О системе государственного аудита и финансового контроля в Республике Казахстан

Авторами рассмотрена система государственного аудита и финансового контроля, которая сформирована в настоящее время в Республике Казахстан, а также особенности новой системы, с помощью которой   осуществляется   оценка   управления   государственными   финансами   и   активами.   Вместе с тем определяются направления по дальнейшему эффективному развитию новой системы государственного  аудита  и  финансового  контроля  путем  повышения  действенности  внутреннего  аудита.    В статье приведены результаты аудиторских мероприятий по определению эффективности использования средств республиканского бюджета и управления активами государства в сфере высшего образования. Данные аудиторских мероприятий, проведенных счетным комитетом, показывают, что полномочия и функции данного органа контроля расширены. По мнению авторов, необходима адаптация положительного мирового  опыта  функционирования  целостной  системы  государственного  аудита и финансового контроля,  которая  предусматривает сосредоточение деятельности органов внешнего  и внутреннего государственного аудита. При этом внутренний аудит, осуществляемый в рамках конкретного государственного органа, должен являться своеобразным механизмом, обеспечивающим надежность, стабильность и финансовую устойчивость государственных органов и организаций. 

Эффективное управление бюджетными средствами и государственными активами невозможно без достаточно полной информации об их использовании. Владение этой информацией дает возможность принимать оптимальные управленческие решения по регулированию бюджетных и межбюджетных отношений, образованию и использованию бюджетных средств, соблюдению принципов бюджетной системы, совершенствованию механизмов ее функционирования, эффективному управлению государственными активами. Источником такой информации для органов государственного управления служит система государственного аудита и финансового контроля.

Развитие казахстанского общества и возникающие перед государственным аппаратом обязательства требуют функционирования системы государственного управления нового формата. Обращаясь  к опыту зарубежных стран, можно отметить, что ведущей формой независимого контроля в странах   с развитой экономикой является аудиторство. В любой экономической формации необходим такой институт, который даст объективную оценку существующей системе управления государственными финансами и определит направления по ее дальнейшему эффективному функционированию. На данном этапе развития экономики нашей страны ставятся новые задачи в области управления финансовыми ресурсами и их использования, что требует новых подходов к функционированию всех элементов финансовой системы, в частности, налоговой и бюджетной систем. В этой связи разрабатываются современные подходы к бюджетной политике, что оказывает влияние на направления государственного аудита.

В международной практике такую роль выполняет государственный аудит. Государственный аудит позволяет:

  • улучшать финансовую дисциплину, повысить прозрачность и эффективность управления государственными финансовыми ресурсами и активами государства в интересах общества;
  • содействовать дальнейшему повышению экономического потенциала государства посредством проведения качественного  контроля  в  соответствии  с  международными  стандартами  аудита и национального законодательства.

В  Послании  Президента  Республики  Казахстан  Н.Назарбаева  народу  Казахстана  «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» отмечалось: «Нам нужно создать комплексную систему государственного аудита на основе самого передового мирового опыта» [1].

В соответствии с этим Посланием была разработана и утверждена Постановлением Правительства РК от 18 июня 2013 г. № 609 «Концепция внедрения государственного аудита в Республике Казахстан». В данной Концепции определены видение и основные подходы к поэтапному реформированию государственного финансового контроля и внедрению государственного аудита, с дальнейшим расширением его функциональных направлений [2]. В ходе реализации приоритетных направлений Концепции 12 ноября 2015 г. был принят Закон «О государственном аудите и финансовом контроле». При этом закон четко разграничивает понятия государственного аудита и финансового контроля. Государственный аудит представляет собой целостную и независимую оценку эффективности деятельности объектов государственного аудита, охватывающую не только финансовые вопросы, но и все направления их деятельности, с представлением действенных рекомендаций на основе выявленных недостатков и предложений по управлению рисками [3].

Как видно из определения, основное назначение государственного аудита, согласно закону, заключается в содействии успешной реализации экономической политики, эффективного использования производственного потенциала страны, регионов, отраслей, сфер деятельности, в то время как государственный финансовый контроль  должен  быть  направлен  на  принятие  мер  реагирования  по выявленным в ходе аудита нарушениям — возбуждение административного производства, принятие мер к восстановлению ущерба, привлечение к дисциплинарной ответственности, передача материалов в правоохранительные органы для принятия процессуальных решений и др. [4].

В целом государственный аудит для Казахстана видится как целостная и независимая оценка эффективности  деятельности  объектов  аудита,  охватывающая  не  только  финансовые  вопросы,  но и все направления их деятельности. При этом на основе выявленных недостатков и предложений по управлению рисками представляются действенные рекомендации.

В настоящее время система государственного аудита и финансового контроля в Республике Казахстан представлена Счетным комитетом, ревизионными комиссиями на местном уровне и уполномоченным органом по внутреннему государственному аудиту. Современная система государственного аудита и финансового контроля должна обеспечивать Президента, законодательную и исполнительную власть Республики Казахстан, а также общественность объективной и достоверной информацией об  использовании выделенных  бюджетных средств и активов государства в соответствии      с принципами законности, результативности и экономичности, а также эффективности деятельности государственных органов. При этом Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета осуществляет внешний государственный аудит за расходованием средств республиканского бюджета и Национального фонда. Наряду с этим Счетный комитет в части повышения эффективности управления государственными активами обеспечивает контроль полноты и своевременности поступлений в республиканский бюджет и укрепления финансовой дисциплины.

Счетный комитет, как высший орган государственного аудита и финансового контроля, в рамках своей деятельности провел аудиторские мероприятия в министерствах образования и науки, здравоохранения и социального развития, обороны, внутренних дел Республики Казахстан, а также в 14 подведомственных предприятиях и организациях указанных министерств по определению эффективности управления активами государства. Счетным комитетом по итогам проведенных аудиторских мероприятий в указанных выше организациях выявлены нарушения бюджетного и иного законодательства на общую сумму 4,3 млрд тенге, а также неэффективное использование средств республиканского бюджета и активов государства на сумму 10,9 млрд тенге. При этом по результатам проверки в доход республиканского бюджета возмещено 1,4 млрд тенге, восстановлено 1,3 млрд тенге, соответственно к дисциплинарной ответственности привлечены три должностных лица [5].

В настоящее время системе образования уделяется повышенное внимание: поставлены глобальные задачи и выделяется соответствующее финансирование. Глава государства Н. Назарбаев в своих ежегодных Посланиях народу Казахстана акцентирует внимание на вопросах расширения возможностей для молодежи, в том числе для получения качественного высшего образования. В этой связи была поставлена цель в рамках программы индустриализации сформировать материально-техническую базу десяти высших учебных заведений, на базе которых будут обеспечиваться связь науки с отраслями экономики и подготовка кадров, направив на эти цели до 10 миллиардов тенге до 2017 года [6].

Следует отметить, что достаточное финансирование сферы высшего образования не является единственным критерием решения проблем обеспечения целевого и эффективного использования бюджетных средств, поскольку остаются нерешенными системные проблемы в отрасли. Прежде всего, это связано с отсутствием на законодательном уровне Республики Казахстан норм обеспечения трудоустройства выпускников высших учебных заведений. Так, в рамках государственного образовательного заказа 8949 выпускников 2014 г. не были трудоустроены. На их обучение были затрачены средства республиканского бюджета на сумму 4,0 млрд тенге [5]. Эти данные свидетельствуют о неполном соблюдении принципов результативности и эффективности использования бюджетных средств по достижению заданных результатов в соответствии с поставленными целями и задачами.

Кроме того, в отчете Счетного комитета отмечено, что двенадцать выпускников РГП «Казахский национальный аграрный университет», обучавшиеся по сельской квоте на сумму 30,5 млн тенге, также остались невостребованными. Проверка АО «Академия гражданской авиации» в 2014 г. показала, что не реализован проект «Создание учебных центров, соответствующих европейским стандартам» на сумму более 1,7 млрд тенге. При этом из 148 выпускников академии не трудоустроены 58 (40 %), которые из-за отсутствия механизма трудоустройства работают не по специальности. Все эти факты говорят о том, что при выделении государственных грантов на подготовку специалистов с высшим образованием реальная потребность в них для экономики Казахстана не учитывалась.

В целом Министерством образования и науки была произведена оплата фактически неоказанных услуг на сумму 1,4 млрд тенге. В частности, в РГП «Казахский национальный аграрный университет» излишне   перечислено   142,5    млн    тенге,    РГП    «Евразийский    национальный    университет им. Л.Н. Гумилева» — 131,7 млн тенге, РГП  «Казахский  национальный технический  университет им. К.И. Сатпаева» — 193,8 млн тенге. Кроме того, за неоказанные услуги по обучению стипендиатов за рубежом АО «Центр международных  программ» за  2010-2014  гг.  излишне  перечислено  более 1,2 млрд тенге. АО «Центр международных программ»  из-за  досрочного  прекращения  обучения 343 специалистов по программе «Болашак» неэффективно использованы средства республиканского бюджета на сумму 4,2 млрд тенге [5].

Следует отметить, что Бюджетным кодексом Республики Казахстан предусмотрена ответственность первых руководителей государственных учреждений за неосвоение бюджетных средств, повлекшее недостижение результатов бюджетной программы, а также за недостижение результатов бюджетной программы при полном освоении бюджетных средств. Кроме того, предусмотрена ответственность руководителей субъектов квазигосударственного сектора за недостижение результатов бюджетных инвестиций посредством участия государства в их уставном капитале, предусмотренных  в финансово-экономическом обосновании, в том числе при полном освоении выделенных бюджетных средств [7].

Поэтому по итогам проверки Счетным комитетом даны соответствующие рекомендации Правительству Республики Казахстан. Соответственно Министерству образования и науки поручено принять меры по устранению выявленных недостатков, причин и условий, способствующих им, привлечению к ответственности должностных лиц, допустивших нарушения действующего законодательства, а также дан ряд других поручений.

Таким образом, по отчетным данным Счетного комитета видно, что в бюджетной сфере Казахстана отмечается ряд проблем, создающих препятствия на пути его инновационно-инвестиционного развития, главные из которых — нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств. Решение названных проблем требует повышения эффективности системы государственного аудита. Одним из механизмов достижения данной цели представляется создание службы внутреннего аудита в государственных органах Республики Казахстан.

Внутренний государственный аудит рассматривается как неотъемлемая часть общей системы управления, определяемая как независимая оценка деятельности, проводимая внутри  организации.    В связи с этим полноценное внедрение государственного аудита становится одним из важных направлений в совершенствовании контроля бюджетных средств.

Следовательно, по результатам проведенной проверки Счетного комитета служба внутреннего аудита Министерства  образования  и  науки  в  соответствии  с  Законом «О государственном аудите и финансовом контроле» должна осуществлять внутренний контроль реализации мероприятий по устранению выявленных недостатков в работе ведомства. В свою очередь Министерство финансов, как уполномоченный орган по внутреннему государственному аудиту, будет разрабатывать меры реагирования в рамках своих полномочий.

Вместе с тем из-за недостаточно налаженного функционирования целостной системы государственного аудита и финансового контроля тенденция к повышению уровня финансовой дисциплины и эффективной организации деятельности по управлению государственными средствами и активами государства в стране требует дальнейшего развития.

В этой связи Счетным комитетом планируется разработка более 50 нормативных правовых актов, большая часть которых уже реализована. Например, разработаны и внедрены общие стандарты государственного аудита и финансового контроля, процедурные стандарты по отдельным аудиторским мероприятиям и типам проведения государственного аудита и другие [8].

Обращение к опыту зарубежных стран показывает, что становление нового формата государственного аудита требовало определенных преобразований. Так, становление высшего органа государственного аудита Германии сопровождалось изменением его статуса, расширением его полномочий,   а также внедрением новых технологий аудиторской деятельности. Статус высшего органа государственного аудита Германии и его членов, а также его основные функции гарантированы конституцией страны. Опыт Великобритании и Латвии в сфере функционирования системы государственного аудита и финансового контроля указывает на сосредоточение деятельности органов внутреннего государственного аудита в рамках конкретного государственного органа, где создана служба внутреннего аудита, а также подведомственных и подотчетных ему организациях. Существующая над ними надстройка в виде централизованного органа по внутреннему государственному аудиту осуществляет исключительно их координацию и методологическое сопровождение. В связи с этим централизованный орган по внутреннему государственному аудиту малочислен, не имеет разветвленных территориальных представительств и стационарен [9].

Внедрение внутреннего аудита в государственных органах является одним из широкомасштабных нововведений мировой практики в области государственного аудита и финансового контроля. Лимская декларация руководящих принципов контроля, принятая в 1977 г., создала базу для развития внутренних контрольных служб, которые формируются внутри отдельных ведомств и организаций.

В современной международной практике реализуются децентрализованная и централизованная модели организации системы внутреннего аудита.

В децентрализованной модели каждое министерство полностью ответственно за проведение контроля использования бюджетных средств. Министерство финансов лишь обеспечивает разработку стандартов и координацию деятельности служб внутреннего аудита министерств. Так, в министерствах Великобритании назначается ответственное лицо за расходованием средств, которое формирует подотчетную ему службу внутреннего аудита.

Централизованная модель характеризуется прямым контролем министерства финансов за доходами и расходами каждого министерства. Однако при этом в министерствах создаются собственные службы внутреннего аудита, подотчетные внутреннему аудитору министерства.

Учитывая международный опыт в этом направлении, в Республике Казахстан определенная работа уже проводится. В частности, в государственных органах созданы и развиваются службы внутреннего аудита. Создаваемая система внутреннего аудита в Республике Казахстан близка к централизованной модели.

Систему органов внутреннего государственного аудита и финансового контроля в РК представляют уполномоченный орган по внутреннему государственному аудиту и службы внутреннего аудита центральных государственных и  местных  исполнительных  органов.  За  уполномоченным  органом по внутреннему государственному  аудиту  закреплено  проведение  аудита  финансовой  отчетно-  сти государственных органов, аудит соответствия в усеченном виде, а также проведение камерального контроля. В настоящее время государственное учреждение «Комитет финансового контроля Министерства финансов Республики Казахстан» переименован в государственное учреждение «Комитет внутреннего государственного аудита Министерства финансов Республики Казахстан», а его территориальные подразделения переименованы в Департаменты внутреннего государственного аудита.

Наряду с этим указанные службы должны использовать систематизированный и последовательный подход к оценке и повышению эффективности всех происходящих процессов. В рамках внутреннего аудита осуществляется не  только детальный контроль сохранности активов, но и контроль  за политикой, проводимой руководством в области учета, финансов, налогообложения и качеством менеджмента [10]. Поэтому предполагается, что внутренний аудит должен стать всеобъемлющим, предупреждающим и стратегическим.

Внутренний государственный аудит направлен на совершенствование и повышение эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов. Он имеет предупредительный характер, в отличие от системы государственного финансового контроля, направленного на выявление нарушений и принятие мер реагирования. Внутренний государственный аудит должен не просто констатировать те или иные несоответствия, а выявлять резервы и потенциал использования и управления государственными финансовыми ресурсами с большей отдачей, эффективностью, т.е. носит не карательный, а предупредительный характер. Акцент смещается с выявления и констатации фактов нарушений на их предупреждение и устранение причин для их совершения.

Следует отметить, что действующая нормативная база и методология проведения внутреннего аудита в государственном секторе в основном направлены осуществлять последующий контроль, что идет вразрез с видением, аргументированных характеристик внутреннего аудита в период функционирования бюджетирования, ориентированного на результат. В этой связи считаем целесообразным, что службы внутреннего аудита, помимо проведения последующего контроля, должны осуществлять предварительный и текущий контроль, что позволит повысить эффективность их работы. Кроме того, это будет соответствовать требованиям Международного Института внутренних аудиторов, который определяет, что внутренний аудит представляет собой деятельность по предоставлению независимых и объективных гарантий и консультаций, направленных на совершенствование деятельности организации [11].

Роль внутреннего аудита согласно международному опыту заключается в проведении проверки внутренней практики и процедур государственного органа для достижения конечных результатов       в соответствии с поставленными целями организации. В государственных органах внутренний аудит является необходимым внутренним экспертным органом, позволяющим своевременно принять меры по недопущению нарушений и недостатков, повышению эффективности, рентабельности и производительности. Служба внутреннего аудита является составной частью процесса управления организацией, при этом в соответствии с международными стандартами качественных характеристик у внутреннего аудита должна сохраняться независимость, подчиненность и подотчетность непосредственно первому руководителю организации и органу управления. Внутренний аудит является одной из ветвей управления организацией и предназначен преимущественно для выполнения работы по определению того,  что  компоненты  внутреннего  контроля  функционируют  соответствующим  образом.  В системе внутреннего аудита задействованы все сотрудники и работники организации, поскольку каждый выполняет функциональные обязанности в установленном порядке и в обозначенные сроки.

Вывод. Исходя  из  проведенного исследования,  можно сделать  вывод,  что в  настоящее  время в Республике Казахстан сформирована система государственного аудита и финансового контроля, состоящая из внешнего и внутреннего государственного аудита. При этом внешний аудит представлен Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета и внутренний государственный аудит представлен в лице Министерства финансов Республики Казахстан. Внутренний аудит  помогает  организации  достичь  поставленных  целей,  используя  систематизированный  и последовательный подход к оценке и повышению эффективности процессов управления рисками, контроля и корпоративного управления. Вместе с тем для действенного функционирования целостной системы государственного аудита и финансового контроля в Республике Казахстан необходима адаптация положительного мирового опыта к казахстанской практике. Это позволит создать более действенный инструмент контроля для обеспечения государства и общества качественной, независимой информацией, необходимой для повышения эффективности государственного управления и принятия важнейших экономических решений на всех уровнях управления. 

 

Список литературы

  1. Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства. Послание Президента Республики Казахстан Лидера нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана. — Астана, 2012. 14 дек. — 35 с. — [ЭР]. Режим доступа: http://adilet.zan.kz.
  2. Указ Президента Республики Казахстан от 3 сентября 2013 г. № 634 «Об утверждении Концепции внедрения государственного аудита в Республике Казахстан». — [ЭР]. Режим доступа: /http://adilet.zan.kz.
  3. Закон Республики Казахстан от 12 ноября 2015 г. № 392-V «О государственном аудите и финансовом контроле». — [ЭР]. Режим доступа: /http://adilezan.kz.
  4. Алибекова Б.А., Нурхалиева Д.М. Становление государственного аудита в Республике Казахстан // ИЗВЕСТИЯ Иссык–Кульского форума бухгалтеров и аудиторов стран Центральной Азии. — — № 1,2 (12,13). — С. 162–166.
  5. Материалы проверки Счетного комитета «Контроль эффективности управления активами государства в сфере высшего образования, использования средств республиканского бюджета, выделенных на финансирование высшего и после вузовского образования», 2014 г. — [ЭР]. Режим доступа: http://www.esep.kz/.
  6. Государственная программа индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2010 2014 годы. Указ Президента РК от 19 марта 2010 г. № 957. — [ЭР]. Режим доступа: www.akorda.kz.
  7. Бюджетный Кодекс Республики Казахстан. 2008, 4 дек. № 95-IV. — [ЭР]. Режим доступа: http://adilet.zan.kz. 
  8. Приказ Председателя Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета от 18 марта. 2014 г, № 48 – НК. — [ЭР]. Режим доступа: http://www.esep.kz/.
  9. Бейсенова Л.З. Зарубежные модели организации финансового контроля: учеб. пособие. — Астана: Центр Элит,— 120 с.
  10. Нурхалиева Д.М. Теория аудита: учеб. пособие. — Астана: Агроиздат, 2009. — 179 с.
  11. Робертсон Дж. Аудит: пер. с англ. — М.: KPMG, Аудит фирма «Контакт», 1993. — 496 с.
Год: 2017
Город: Караганда
Категория: Экономика
loading...