История возникновения, современное состояние и тенденции развития производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

В представленной статье исследуются вопросы возникновения и развития производств по делам, возникающим из публичных правоотношений, анализируются проблемы выделения производства по делам, возникающим из публичных правоотношений в отдельный вид судопроизводства, проблемы определения административного иска и создания административных судов.

Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений как самостоятельный вид гражданского процесса, возник значительно позже других разновидностей гражданской процессуальной формы. Если исковое производство существует тысячелетия и более ста лет существует особое производство, то судебный контроль за административными актами в советский период возник с утверждением советского права и государственности.

Как известно, в царской России не было административной юрисдикции вообще. Некоторые функции административной юстиции выполняли лишь Государственный Совет, а также губернские присутствия (например, по крестьянским, фабричным и горнозаводским делам, по промысловому налогу, воинской повинности и ряд других), которые не разрешали всех возникающих процессуальных проблем.

Лишь в 1918 г. постановлением VI Чрезвычайного Всероссийского съезда Советов «О точном соблюдении законов» гражданам была предоставлена возможность обжаловать в суд действия должностных лиц и учреждений по составлению протоколов в отношении граждан. Несмотря на то, что это был прообраз административного судопроизводства, однако, в ГПК РСФСР 1923 г. не было предусмотрено такого вида гражданского судопроизводства.

Несмотря на то, что в середине тридцатых годов XX века к компетенции судов было отнесено разбирательство жалоб на неправильности в списках избирателей и дел о взыскании недоимок по налогам и неналоговым платежам, вместе с тем самостоятельного направления данного вида судопроизводства в гражданском процессе не сложилось, поскольку таких дел было очень мало, их разрешение не влияло на уровень правопорядка в стране. Становление этого вида судопроизводства реально начиналось в 1961 г., когда граждане получили право обжаловать в суды наложенные административные штрафы. В этом же году были приняты Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, где впервые был назван данный вид судопроизводства (ст. 1).

В 1964 г. был принят ГПК РСФСР, в котором производство по делам из административных правоотношений было оформлено как самостоятельный вид судопроизводства, по правилам которого подлежали рассмотрению жалобы на неправильности в списках избирателей, жалобы на действия административных органов в связи с наложением штрафа; дела о взыскании с граждан недоимок по налогам, самообложению сельского населения и государственному обязательному страхованию (ст. 231 ГПК РСФСР).

Судебный порядок контроля в 1968 г. был распространен на жалобы водителей, лишенных прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии. С принятием в 1980 г. Основ законодательства об административных правонарушениях СССР и союзных республик, а затем в 1984 г. Кодекса об административных правонарушениях возможность судебного обжалования была распространена на все виды административных взысканий, кроме предупреждения (ст. 267 КоАП РСФСР).

По законам СССР от 30 июня 1987 г. и 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» стало возможным в 19871989 гг. обжаловать в суд любые действия должностных лиц и органов государственного управления, ущемляющие права граждан. Таким образом, история судебного решения по делам, возникающим из публичных правоотношений, насчитывает не многим более 90 лет. История развития института судебного решения насчитывает не одну сотню лет.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Гражданское судопроизводство осуществляется в гражданской процессуальной форме, установленной ГПК РФ. Административное судопроизводство выделено в качестве отдельного вида судопроизводства, но действующее законодательство не предусматривает создание и деятельность административных судов.

В литературе высказываются различные точки зрения на деление гражданского судопроизводства на виды. Основным критерием деления судопроизводства на виды является наличие либо отсутствие спора о праве в рассматриваемом деле.

Авторы, отрицающие наличие спора о праве в делах, возникающих из публичных правоотношений, выделяют данную категорию дел в отдельный вид судопроизводства. Истоки такого разделения мы находим в трудах советских ученых-юристов, которые высказывали точку зрения, согласно которой в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, спора о праве нет. По их общему мнению в правоотношениях, одним из субъектов которых выступает орган власти, споров, подобных гражданско-правовым, возникать не может.

По мнению других авторов, для дел, возникающих из публичных правоотношений, характерно наличие спора о праве, следовательно, они могут рассматриваться в порядке искового производства. Процессуальная сущность дел, возникающих из публичных правоотношений, та же, что и для дел искового производства. Также авторами отмечается, что целью судебной деятельности в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, является разрешение спора о публичном праве, а также контроль за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих [3. с. 56].

Истоки теории административного иска ведут к определению иска как универсального процессуального средства защиты нарушенного или оспариваемого права. Проблемы определения предмета судебной защиты в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, мы находим уже в дореволюционных работах. Еще в начале ХХ века русский исследователь А.М. Кулишер отстаивал позицию о необходимости защиты субъективных публичных прав посредством иска [7].

Отрицание советскими ученымипроцессуалистами существование административного иска обосновывалось невозможностью существования административной юстиции и отсутствием спора о праве по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В современной литературе мы находим различные точки зрения по вопросу существованию самостоятельного административного иска. Не отрицает наличие административного иска, например, А.Б. Зеленцов: «Признание административного иска как средства обращения в суд с требованием о защите нарушенного публичного права ведет к усилению состязательных начал в административном судопроизводстве и повышению правовых гарантий для участников административного процесса. Оно предполагает возможность предоставления сторонам многообразных исковых средств защиты права, в том числе в рамках уже действующего законодательства»[5. с. 85]. Другая точка зрения основана на отрицании существования административного иска как такового. Это такие авторы как С.И. Абрамов, П.В. Логинов, М.К. Треушников, А.П. Яковлева, Н.М. Коршунов, Ю.Л. Мареев и ряд других. В современной юридической литературе отрицание существования административного иска обосновывается отсутствием гражданско-правового спора по делам, возникающим из публичных правоотношений, и тем, что исковое производство ориентировано на форму рассмотрения и разрешения споров, прежде всего, имущественного характера и равных субъектов в регулятивных правоотношениях[2. с. 448].

Вследствие неоднозначного понимания и определения понятия «иск» в юридической науке нет и единого понимания в определении понятия «административный иск». По административному иску защита нарушенных прав и свобод граждан осуществляется судом посредством проверки законности действий, решений органов публичной власти и их должностных лиц и решаются другие вопросы, связанные с публичной властью, например, защита избирательных прав граждан.

Предметом судебной защиты в целом могут быть гражданские, земельные, пенсионные, налоговые финансовые, избирательные, а также частные и публичные права, свободы, охраняемые законом интересы граждан и других субъектов правоотношений. По мнению Г. Л. Осокиной, административный иск есть требование о защите установленного правопорядка, прав, свобод граждан, организаций и государства от административных правонарушений, т.е. правонарушений в сфере административно-правовых (публичных отношений) [8. с.46]. Ю.А. Попова определяет административный иск как процессуальное требование к суду, предъявленное гражданином (группой граждан), прокурором о проверке законности актов, решений, действий, которыми, по мнению лица, обратившегося в суд, нарушены его публично-правовые интересы или субъективные права[9. с.441]. Однако, как отмечается в юридической литературе, при защите публичных прав недостаточно проверить законность актов, решений и действий. Необходимо право еще и восстановить[6. с.112-113].

Как отмечалось выше, в юридической литературе одним из существенных признаков иска является его взаимосвязь со спором о праве. Без такой связи либо вне ее иск просто не нужен в системе средств судебной защиты и только иском можно возбудить исковое производство[1. с.194-195]. И только через иск спор о праве может стать объектом судебного разбирательства. Составной частью спора о праве и, следовательно, иска, как справедливо отмечал И.М. Зайцев, является требование заинтересованного лица о восстановлении либо компенсации нарушенного права[4. с.88-94]. По мнению сторонников существования административного иска как процессуальной категории, административный иск как процессуальное средство представляет собой требование заявителя к суду о защите публичного права, как субъективного, так и объективного[5. с. 26-41]. Однако и в данном случае с таким утверждением согласиться нельзя. В случае обращения заинтересованного лица с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта говорить о споре не представляется возможным, так как заинтересованное лицо и орган государственной власти не спорят, не выдвигают требований и не возражают им. Тем более урегулирование спора между сторонами возможно и совместными действиями, когда вырабатываются условия прекращения возникшего конфликта до обращения в суд. В отношениях между органом публичной власти и заинтересованным лицом это невозможно. Более того, само процессуальное законодательство (п. 3 ст. 247 ГПК РФ), регламентирует невозможность рассмотрения в порядке публично-правового производства заявлений, в которых имеет место спор о праве, подведомственный суду. Таким образом, в таком заявлении не могут содержаться требования о возмещении вреда, требования о восстановлении права, о присуждении иных сумм и т.д.

Поэтому говорить об административном иске как предмете судебного разбирательства по делам, возникающим из публичных правоотношений, представляется не совсем верным. На наш взгляд, точка зрения, согласно которой отрицается существование административного иска, является более правильной. Дела об оспаривании нормативных правовых актов носят исключительно публичноправовой характер, где отсутствует гражданско-правовой спор. Предметом судебного разбирательства является юридический конфликт в сфере публичных правоотношений. Разрешая, например, конфликт в области нормотворчества, суд оценивает соответствие спорного нормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также проверяет наличие соответствующих полномочий у органа (должностного лица), принявшего спорный акт. Предметом судебной защиты по этим делам является законный интерес заявителя, заключающийся в том, чтобы предотвратить или прекратить действие спорного нормативного правового акта и тем самым оградить себя от неблагоприятных последствий такого действия.

Среди ученых, практиков, в т.ч. судей уже на протяжении многих лет ведутся споры относительно необходимости создания специализированных административных судов. Сторонники идеи создания административных судов считают, что дела, возникающие из публичных правоотношений, должны разрешаться специализированными административными судами в системе судов общей юрисдикции по правилам административного судопроизводства, регламентирующим судебную процедуру разрешения правовых конфликтов между гражданами (их объединениями) и органами государственной власти.

Противники идеи создания специализированных административных судов говорят о неготовности ни судебной системы, ни общества в целом к созданию таких судов, кроме того, это повлечет большие финансовые и материальные затраты. Вместе с тем предложенная система административных судов не совсем корректна.

Нам представляется, что одним из предложенных путей решения проблемы предлагается специализация судей по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений. Если следовать логике сторонников идеи создания системы специализированных административных судов, то представляется необходимым создавать патентные суды, суды по трудовым спорам, как специализированные суды по рассмотрению отдельных категорий дел. Противники создания административных судов предлагают воспользоваться опытом арбитражных судов, в которых за несколько лет сложилась система коллегий по административным делам, что свидетельствует о преимуществах такого пути. На данный момент более важным является вопрос об усовершенствовании норм, регламентирующих производство по делам, возникающим из публичных правоотношений в cудах общей юрисдикции и в арбитражных судах.

В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную на законодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995г.

№ 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

С 14 марта 2011 года вступил в действие новый Федеральный конституционный закон «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». В соответствии с п. 1 ст. 4 суды общей юрисдикции осуществляют правосудие, разрешая споры и рассматривая дела, отнесенные к их компетенции, посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В Верховном Суде РФ образована судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Представляется, что данные изменения отражают позицию о необходимости специализации судей, а не судов.

Данная позиция представляется наиболее приемлемой, эффективной, как в финансово-экономическом, так и в организационном аспектах, поскольку это не является ломкой устоявшихся судебных систем и созданием новых административных судов, а реформирование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции в целях его совершенствования.

На наш взгляд, в целях дальнейшего реформирования и совершенствования производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, необходимо следующее:

  • четкое законодательное закрепление подведомственности по данной категории дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. К подведомственности арбитражных судов необходимо отнести все споры, возникающие из публичных правоотношений, складывающиеся в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности независимо от субъектного состава;
  • совершенствование норм, регулирующих порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в судах обшей юрисдикции и в арбитражных судах. Конкретные предложения в рамках данного исследования рассматриваются ниже;
  • унификация процедуры рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

 

Список использованной литературы: 

  1. Гражданский процесс / Под ред. Ю.К. Осипова. М.: Бек, 1995. – 462 с.
  2. Гражданский процесс: учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М.: Городец, 2008. – 784с.
  3. Ефимова Ю.В. Специализация гражданско-процессуальной деятельности: дис. канд. юрид. наук. Саратов, – 199 с.
  4. Зайцев И.М. Функции иска в судопроизводстве // Государство и право. -1996. 7. С. 88-94.
  5. Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. -2. – С. 85-95.
  6. Колесов П.П. Процессуальные средства защиты права. Великий Новгород: НовГУ имени Ярослава Мудрого, 2004. – 220 с.
  7. Кулишер А.М. Господство права и административное принуждениеЯрославль: типография губернского правления. 1911. — 51с. URL: http://www.russianpeople.ru/ru/node/20062. 8 Осокина. Г. Л. Иск (теория и практика). М.: Городец, 2000. – 192 с.
  8. Попова Ю.А. Административный иск и процессуальная форма его разрешения // Современное состояние и перспективы развития: сборник науч. тр. Екатеринбург, 2000. – 651 с.
Год: 2014
Город: Актюбинск
Категория: Юриспруденция
loading...