В статье рассматриваются вопросы модернизации государственной службы в странах СНГ. Выявлены исторические и социально-политические предпосылки модернизации государственной службы в странах СНГ. Проанализирован опыт реформирования государственной службы в странах СНГ. Автором предложены направления модернизации государственной службы.
Наблюдая за положением всех государств, оказывается, что, если они способны на изменения, они продолжают существовать, если же не производят изменений, гибнут.
Кан Ювей
Происходящие в современном мире стремительные перемены заставляют правительства многих стран модернизировать существующую систему государственной службы, главная цель которой адаптация к динамично меняющейся политической и экономической среде, новым тенденциям мирового развития. Проблема эффективности государственной службы стоит на повестке дня большинства стран мира. Вопросы совершенствования государственной службы занимают важное место в иерархии ценностей любого государства.
На фоне глобальных проблем, стоящих перед современным российским обществом и государством, проблема эффективного функционирования государственной службы является жизненно важной. Именно от правильной организации государственной службы, профессионализма и компетентности государственных служащих во многом зависит успех реформ, направленных на улучшение социально-экономического состояния государства.
В настоящее время вопросы модернизации государственной службы в странах СНГ (далее СНГ) обретают все большую актуальность в связи с необходимостью принятия решительных мер в пользу повышения конкурентоспособности государства. Как известно, СНГ было создано в Минске 8 декабря 1991 г. на основе Соглашения, подписанного главами Российской Федерации, Белоруссии и Украины. Чуть позднее в Содружество вошли еще 8 стран-республик: Азербайджан, Армения, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Таджикистан, Туркмения и Узбекистан. В 1993 г. присоединилась Грузия. Таким образом, из 15 бывших советских республик в состав СНГ вошли все, кроме трех прибалтийских республик (Литва, Латвия, Эстония).
В декабре 2005 г. парламент Грузии принял решение о начале выхода страны из СНГ. 25 января 2006 г. Грузия уже вышла из состава Совета министров обороны стран СНГ. Туркмения: на казанском саммите СНГ, состоявшемся 26 августа 2005 года, Туркменистан заявил о том, что будет участвовать в организации в качестве «ассоциированного члена». Украина не ратифицировала Устав СНГ, поэтому де-юре она не являлась государством-членом СНГ, относясь к государствам-учредителям и государствам-участникам Содружества. 19 марта 2014 года Совет национальной безопасности и обороны Украины принял решение о выходе Украины из состава СНГ.
Сегодня Содружество Независимых Государств включает в себя 9 государств, объединяя Россию, Белоруссию, Армению, Азербайджан, Казахстан, Узбекистан, Таджикистан и Киргизию. Стороны объективно связаны друг с другом в области торговли, энергосбережения, транспорта, экологии. В странах СНГ сосредоточено около 10% мирового промышленного потенциала и почти 25% разведанных мировых запасов природных ресурсов.
Отношения с Содружеством Независимых Государств являются для России важнейшим направлением внешней политики. Именно поэтому новые тенденции в системе государственной службы стран СНГ волнуют российских ученых, которые с интересом следят за тем, как соседние государства осуществляют модернизацию государственной службы.
За последние 20 лет в Российской Федерации и других государствахучастницах Содружества Независимых Государств произошли весьма существенные изменения в сфере государственной службы. Происходит трансформация организационных структур, изменяется содержание работы государственных служащих.
В последние годы страны СНГ встали на путь модернизации государственной службы, которая направлена на дальнейшее совершенствование государственной службы в соответствии с требованиями времени. Россия и другие страны СНГ имеют общие основополагающие ценности и цели, поэтому для отечественных политиков и ученых особый интерес представляют исследования в сфере государственной службы в указанных странах.Процессы модернизации происходят на фоне глобализации экономических и культурных отношений, роста потребности населения стран СНГ в получении более качественных услуг от государственного сектора, стремительного развития телекоммуникационных технологий.
Особенностью стран СНГ является то, что, наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях, в них идет сложный процесс трансформации роли самого государства. Поэтому государственная служба должна быть адекватной быстро изменяющимся потребностям населения, ожиданиям общества и изменяющимся функциям государства.
Коренные преобразования на постсоветском пространстве привели к возникновению серьезного конфликта между потребностями построения демократического государства и сохранением вплоть до конца 1990-х гг. прежней системы государственной службы. Неразрешенность данного противоречия привела к тому, что государственная служба стала выступать своеобразным тормозом для развития новой государственности [1, С. 31].
Несмотря на особенности этого процесса в отдельных постсоветских странах, для переходных обществ существует единый комплекс проблем, общность которых определяется, прежде всего, советским типом государственности и сегодняшним направлением его развития. Тем не менее, еще в начале 90-х гг. ХХ столетия стало очевидным, что к решению одних и тех же задач страны подходят по-разному. Все это отразилось на масштабах изменений, темпах и методах проведения реформ государственной службы и привело к различным результатам.
Сложность проблемы в странах с переходной экономикой заключалась в том, что требовалось не просто ее упорядочение и реорганизация, которые неизбежно влекут за собой сокращение количества государственных структур и государственных служащих, а проведение фундаментальных изменений, основанных на анализе функций всех государственных органов управления в действующей системе государственного управления. Адаптация к новым условиям потребовала повышения качественного состава государственной службы.
В государствах постсоветского пространства реформы политического и административного управления имели схожие стартовые условия и общий исторический опыт. Характеристика обществ государств бывших республик СССР как обществ, переживающих догоняющую, частичную модернизацию, стала сегодня общепринятой в правовой науке. Накопленный к настоящему времени опыт трансформации бывших республик СССР весьма противоречив и неоднороден. Возникающие на постсоветском пространствах политические режимы часто формально отвечают таким минимальным критериям демократии (всеобщее и равное избирательное право, регулярные выборы и наличие оппозиционных партий). М.В. Шаповаленко[2, С.104], утверждает, что в постсоветском пространстве основным творцом гражданского общества остается государство, которое в своем нынешнем виде вовсе не заинтересовано в существовании столь независимой сферы, поэтому и здесь мы можем наблюдать появление дозированных, а потому фрагментированных и аморфных зон гражданского общества.
Первые шаги по реформированию административной системы в постсоветских государствах были осуществлены еще в начале 90-х годов ХХ века. В этот период принимаются законы, которые отразили новую демократическую концепцию государственной власти и управления, закрепили постсоветские изменения в политической системе и создали правовую базу осуществления административных реформ. Реформы разрушили три главные монополии коммунистического государства: политическую монополию одной партии; принцип унитарности государственной власти и принцип единства государственной собственности [3]. Важными составляющими административной реформы были демократизация и децентрализация системы государственного управления, реформирование государственной службы.
Реформирование государственной службы в постсоветских государствах, начавшееся в 90-е годы XX века и продолжающееся сегодня, имеет как некоторые общие черты и тенденции, так и определенные различия. Так, состояние законодательства о государственной службе в странах СНГ разное. Одни страны находятся на стадии глубоких преобразований, другие на этапе завершения или модернизации государственной службы.
Необходимость обобщения и сравнительно-правового анализа опыта модернизации государственной службе государств-участников СНГ, а также практики осуществления реформы государственной службы обусловлены тем, что государства участники СНГ имеют общие политические и правовые традиции,схожиепроблемы в системе организации государственного управления, государственной службы.Глубокое изучение общего и особенного в процессах административно-государственных реформ в этих странах весьма полезно для российских исследователей, имеющих возможность сопоставлять опыт стран СНГ с развитием российской административной реформы. Это позволит учесть чужие ошибки и достижения других, чтобы избежать ошибок при планировании дальнейших этапов реформ в собственной стране, а также поможет России, справиться с аналогичными проблемами в процессе административно-государственных преобразований.
Каждое государство-участник СНГ подходит к вопросу модернизации государственной службы по-разному, но имеются общие черты, несмотря на различные стартовые условия. Побудительными мотивами модернизации государственной службы в большинстве стран являются стремление повышение эффективности принятия и последующей реализации политических решений, повышение привлекательности и имиджа государственной службы, совершенствование предоставления государственных услуг и укрепление доверияк правительству со стороны граждан и частного сектора, сокращение государственных расходов.
Предпосылки и причины процесса модернизации государственной службы в странах СНГ имеют комплексный характер. Для того чтобы определить основные исходные условия современной реформы государственной службы РФ, «необходимо выявить начальные внешние (социально-политические и экономические) и внутренние (структурно-аппаратные) предпосылки и причины реформы государственной службы РФ» [4, С. 7].
Предпосылки и причины процесса модернизации государственной службы в странах СНГ имеют комплексный характер.К числу социальнополитических и экономических предпосылок модернизации государственной службы в странах СНГ можно отнести: внутригосударственные: (недовольство политических элит недостаточно эффективной работой государственного аппарата, финансовыми и экономическими проблемами в государственном секторе; недовольство граждан работой правительства, бюрократизмом и качеством предоставляемых публичных услуг; развитие научно-технического прогресса и стремление внедрить инновационные технологии в практику; проблема отставания управленческих технологий государственного сектора от управления в бизнесе и др.) и международные причины: глобализация, информатизация, углубление и расширение интеграции в рамках СНГ.
Эти предпосылки стали основой постановки ряда проблем модернизации государственной службы, имеющих теоретическую природу. К данным проблемам относятся:
- повышение эффективности и результативности служебной деятельности государственных служащих;
- кадровое обеспечение государственной службы.
Повышение эффективности системы управления и государственной службы выдвигает на первый план такие направления его модернизации как: совершенствование законодательной деятельности, направленной на повышение качества, социальной эффективности и результативности управления и государственной службы; внедрение новых информационных технологий, рост социальной организованности и доверия к органам власти; укрепление кадрового потенциала, ориентированного на рост профессионализма, компетентности и социальной ответственности.
Приоритетные направления модернизации государственной службы определяются каждым государством самостоятельно, исходя из степени демократизации общества, выбранной социально-экономической модели государственной службы, все более возрастающих ожиданий граждан той или иной страны, вызовов, с которыми встречается государственная служба в своем развитии. Государственная служба стран СНГ сталкивается со схожими вызовами, что определяет значимость активизации двустороннего и многостороннего сотрудничества со странами, накопившими достаточно богатый опыт и имеющими эффективные системы государственной службы.
Результативность процесса модернизации государственной службы в странах СНГ существенно зависит от таких факторов, как управляемость этим процессом и собственно самим институтом государственной службы, интенсивность обмена опытом проведения реформ, в ходе которого выявляются общие проблемы законодательного закрепления производимых преобразований в системе государственной службы, осуществляется поиск новых, более эффективных механизмов организации государственной службы.
Для современной России вопрос о характере модернизации является одним из ключевых. «В настоящее время, как отмечает И. Бунин складывается консенсусное понимание того, что модернизация должна носить комплексный характер, что отдельными частными технологическими улучшениями нельзя вывести страну на конкурентоспособный уровень с ведущими мировыми игроками, создать «умную» инновационную экономику, невозможную без свободного общества» [5].
Модернизация государственной службы является составной частью стратегии модернизации России. Система государственной службы как объект модернизации обладает большей инерционностью, чем другие объекты общественного сектора. В рамках модернизации государственной службы перестраиваются не только правовые нормы, но и менталитет самих государственных служащих. Вследствие указанных особенностей модернизация государственной службы позволит повысить конкурентоспособность России. Несмотря на серьезные попытки реформирования и модернизации государственной службы, они пока не дают желаемого эффекта. Ключевая проблема государственной службы в современной России определяется системным противоречием, обострившимся за последние годы, суть которого выражается в явном несоответствии качества и уровня управленческой деятельности социальным вызовам, которые таит в себе XXI век с его стремительным и непредсказуемым развитием. Современный период развития Российской Федерации характеризуется системным реформированием государственно-служебных отношений. В этой связи использование передового зарубежного опыта в системе организации государственной службы позволит более эффективно решать стратегические и текущие задачи реформирования государственной службы.
Перемены, происходящие в России в последние десятилетия, могут быть рассмотрены как очередная модернизация. Но она осуществляется в принципиально новой исторической ситуации, когда ряд наиболее развитых стран мира уже вступил в новый этап развития, определяемый как постиндустриальное или информационное общество. Составной частью российского процесса модернизации закономерно стала политическая модернизация, акцент на проведение которой особенно усилился после прихода к власти в России президента Путина. В.В.
По мнению А.Г. Володина, решить задачи современного этапа экономического и социальнополитического развития России возможно в рамках модели системного обновления, предполагающей качественные изменения социально-экономических условий и политических институтов, технологии производства, структуры занятости населения и характера внешнеэкономической деятельности, а также кардинальное обновление правящей элиты. Исследуя в исторической перспективе процесс становления в России гражданского общества, автор уделяет внимание тому существенному влиянию, какое оказывал и продолжает оказывать на него «догоняющий» характера российской модернизации. При этом он отмечает, что стремление «догнать и перегнать» Запад привело к быстрому осовремениванию социально-экономической структуры общества и его институтов, следствием чего стало накопление внутри российского общества элементов нового качества [6].
Модернизация государственной службы требует формирования системы совершенствования государственного управления, создания специального государственного механизма и инфраструктуры, способной анализировать и оценивать работу государственных институтов, а также принимать решения и реализовывать мероприятия по повышению эффективности и качества работы государственных служащих. Без такого отлаженного механизма все программы, проекты и решения будут иметь краткосрочный эффект и носить конъюнктурный характер [6, С. 21].
Модернизация института государственной службы существенно зависит от таких факторов, как управляемость этим процессом и собственно самим институтом государственной службы, интенсивность обмена опытом проведения реформ, в ходе которого выявляются общие сложности и проблемы законодательного закрепления производимых преобразований в системе государственного управления, осуществляется поиск новых, более эффективных механизмов организации системы исполнительной власти и взаимодействия ее элементов. Реформы государственной службы затрагивают как законодательство, структуру и функции органов, так и культуру внутриадминистративных и внешних отношений. В этой связи необходим переход от патерналисткой модели государственного управления с использованием методов тотального вмешательства, к государственному управлению, основанному на системе оказания услуг.
Список использованной литературы:
- Латыпов. Д.А. Реформирование государственной службы в постсоциалистических странах: общее и особенное: сравнительно-политический анализ опыта России и Польши. Дисс… на соискание уч. степени доктора политических наук. Специальность 23.00.02 Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии. Уфа. 168 с.
- Шаповаленко М. В. Политическая модернизация и возможности культурного диалога//http://conference.rsuh.ru/shapov.ht m 19 Полис, №3,
- Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 2004.С. 216.Барабашев, А. Г. Эволюция государственной службы России: итоги десятилетия (2000-2010) / А. Г. Барабашев; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2013. – 64 с.
- Бунин. И. Государственная служба: модернизация и политика. http://www.politcom.ru/9521.html.
- Володин А.Г. Гражданское общество и модернизация в России (Истоки и современная проблематика). –«Полис. Политические исследования». 2000. № 3. С. 104-116.
- Масленникова Е. В. Модернизация государственной службы: оценка процесса реформ и ограничений/Е. В. Масленникова, Л. Н. Татаринова//Вестник Поволжской академии государственной службы. N 7. С. 20-28.