В статье рассматриваются вопросы природы и специфики местных финансов как предмета правового регулирования, а так же определяется закономерная необходимость исследования правового регулирования местных финансов в рамках науки муниципального права. 

Бюджет – это необходимый атрибут государства и основа экономической составляющей его суверенитета [14, с. 163]. Посредством бюджетов образуются государственные и муниципальные денежные фонды, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для реализации функций государства и местного самоуправления [9, с. 61]. В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финансовых ресурсов публично-правовых образований. Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и местного самоуправления, выполнения ими своих задач. В то же время и государственный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета, т.е. в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности общего значения: экономические и социальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны.

Бюджет – это сложное и многогранное явление, которое включает в себя несколько аспектов и в связи с чем встречаются разные трактовки данной категории как в литературе, так и в законодательстве. Большинство правоведов рассматривают бюджет в экономическом смысле [см.: 2, с. 51; 4, с. 7; 8, с. 72-74 и др.] и такой подход представляется обоснованным, т.к. общественные отношения в области публичных финансов [7, с. 12] носят ярко выраженный экономический характер. При этом подходе бюджет предстает как совокупность экономических отношений, связанных с формированием, распределением и использованием государственных и муниципальных фондов денежных средств. Как отмечается в научной литературе, экономическое понятие бюджета дается в ст. 6 БК РФ [15, с. 191], в которой бюджет рассматривается как форма образования и расходования денежных фондов, предназначенных для финансового обеспечения выполнения задач и реализации функций государства и местного самоуправления.

При другом подходе бюджет рассматривается как материальная (имущественная) категория [см.: 10, с. 4; 8, с. 76 и др.]. В данном случае он понимается как денежные средства или как соответствующий фонд денежных средств. Это понятие используется в тех главах Бюджетного кодекса РФ, которые регулируют отношения, связанные с формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов. Очевидно, что, когда закон говорит о поступлении доходов в бюджет или о финансировании расходов из бюджета, бюджет здесь рассматривается как фонд.

Нередко бюджет рассматривается также в качестве правовой категории [см.: 3, с. 6-15; 10, с. 16-20; 8, с. 76-80 и др.]. В этом случае под бюджетом понимается финансовый план соответствующего общественно-территориального образования. Такой подход присущ для тех глав Бюджетного кодекса РФ, которые регулируют процессуальные отношения.

Правовой формой бюджетов в соответствии со ст. 11 БК РФ являются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований. В то же время необходимо учитывать, что закон (решение) о бюджете включает в себя лишь ограниченный перечень бюджетных показателей (ст. 184.1 БК РФ). Более детализированный состав показателей содержит сводная бюджетная роспись.

Рассмотрение бюджета требует выделения имущественных и организационных бюджетно-правовых отношений. Имущественные бюджетно-правовые отношения охватывают в первую очередь систему доходов и расходов бюджетов, их распределение между бюджетами различных уровней бюджетной системы, а также отношения, связанные с обеспечением сбалансированности бюджетов. Бюджет здесь в первую очередь проявляет себя в материальном смысле, т.е. как совокупность денежных средств, как объект права государственной или муниципальной собственности.

Особенности бюджета как объекта права государственной или муниципальной собственности оказывают влияние на особенности его правовой формы, т.е. законов (решений) о бюджете. В правоприменительной практике сформулированы требования к содержанию таких актов. Как справедливо указывает Конституционный Суд РФ, именно в федеральный закон о федеральном бюджете исходя из его природы и предназначения в правовом государстве включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон [11].

Таким образом, именно бюджет является тем финансовым планом, в котором соответствующее общественно-территориальное образование выражает свою волю на осуществление права собственности на бюджетные средства. Известно, что отношения собственности составляют сердцевину бюджетных отношений. И именно в бюджете эти отношения находят свое концентрированное выражение.

Рассматривая бюджет как основу бюджетно-правового регулирования, как план, в котором выражается воля на осуществление права собственности, не следует забывать, что сам бюджет имеет своей основой законодательство о государственных и муниципальных доходах и о государственных и муниципальных расходах. Здесь уместно будет привести еще одну позицию из упоминавшегося Постановления Конституционного Суда РФ, согласно которой федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление какихлибо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств.

Следовательно, получается, что реализация права государственной и муниципальной собственности осуществляется не только через бюджет, но и через другие акты. Законодательство о государственных и муниципальных доходах определяет основания возникновения права государственной и муниципальной собственности и одновременно основания прекращения права частной собственности. Законодательство о государственных и муниципальных расходах (о расходных обязательствах) определяет основания прекращения права государственной и муниципальной собственности. Бюджет же замыкает на себе указанное регулирование. И тем самым выступает как центр финансово-правового регулирования права государственной и муниципальной собственности на бюджетные средства.

Исходя из места бюджета в регулировании отношений государственной и муниципальной собственности в литературе высказано мнение о том, что показатели, закрепленные в бюджете, не являются обязательными. Так, в одной из работ, непосредственно посвященных природе закона о бюджете, указывается, что «не закон о бюджете делает намеченные числа обязательными, а законы, принятые 10-20 лет назад и порождающие бюджетные операции, которые в совокупности, с учетом складывающихся в этом году обстоятельств позволяют привлечь в бюджет вероятную величину доходов» [1, с. 48-49]. Следует отметить, что в целом данная позиция заслуживает внимания. Однако здесь необходимо уточнить, что в отдельных случаях сам бюджет может оказывать влияние на законодательство о доходах и расходах. Например, Конституционный Суд РФ, признавая неконституционным тот или иной закон, закрепляющий налог, неоднократно указывал, что вступление в силу соответствующего акта суда отсрочивается в связи с тем, что средства от соответствующих налогов уже учтены в бюджете и отмена налога отрицательно отразится на его доходной части [12]. Кроме того, необходимо обратить внимание на такое положение бюджетного законодательства, в соответствии с которым закон (решение) о бюджете может приостанавливать другие нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства соответствующего бюджета, если на их осуществление в бюджете не предусмотрены средства.

Важнейшую роль бюджет играет в реализации организационных бюджетноправовых отношений. В первую очередь речь идет о бюджетно-процессуальном регулировании.

Все стадии бюджетного процесса строятся вокруг и по поводу бюджета. В процессуальных отношениях бюджет выступает в основном как финансовый план, имеющий соответствующую правовую форму. Как отмечено научной литературе, «бюджетный процесс это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одногоединственного закона закона о бюджете на предстоящий финансовый год» [6, с. 58].

Исследуя право муниципальных образований на бюджет, необходимо подчеркнуть, что бюджет традиционно рассматривается в качестве экономической составляющей государственного суверенитета. Следовательно, встает вопрос, не ущемляет ли суверенитета Российской Федерации предоставление муниципальным образованием права на собственный бюджет.

Отвечая на этот вопрос, необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства:

• согласно Конституции РФ местное самоуправление не является уровнем государственной власти, а представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, т.е. юридически имеет место отделение местного самоуправления от государства;
• к ведению муниципальных образований отнесен достаточно большой перечень, так называемых вопросов местного значения, т.е. вопросов, которые население решает самостоятельно или через органы местного самоуправления;
• решение вопросов местного значения требует достаточного финансирования, которое может быть обеспеченно, в том числе и путем наделения муниципальных образований собственными доходами, аккумулируемыми в форме бюджета;
• предоставление муниципальным образованиям права на собственный бюджет осуществляется государством, что само по себе уже не позволяет говорить об ущемлении суверенитета последнего.

Таким образом, право муниципального образования на бюджет следует определить как признаваемую государством способность местного самоуправления самостоятельно формировать финансовую основу своей деятельности, за счет доходов, закрепленных за муниципальным образованием законом. Это право имеет конституционную природу и является основой бюджетной правоспособности муниципальных образований. Оно предполагает признание государством способности муниципальных образований иметь собственный бюджет, т.е. бюджет муниципального образования, предназначенный для исполнения расходных обязательств местного самоуправления. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения своих расходных обязательств не допускается.

Право муниципального образования на бюджет конкретизируется в его бюджетной компетенции. Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством о местном самоуправлении [13] (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа) в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными полномочиям, предусмотренными ст. 9 БК РФ.

Органы местного самоуправления поселений наряду с общими для всех муниципальных образований полномочиями в соответствии с бюджетным законодательством осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения.

Интересным представляется вопрос о соотношении таких понятий как «бюджетные полномочия» и «бюджетные права». Термин «бюджетные права» для характеристики компетенции муниципальных образований и органов местного самоуправления в области бюджета следует понимать условно, поскольку в данном случае речь идет о правах особого содержания: бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сливаются с обязанностями в едином полномочии (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Но существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право направлять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия) [16, с. 186].

Одним из исследователей данной проблемы В.В. Бесчеревных при анализе работ ряда авторов, предпринявших попытку раскрыть понятие бюджетных прав, был сделан вывод, что термин «бюджетная компетенция» более точен, так как в понятие компетенции входят как права, так и обязанности. Однако в процессе исследования он утвердился во мнении, что «бюджетная компетенция» и «бюджетные права» равнозначные понятия [2, с. 51].

Бюджетные полномочия муниципальных образований, предусмотренные ст. 9 БК РФ, обусловлены предметами их ведения, закрепленными в главе 3 «Вопросы местного значения» Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, и выражаются в бюджетных полномочиях представительных органов (ст. 153 БК РФ) и исполнительно-распорядительных органов (ст. 154 БК РФ) местного самоуправления.

Бюджетное правотворчество и бюджетный процесс служат взаимодополняющими формами реализации бюджетной компетенции муниципальных образований, каждая из которых имеет собственную цель, достижение которой способствует эффективной реализации бюджетной компетенции конкретного муниципального образования. В рамках бюджетного процесса образуется местный бюджет и осуществляется расходование его средств, а бюджетное правотворчество в муниципальном образовании направлено на формирование местной нормативной правовой базы реализации его бюджетной компетенции.

Список использованной литературы:

1.  Анисимов А., Крылов Г. Бюджетный закон – ось бюджетного процесса // Хозяйство и право. № 6. С. 48-49. 
2. Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: Юрид. лит-ра, 1976. С.
3. Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1960. С. 5-6.
4. Горбунова О.Н. Бюджетное право России: Учеб. пособие / О.Н. Горбунова, А.Д. Селюков, Ю.В. Другова. М.: ООО "ТК Велби", 2002. С.
5. Иловайский С.И. Учебник финансового права. 4-е изд. Одесса: Типохромолитография А.Ф. Соколовского,
6. Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право (политический аспект). М.: Юристъ, 2003. С.
7. Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С.
8. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 2001. С. 72 76;
9. Кучеров И.И. Бюджетное право России. М.: ЮрИнфоР, 2002. С.
10. Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971. С.
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П // СЗ РФ. 2004. № 19 (ч. II). Ст.
12. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 января 2001 г. № 2-П // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст.
13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст.
14. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М.: Госюриздат, 1960. С.
15. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С.
16. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Финансовое право: Учебно-методический комплекс. М.: Норма, 2005. С. 186.