превысила 60%. Сложившаяся ситуация не стимулирует местные органы управлениякэффективномурасходованиюсредствиснижаетихзаинтересованностьвнахождениипутей и источников увеличения доходов местного бюджета. Утверждение бюджетных изъятий и субвенций в абсолютных цифрах является жестким планом и лишает гибкости системы финансового выравнивания между регионами. В международной практике имеет место применение гибких механизмов. К примеру, при определении объемов бюджетных изъятий в некоторых странах используется прогрессивная шкала, которая позволяет сохранять часть полученных сверхдоходов местных бюджетов. В Германии схема трансфертов является схемой выравнивания подушевых доходов (до 95%). Если избыток доходов (на душу населения) в соответствующей земле не превышает 1% их среднего по стране уровня, то отчисляется из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% – 1/3, а при более значительном – 80%. В Латвии финансовое выравнивание регионов производится через Фонд выравнивания, поступления в него образуют взносы самоуправлений и дотация государственного бюджета. Взносы в фонд должны производить те самоуправления, база доходов которых на 10% превышает рассчитанную финансовую необходимость (они должны вкладывать 45% от сверхнормативного остатка).

Также следует отметить подход Австралии к межрегиональному выравниванию уровня развития через предоставление «особого бюджетного режима» отдельным регионам. Проблемному региону предоставляются полномочия по осуществлению сбора определенных налогов, что дает необходимую самостоятельность в формировании бюджетных доходов.

Таким образом, сегодня основными целями совершенствования системы межбюджетных отношений в республике выступают: финансовая самодостаточность регионов; снижение количества субвенциарных областей; сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов; обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально-экономического развития территорий.

Основные направления налогово-бюджетной политики Республики Казахстан

Фискальная (налогово-бюджетная) политика – это политика правительства в области налогообложения, государственных расходов, государственного бюджета, направленная на обеспечение занятости населения и контроля над инфляцией. Другими словами, налогово-бюджетная политика – это такая политика, которая направлена на стабилизацию экономики с помощью государственного бюджета и налоговой системы.

Налогово-бюджетная политика является стержневой частью финансовой политики и составной частью  экономической  политики  государства.  Меры  правительства  в  области    налогообложения и государственных расходов могут оказывать огромное влияние на экономический рост, уровень бедности, распределение доходов, вследствие чего они, как правило, находятся в центре экономических и политических дебатов.

Для обеспечения устойчивого экономического роста, стимулирования конкурентоспособности бизнеса, выхода бизнеса из «тени» и дальнейшего совершенствования налогового администрирования налоговая политика государства на 2009-2013 гг. была направлена на:

• создание конкурентной налоговой системы, которая позволит усилить конкурентоспособность страны;
• приведение налоговой системы в соответствие с задачами нового этапа развития Казахстана, что должно способствовать модернизации и диверсификации экономики;
• оптимизацию льгот и, соответственно, снижение налоговой нагрузки на несырьевой сектор экономики, приведение налогообложения юридических лиц в соответствие с международными стандартами;
• приведение налога на добавленную стоимость в соответствие с лучшей мировой практикой;
• реформирование системы налогообложения недропользователей;
• упрощение процедур администрирования, повышение качества и прозрачности налоговых процедур, сокращение количества налоговой отчетности, упорядочение налоговых проверок. 

Бюджетная политика в среднесрочном периоде будет проводиться с учетом новых подходов к бюджетному планированию. Будет осуществляться умеренная политика государственных расходов, предусматривающая не ограничение, а рост расходов бюджета, оказывающих стимулирующее воздействие на экономику в целом.

Политика расходов на 2009-2013 гг. определялась с учетом ряда ограничений: обеспечение сбалансированности расходов бюджета; планирование заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета в размерах, обеспечивающих внутренний рынок достаточным уровнем долговых инструментов; первостепенная роль приоритетных направлений социально-экономического развития страны.

Политика Правительства Республики Казахстан в области финансирования дефицита бюджета направлена на создание единой и эффективно функционирующей системы управления долгом страны. В соответствии с Концепцией по управлению государственным и валовым внешним долгом Правительством   будут    приниматься   меры,   направленные   на   повышение   уровня    управления государственным внешним долгом.

В соответствии с Концепцией формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан на среднесрочную перспективу политика правительственного заимствования будет ориентирована на достижение 50-70-процентного соотношения правительственного долга с учетом гарантированного долга к рыночной стоимости активов Национального фонда.

Правительство намерено привлекать внешние займы для реализации крупных инфраструктурных и социально значимых проектов.

Погашение внешних правительственных займов будет осуществляться согласно графикам погашения правительственного долга по займам, предоставленным международными финансовыми организациями, правительствами иностранных государств, иностранными коммерческими банками и фирмами.

Основной целью политики межбюджетных отношений в среднесрочном периоде является обеспечение всех уровней государственного управления достаточными  финансовыми  средствами для полноценного предоставления закрепленных за ними государственных услуг и осуществления возложенных на них функций.

В соответствии с Бюджетным кодексом, межбюджетные отношения регулируются посредством трансфертов и бюджетных кредитов, а также нормативами распределения доходов между областным и районными бюджетами.

До 2011 г. действовал Закон РК «Об объемах трансфертов общего характера на 2008-2010 годы». С 2011 г. объемы трансфертов общего характера пересчитаны с усовершенствованием методики расчета, также действует новый Закон РК «Об объемах трансфертов общего характера на 2011-2013 годы».

С учетом вышесказанного можно выделить некоторые рекомендации, осуществление которых благотворно скажется на процессе совершенствования межбюджетных отношений:

• определение общеэкономического потенциала каждого региона. Важно понять, какие ресурсы имеются в данной области, но не задействованы с позиции взимания ренты;
• необходимо обеспечить расширение спектра неналоговых вариантов межбюджетных отноше- ний (в т.ч. основанных на выпуске и размещении особых видов ценных бумаг) и формирование условий для инициативной прямой бюджетной поддержки одних регионов другими.

Подводя итоги, следует подчеркнуть, что перед государством стоят большие задачи по повышению эффективности бюджетной политики, направленные на решение названных проблем путем внедрения новых подходов и инновационных принципов бюджетирования с учетом положительного опыта развитых стран.

Список литературы 

1. Прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров Республики Казахстан на 2009-2013 годы (одобрен на заседании Правительства Республики Казахстан. Протокол № 32 от 26 авгу- ста 2008 года) [Электрон. ресурс]. – – URL: http://www.minplan.gov.kz/upload/iblock/d2f/mp-2.doc. 
2. Концепция по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на ре- зультаты (одобрена постановлением Правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2007 года №1297) [Электрон. ресурс]. – 2007. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P070001297_.
3. Омирбаев С. М. Бюджетная система Республики Казахстан: учебник для вузов. – Астана: Са- рыарка, 2007. – 488 с.
4. Путеводитель по российскому бюджету – 2006. / В. В. Вагин, О. К. Ястребова, Ю. В. Автоно- мов [и др.]. – М.: Агентство прикладных коммуникаций: Центр соц. проектирования «Возрождение», 2006. – 102 с.
5. Открытый бюджет России. 2004-2007. Бюджет: мифы и реальность. – М: АПРИКОМ, 2007. – 144 с.
6. Стратегический план Министерства транспорта и коммуникаций Республики Казахстан на 2009-2011 годы (Утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 декабря 2008 года №1219) [Электрон. ресурс]. – 2008. – URL: http://koz3.edutexts.org/docs/686/index-127789-1.html.
7. Стратегический план Министерства индустрии и торговли Республики Казахстан на 2009-2011 годы (Утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 23 декабря 2008 года № 1217) [Электрон. ресурс]. – 2008. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P
8. Об инвестициях в основной капитал в Республике Казахстан (за январь-июнь 2008 года): бюллетень Агентства Республики Казахстан по статистике [Электрон. ресурс]. – – URL: file:// localhost/C:/Users/SYZDYK~1/AppData/Local/Temp/Rar$EX03.087/!Soderzhanie.html.
9. Национальный банк Республики Казахстан. Статистический бюллетень [Электрон. ресурс]. – 2008. – № 12 (169). – URL: http://www.nationalbank.kz/cont/publishpdf.
10. Каипова Г. С. Бюджетирование как процесс управления налоговой нагрузкой организации //ҚазЭУ хабаршысы / Вестник КазЭУ. – 2010. – № 2 (74). – С. 400-404.
11. Мадиярова Э. С. Механизм бюджетного стимулирования устойчивого развития региона //ҚазЭУ хабаршысы / Вестник КазЭУ. – 2010. – № 3 (75). – С. 269-277.