Принципы, функции и модели парламентаризма в республике Казахстан

В данной статье рассматриваются принципы, функции и различные модели парламентаризма, проведен сравнительно-правовой ретроспективный анализ функционирования парламентаризма в различных странах.

Для того, чтобы полнее раскрыть суть того или иного явления необходимо также определить основные принципы, на которых оно базируется. Для парламентаризма и парламентской деятельности характерны свои, присущие принципы. Относительно данного вопроса в юридической литературе существуют разные точки зрения. Так, если одни ученые говорят о принципах парламентаризма, то другие используют более широкий подход и ведут речь о принципах парламентаризма и парламентской деятельности. На наш взгляд, основные положения касательно принципов парламентаризма, можно отнести к числу дискуссионных, поскольку единого мнения по этому вопросу у ученых и исследователей, окончательно еще не сложилось. Полагаю, что в дальнейшем работа по фундаментальному научному обоснованию и систематизации будет продолжена. Развитие идей парламентаризма видится нам и применительно к конкретным политикоправовым условиям и согласно изменениям в нормативной базе его деятельности.

Российский ученый И. Гранкин выделяет три основных принципа парламентаризма: народовластие, разделение властей и законность [1, с.5].

Казахстанский исследователь Н. Калиев охватывая разные аспекты парламентской деятельности на примере Казахстана, выделил такие принципы как конституционность, демократизм, народное представительство и отражение интересов народа, подотчетность и подконтрольность исполнительной власти, многопартийность и гласность [2]. Более подробное содержание этих принципов следующее.

Принцип конституционности означает строгое выполнение Парламентом во всей своей деятельности и регламенте конституционных норм, соответствие всех взаимоотношений с Президентом, Правительством и другими ветвями власти, государственными и общественными институтами этим нормам и требование от них этого же.

Принцип демократизма – это осуществление Парламентом во всей системе управления страной принципа народовластия, обеспечение местного самоуправления на разных уровнях политического и идеологического плюрализма, свободы слова и печати на всей территории страны и в собственной деятельности.

Принцип представительства и интересов народа – представительство народа и всех его слоев в Парламенте и в местных представительных органах при постоянном обновлении их состава через демократическую избирательную систему при активном участии и реальном контроле со стороны общественных институтов и населения.

Принцип ответственности исполнительной власти перед Парламентом – в соответствии с Конституцией и законодательством, в рамках полномочий и компетенции требование ответственности Правительства, его уровень и качество, организационно-правовую эффективность и результативность.

Принцип многопартийности – в деятельности самого Парламента, а также в политической, социальной системах общества означает открытие широкого простора для политического и идеологического плюрализма, защита прав меньшинства и оппозиции, предоставление им реальных широких возможностей для выражения своих позиций.

Принцип гласности означает, что деятельность Парламента, его структур, всего депутатского корпуса должна быть публичной, открытой, прозрачной, избиратели, представители общественных институтов и средств массовой информации по интересующим их вопросам всегда могут получить о них полную информацию.

Широкий подход к определению принципов парламентаризма демонстрирует в своей работе Е.А. Баранова, в частности, выделяя следующие принципы парламентаризма: а) подлинное обеспечение в государстве принципов народного суверенитета и представительной демократии; б) организация государственного управления, основанного на соединении идей единства и разделения властей, их взаимодействии и наличии системы сдержек и противовесов; в) наличие постоянно действующего, избираемого населением парламента; г) осуществление депутатской деятельности на профессиональной основе, обладание депутатами свободным мандатом; д) существенная роль парламента в государственном управлении; е) зависимость деятельности правительства от доверия парламента; ж) формирование правительства партийным большинством в парламенте; з) взаимный контроль парламента и правительства; и) действующая многопартийная система; к) наиболее полное конституционное обеспечение прав и свобод граждан [3, с.35].

На наш взгляд, подобная детализация носит излишний характер, охватывает вопросы полномочий парламента, хотя и позволяет полнее раскрыть отправные начала парламентаризма.

На наш взгляд, к числу основных принципов парламентаризма следует отнести последовательно осуществляемый принцип разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной). Он предполагает самостоятельность, а также баланс полномочий всех ветвей власти между собой, наличие системы взаимных сдержек и противовесов. Большинство ученых едины во мнении, что это исключает перенесение центра властных отношений, всей полноты власти на одну из них, а также необходимость правового, конституционного обеспечения того, чтобы соблюдалось разделение властей и имелись соответствующие процедуры [4, с.130].

Причем если переход от тоталитаризма и авторитаризма к демократии стимулировал именно разделение, а то и отгораживание властей друг от друга, то мировая практика показывает важность именно взаимодействия властей [5].

Необходимо отметить, что принципы парламентаризма находят свое воплощение лишь в тех государствах, в которых властные отношения основываются на соединении идей о единстве и разделении властей.

Далее, в числе принципов парламентаризма, на наш взгляд, должны значится принципы демократизма, законности, реализации прав и свобод человека и гражданина, принцип ответственности исполнительной власти перед Парламентом, многопартийности. Эти идеи должны быть в числе основополагающих, отправных идей парламентаризма как политико-правового явления. Указанные принципы тесно переплетены между собой, один предполагает наличие другого.

Принцип законности предполагает точное и неуклонное соблюдение Конституции и законов, что необходимо для полной и правильной реализации избранной модели парламентаризма.

Принцип реализации прав и свобод человека и гражданина означает, что институт парламентаризма направлен на служение обществу, обеспечение прав и законных интересов каждого, и имеет одним из своих назначений наиболее полное участие граждан в осуществлении власти, источником которой он и является. Законодательное закрепление основных политических прав и свобод граждан, а именно: право избирать и быть избранным, проведение выборов на демократических началах, решение наиболее значимых вопросов государственной и общественной жизни путем референдума, свобода слова, печати и собраний и др. способствуют формированию и развитию парламентаризма. Данный принцип находится в тесной взаимосвязи с принципом демократизма.

Принцип многопартийности важен для парламентаризма, поскольку при наличии политического и идеологического плюрализма, свободы слова и печати, в том числе множественности позиций и взглядов, возможно позволяет учитывать интересы всего общества. Говоря о многопартийности, необходимо выделить такие моменты. Политический плюрализм свойствен демократическому управлению и отражает многообразие социальных интересов на политической арене. Но, на практике имеют место быть разные случаи. К примеру, американский парламентаризм успешно развивается и в двухпартийной системе. В США в условиях двухпартийной системы демократы и республиканцы попеременно сменяют друг друга, в результате чего обеспечивает стабильность государственно-правового развития страны, создан механизм сдержек и противовесов, так как одна партия представлена президентом, а другая имеет большинство в Конгрессе.

Признано, что двухпартийная система, как правило, это достаточно условный термин, который не получает законодательной основы, а складывается в силу обстоятельств. Двухпартийная система первоначально сложилась в Великобритании, где еще в XVIII в, политические группировки сформировали две партии: тори и виги. Эти партии попеременно возглавляли правительство либо уходили в оппозицию. Эта система оказалась удобной, так как не затрагивала важнейших государственных устоев, однако позволяла менять отдельных политиков.

Многопартийная система в условиях демократии способна оказать содействие стабильности государственного управления, но и здесь возможны различные разные отклонения и перекосы.

Таковы на наш взгляд, основные принципы парламентаризма и их краткая характеристика. Закрепление и соблюдение указанных принципов, наличие в обществе законодательного и представительного учреждения – парламента; наличие системы политических партий парламентского типа; демократический процесс формирования парламента и его публичность являются важнейшими характеристиками парламентаризма.

Парламентаризм предполагает определенный круг дел парламента, в связи с чем, различают ряд его функций. Отметим, что относительно вопроса о функциях, то в этом случае ученымиюристами ведется речь не о функциях парламентаризма, а более конкретно, о функциях парламентской деятельности или парламента. Такой подход представляется более приемлемым. Так, в частности, различают функции: а) принятие законов (законодательная функция); б) утверждение бюджета государства, определение его доходов и расходов (контрольно-бюджетная функция); в) влияние на осуществление внутренней и внешней политики государства; г) формирование ряда государственных органов (кадровая функция); д) выполнение задачи парламентского контроля в отношении определенных органов и государственных дел [6, с.26].

Существуют и иные взгляды на классификацию функций парламента. К примеру, выделяют функции: представительную, правотворческую, законодательную, функцию политического контроля и привлечения к ответственности, обеспечения политической гласности, легитимации [7, с.480-486].

Специалисты в области конституционного права предлагают выделять: законодательную, представительную, контрольную, а также функции ратификации и денонсации международных договоров, формирование государственных органов и учреждений, полномочия в области суда, обороны и безопасности [8, с.401-430].

Помимо вышеупомянутых в числе функций также дополнительно называются функция обратной связи и стабилизирующая [9, с.20], упоминавшаяся нами ранее коммуникативная. Наиболее развернуто система функций может быть представлена следующими функциями (в той или последовательности и совокупности): законодательная, представительная, легитимации, финансово-бюджетная, контрольная, властная, функция обратной связи, стабилизационная, идеологическая.

По критерию формы закрепления, функции парламента делят на формализованные в законе (представительная, законодательная, контрольная, легитимизационная, финансово-бюджетная); вытекающие из сущности парламентской власти (стабилизационная, идеологическая, обратной связи, властная).

По критерию первоначальности говорят об основных (законодательная и представительная) и дополнительных функциях (все остальные), последние являются приобретенными по причине повышения авторитета парламента [10, с.32].

Все вышеуказанные функции применимы к модели казахстанского парламента. Но на наш взгляд, приведенная классификация несколько условна, по некоторым направлениям они могут пересекаться. Подробно изучив данный вопрос, учитывая широту взглядов относительно вопроса функций парламента, проанализировав имеющиеся позиции ученых-юристов, в системе функций парламента мы бы выдели нижеследующие функции: законодательную, представительную, контрольную, финансово-бюджетную, идеологическую.

Законодательная функция – это первостепенная и основная функция любого парламента. Данная функция находит выражение в том, что предназначение парламента – принятие законов и иных нормативно-правовых актов, и тем самым обеспечение стабильности и благосостояния общества и государства. Данное положение получило прямое закрепление в ст.49 Конституции Казахстана.

Представительная функция. Парламент представляет собой единственный официальный орган народного представительства. Суть данной функции состоит в том, чтобы в парламенте были представлены все социальные группы, все общество. Как метко подмечает Г. Махачев, именно в борьбе за право представительства рождается парламентаризм и связанные с ним политические доктрины[9, с.12].

В зависимости от установившихся традиций и социально-политических условий представительство осуществляется по-разному. Выделяют четыре подхода реализации представительной функции парламента.

В рамках первого из них члены парламента выступают в роли так называемых «слуг избирателей», когда парламентарии рассматриваются, прежде всего, как выразители интересов своего округа. В соответствии с этой моделью парламентарии выступают защитниками интересов либо избирателей своего округа, либо интересов отдельных корпоративных групп. В данном случае представляемые депутатами интересы носят, в основном, ярко выраженный местнический характер. Такой подход представительства был распространен в США. Как известно, американские конгрессмены в своей парламентской деятельности достаточно независимы от избирателей и, как утверждает американские исследователи, члены законодательного органа США все больше выступают в качестве лидеров нации, но не теряют связи со своими избирателями.

Подход «парламентарии – слуги избирателей» отражен в концепции «императивного мандата». История показала, что абсолютизация этого подхода приводит к противоречиям и неэффективности работы законодательного органа. Поэтому можно согласиться с учеными, которые утверждают, что служение народу должно быть дополнено другими подходами к представительству.

Вторая модель «законодатели – защитники общенациональных интересов». Один из ее приверженцев, известный мыслитель и законодатель Э.Берк, который указывал: «…для представителя большое счастье и слава, если он живет в тесном союзе, точном соответствии и беспрепятственном общении со своими избирателями. Их пожелания накладывают на него большую обязанность; он должен уважать их мнения; он должен постоянно уделять внимание их делам... Но свое беспристрастное мнение, зрелое суждение и просвещенность он не должен приносить ни вам, ни кому бы то ни было еще, ни какой бы то ни было группе людей... Парламент – это не собрание послов, представляющих различные и враждебные друг другу интересы, которые каждый из них должен поддерживать в качестве проводника и защитника в борьбе с другими проводниками и защитниками, парламент это собрание для обсуждения вопросов одного народа, имеющего один общий интерес. При этом ни местные задачи, ни местные предпочтения не должны быть решающими. Таковыми должны быть интересы общего блага, достигаемые путем совместного размышления» [11, с.41].

Следующая модель «парламенты – проводники воли партий»,

рассматривающих механизм представительства в контексте реализации программных основ и установок партий. При этом возникает закономерный вопрос: насколько стратегическая и тактическая линия поведения партии соответствует воле и интересам избирателей? Мировая практика показывает, что наиболее заметным данное противоречие становится в условиях авторитарных и популистских режимов, когда оторванные от избирателей партии являются не столько выражают общественные, сколько корпоративные интересы, например, партийной бюрократии. В условиях устойчивой демократии депутат, выстраивая линию своего поведения в парламенте, ищет компромисс между партийными установками, интересами своих избирателей и общенациональными.

Четвертый подход «парламент – зеркало общества» привязывает понятие представительства к идее пропорционального присутствия в парламенте представителей различных слоев населения.

Данный подход, по свидетельству специалистов в развитых демократических странах практически не работает. Это объясняется тем, что современная политика представляет собой сферу профессиональной деятельности, требующей определенных навыков, специальных знаний, разностороннего опыта и стажа работы. Зачастую на практике в парламенте может иметь место определенная диспропорция в представительстве, при этом преобладание в парламенте определенной группы ведет к снижению эффективности парламента как представительного органа.

Приведенная классификация представляет попытку систематизации моделей парламентаризма на основе критерия реализации представительной функции парламента. Представленная классификация в некоторой степени условна и больше носит теоретический характер. На практике имеют место комбинированные модели, включающие элементы вышеуказанных вариантов.

Возвращаясь к вопросу о функциях, выше мы указывали, что наряду с законодательной и представительной, парламент также осуществляет контрольную функцию [12].

Контроль занимает важное место в деятельности любого парламента. Право парламента контролировать деятельность исполнительных органов проистекает из верховенства законодательной ветви власти в силу ее представительного характера. Парламент, уполномоченный единственным источником власти в государстве – народом, выражает его волю, принимает основанные на этой воле решения и контролирует выполнение решений исполнительной ветвью власти.

Из этого следует, что суть парламентского контроля заключается в проведении комплекса различных мер по проверке строгого соответствия законодательству и нормам права деятельности органов исполнительной ветви государственной власти, а также по устранению в результате такой проверки выявленных нарушений и по их предупреждению. Именно эта зависимость министров от парламентского большинства обеспечивает правильное течение политической жизни соответственно общественному мнению страны и указаниям ее представителей [13, с.161].

Конституции большинства развитых стран мира наделяют свои парламенты контрольными функциями, когда деятельность органов исполнительной власти подотчетна и находится под вниманием парламента.

Контрольная функция парламента предполагает широкий круг полномочий – от утверждения кандидатуры на пост главы правительства, предложенного им состава министров до их отстранения от должностей в случаях неудовлетворительной работы. В ряде стран парламенты имеют право проводить независимое парламентское расследование, осуществлять запреты по тем или иным действиям исполнительных органов с вытекающими для них отсюда последствиями. Контрольные права парламентов подтверждаются соответствующими законными гарантиями и санкциями ответственности. В распоряжении парламентов находятся необходимые органы государственного контроля.

К формам парламентского контроля, характеризующим конституционную ответственность можно отнести: участие парламента в формировании правительства, а также парламентские вопросы к правительству, слушания и парламентские расследования. Они способствуют надлежащему осуществлению правительством своей социальной роли, выполнению социальных норм, разработке оптимальных политических программ.

Парламентский контроль и его формы во многом обусловлены тем, какое место парламент занимает в системе государственной власти, а также установленной в стране формой государственного правления [14, с.832].

Парламентский контроль затрагивает различные сферы и в зависимости от этого можно выделить несколько его направлений, среди которых контроль за исполнением законов, за деятельность правительства, бюджетно-финансовый контроль.

Следующей функцией парламентской деятельности является финансово-бюджетная. Заметим, что некоторые ученые-юристы рассматривают вопросы в области финансов и контроля за расходованием средств из бюджета в качестве одной из форм контроля, как бюджетнофинансовый контроль. На наш взгляд, возможно выделение данной функции в самостоятельную, поскольку по сложившейся мировой практике только парламенту принадлежит право утверждать государственный бюджет.

Идеологическая функция парламентаризма имеет важное значение. Парламентаризм расценивается не только как политико-правовое, но и социальнокультурное явление. «Парламентаризм практически возможен, если он рассматривается как властью, так и обществом как важнейшее завоевание человечества, как явление бесспорно позитивное, хотя и не лишенное недостатков», – пишет З.Л. Федотова.

Реальный парламентаризм способствует государственной стабильности, преемственности в развитии общества, способствует дальнейшему развитию межнационального единства и социального согласия. Парламентаризм играет важную роль в повышении уровня правовой культуры общества. Общепринято, что введение всеобщего избирательного права способствовало формированию политических партий [15], которые впоследствии стали участниками избирательных кампаний.

Демократическое правление характеризуется плюрализмом политических взглядов и мнений и способствует развитию многопартийности, который мы определили в качестве одного из принципов парламентаризма.

Парламент именуется представительным органом и его наличие, значимость и активная роль являются важным показателем демократического режима в стране. В этом смысле развитая представительная демократия используется может быть как синоним парламентаризма. Так, термин демократия в современном мире определяется как «ведущая форма социальной и политической организации общества, политического института в стране, призванная обеспечить суверенитет народа, власть большинства при охране прав меньшинства, неотчуждаемые права человека и гражданина» [16, с.69].

Непосредственная и представительная формы демократии в современном демократическом государстве призваны дополнять друг друга для обеспечения демократических реформ. На таком концептуальном понимании основаны и положения Конституции РК, где в статье 3 утверждается, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

В этой связи парламентаризм может выступать обязательным элементом представительной демократии и правового государства. Одним из определяющих для парламентаризма, на наш взгляд, является его законодательная функция.

Являясь универсальной категорией, парламентаризм может развиваться как в монархиях, так и в республиках. Исторически роль парламентаризма выразилась в создании условий для становления правового государства и гражданского общества, «которое функционирует на прочном фундаменте права, законов, нормативноорганизованного порядка, где для всех созданы равные условия и равные «правила игры», где обеспечена надежная социальная и юридическая защищенность личности» [17, с.385-387].

Как политико-правовая категория парламентаризм является динамичным, находится в постоянном развитии и совершенствуется. Институт парламентаризма развивался в разных государствах по-разному, под влиянием общественно-политических, государственно-правовых процессов, имевших место в исторические эпохи. Но в основе остаются его основополагающие принципы, которые могут дополнятся и трактоваться соответственно веяниям времени. Реализация принципов данного феномена зависит от уровня правовой культуры, правосознания общества. Понимание парламентаризма как ценности и признание этой ценности важно в силу того, что институт парламентаризма выступает в качестве индикатора уровня закрепления демократических институтов, способствует эффективности взаимодействия правовых механизмов гражданского общества и государства.

Список использованных источников 

1. Гранкин В.И. Парламент России. – М., 2002. – 57с.
2. Калиев Н. Об особенностях парламентаризма в Казахстане // http://www.libr.e- kz/cgibin/book/bookcont. cgi?idcont =139&type=doc
3. Баранова Е.А. Парламентаризм в Башкортостане: историко-правовое исследование. Дис. … к.ю.н. – Саратов, 2007. – 183 с.
4. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. – М.,1996. – 512 с.
5. См., например: Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетия // Государство и право. – 1997. – № С.3037; Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. – 1997. – № 5. – С.16-17.
6. Алипулатова И.А. Парламентаризм в Российской Федерации как основа демократического общества. Дис. ... к.ю.н. – Махачкала, 2004. – 152 с.
7. Общая и прикладная политология. – М.,2007. – 168 с.
8. См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшун. – М., Т.1. – 784 с.
9. Махачев Г. Необходимость и условия формирования парламентаризма // Право и жизнь. – 2000. – № – С.11-24.
10. Усанов В.Е. Парламентаризм в России. Конституционно-правовые основы становления и деятельности: Дис. .. д.ю.н. – М., 2007. – 391 с.
11. Берк Э. Право быть равными. Сб. Статей, речей, мнений. – А., – 272 с.
12. Об этом подробнее см., например, Малиновский В.А. Парламентский контроль в РК: история, современность и перспективы // Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития: Сб. мат. конф. – Астана, 2007. С.112-118;
13. Жакаева Л.С. Процедуры парламентского контроля: некоторые проблемы // Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития: Сб. мат. конф. – Астана, 2007. С.157-165 и др.
14. См., например: Новгородцев П.И. Соч. – М., 1995. – 433 с.
15. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая. –М., 1999. – 832
16. Аверьянов Л.Н., Васецкий Н,А., Малов Ю.К. Зарубежное законодательство о политических партиях // СПС «Параграф»
17. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Под ред. В.А.Туманова – M , 1997.– 625 с.