Консолидация как вид нормотворчества с целью модернизации Казахстанского законодательства

Успешная реализация приоритетных направлений, повышение эффективности работы норм на практике невозможна без комплексного подхода к вопросам совершенствования законодательной базы Республики Казахстан (далее - РК). Президент РК Н.А. Назарбаев по этому поводу отмечает: «нужна единая правовая политика, основанная на современных тенденциях развития общества, накопленном опыте и научно обоснованных, фундаментальных представлениях о ближайших и отдаленных перспективах казахстанского государства и общества» [1].

Гражданские правоотношения между физическими, юридическими лицами и государством регулируются целым массивом нормативных правовых актов (далее - НПА) законодательного и подзаконного уровня. Применение разрозненных норм, регулирующих одни и те же группы правоотношений затруднительно, и отнимает время. На практике многие НПА дублируют друг друга, взаимодополняют, например, Закон РК «О хозяйственных товариществах», Закон РК «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью» [2-3]. Есть НПА, которые применяется при государственной регистрации различных юридических лиц [4].

С целью модернизации казахстанского законодательства мы полагаем возможным разработку нормативного правового акта, который содержал бы в себе положения, касающиеся вопросов регистрации, перерегистрации, реорганизации, ликвидации юридических лиц, положения, определяющие статус различных видов коммерческих и некоммерческих юридических лиц и т.д. [5]. Их можно объединить с положениями ныне действующего Закона РК «О частном предпринимательстве» [6], создав тем самым нормативный правовой акт, который регулировал бы деятельность субъектов предпринимательства, обладающих имуществом на праве государственной или частной собственности. О возможности создания нового закона, в данном случае закона «О предпринимательстве» при обсуждении вопроса о необходимости Предпринимательского кодекса для правовой базы Казахстана говорит в своем интервью Юридической газете и директор НИИ частного права каспийского общественного университета, председатель Казахстанского международного арбитража профессор М.К. Сулейменов [7].

Такой нормативный правовой акт можно простроить, применив такой вид правотворчества, как консолидацию, которая представляет собой второй по сложности вид систематизации после кодификации. Кодификация НПА более трудоемка, ее конечный результат в виде кодекса подразумевает более длительное существование последнего с закрепленными в нем общими положениями.

Точка зрения по поводу консолидации неоднозначна. Одна группа ученых (А. С. Шебанов, Д. А. Керимов и др.) считают, что консолидация является разновидностью инкорпорации. Другие (А. А. Ушаков, Н. Н. Захарова, А. С. Пиголкин и др.) полагают, что она представляет собой самостоятельный вид систематизации законодательства. С точки зрения третьих (В. Н. Карташов), это разновидность правотворческой деятельности.

Мы, не вдаваясь в подробности по поводу отнесения консолидации к разновидности правотворчества или к систематизации, приведем слова Главы государства, который в Концепции 2010-2020 отмечает, что необходимо «использовать и другие инструменты, например консолидацию, представляющую собой объединение норм права, регулирующих в одном законодательном акте определенные отношения. В этой связи перспективным является внедрение и законодательное закрепление  понятия«консолидированный» или «комплексный» закон, предметом регулирования которых будут правоотношения, носящие комплексный характер» [8].

По нашему мнению, такой же подход можно применить и в отношении Закона РК «О страховой деятельности», а также нормативных правовых актов, регулирующих отдельные виды страхования, подзаконных нормативных правовых актов, касающихся деятельности страховых организаций [9-20].

Консолидацию, по нашему мнению, можно применить и к положениям нормативных правовых актов, которые регулируют деятельность правоохранительных органов (прокуратуры, органов внутренних дел, финансовой полиции, таможенных органов и т.д.), а также общественные отношения, связанные с поступлением на правоохранительную службу Республики Казахстан, ее прохождением и прекращением, а также определяют правовое положение (статус), материальное обеспечение и социальную защиту сотрудников правоохранительных органов.

Консолидация представляет собой объединение множества правовых актов по одному или нескольким смежным вопросам в один новый правовой акт, когда прежние нормативные правовые акты утрачивают силу и появляется новый консолидированный закон. Консолидация - это своеобразный вид правотворчества, при котором могут объединяться не только нормативные правовые акты различного уровня, но и толкования (обзоры судебной практики). Она применяется, как правило, в отношении быстро меняющихся сфер общественной жизни.

Вопросы консолидации поднимались учеными еще в прошлом столетии [21, с. 87]. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в СССР в прежние годы в сфере регулирования вопросов сельского хозяйства, заготовок сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т.д. Так, в 1990 г. Президиум Верховного Совета СССР объединил в один акт множество ранее принятых нормативных актов о служебных командировках. Классическим примером консолидации является и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 01.10.80 г. «О праздничных и памятных днях».

Сегодня внимание ученых к консолидации обусловлено тем, что кодификация не вполне пригодна для эффективного регулирования общественных отношений в силу ускорения общественных, социальных, экономических преобразований. В пользу консолидации склоняются В.С. Белых, С.А. Комаров и др. В частности последний указывает, что она необходима «для быстрейшего упорядочивания и сокращения объема действующего законодательства» [22, с. 252].

Мировая практика свидетельствует о применении такого вида правотворчества. Например, в Великобритании издаются акты, объединяющие акты английского парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования за все длительное время его существования. В конце XIX в. английский парламент принял специальный закон о консолидации статутного права. Во Франции широко развито принятие консолидированных актов (так называемых кодексов), объединяющих нормативные предписания по одному и тому же вопросу [23-24]. Примером консолидированного нормативного правового акта, принятого в Российской Федерации (далее - РФ), является Федеральный закон от 12 января 1995 г. №5-ФЗ «О ветеранах», объединяющий положения нормативных правовых актов которые устанавливали социальные льготы для этой категории граждан [25].

Как видим, на сегодняшний день консолидация как разновидность нормотворчества является одним из перспективных и приоритетных направлений упорядочения действующего национального законодательства. Последствием консолидации является ревизия, объединение, ликвидация многочисленных «лоскутных» НПА различного уровня, регулирующих вопросы, которые носят смежный характер. При этом создается «блочный» более укрупненный закон, не вносящий изменений и новелл в законодательство, структура которого представляет собой ноу-хау его авторов.

Список использованной литературы

1. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 по 2020 годы, утвержденная Указом Президента РК от 29.08.2009 г. №858.
2. Закон РК «О хозяйственных товариществах» от 02.05.1995 г.
3. Закон РК «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью» от 22.04.1998 г.
4. Закон РК «О государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств» от 17.04.1995 г.
5. Телибекова И.М. К вопросу о необходимости Предпринимательского кодекса для правовой системы Казахстана//Круглый стол-семинар «Проблемы и перспективы развития законодательства о предпринимательстве в Республике Казахстан» (16 ноября 2011 г., г. Караганды, Карагандинский университет «Болашак»).
6. Закон РК «О частном предпринимательстве» от 31.01.2006 г. №124-III.
7. Сайт: http://www.zakon.kz Консолидированный закон или кодекс? Предпринимательский кодекс требует усовершенствования.
8. Послание Президента РК «Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства от 14.12.2012 г.
9. Закон РК «О страховой деятельности» от 18.12. 2000 г. №126-II.
10. Закон РК «Об обязательном социальном страховании» от 25.04.2003 г. №405-II.
11. Закон РК «Об обязательном экологическом страховании» от 13.12.2005 г. №
12. Закон РК «Об обязательном страховании в растениеводстве» от 10.03.2004 г. №533-П.
13. Закон РК «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности перевозчика перед пассажирами» от 01.07.2003 г. №444-II.
14. Закон РК «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев транспортных средств» от 01.07.2003 г. №446-II.
15. Закон РК «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности частных нотариусов» от 11.06.2003 г. №435-II.
16. Закон РК «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности туроператора и турагента» от 31.12.2003 г. №513-II.
17. Закон РК «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев объектов, деятельность которых связана с опасностью причинения вреда третьим лицам» от 07.07.2004 г. №580-II.
18. Закон РК «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности аудиторских организаций» от 13.06.2003 г. №440-II.
19. Закон РК «Об обязательном страховании ответственности работодателя за причинение вреда жизни и здоровью работника при исполнении им трудовых (служебных) обязанностей» от 07.02.2005 г. №30-III.
20. Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам обязательного и взаимного страхования, налогообложения» от 30.12.2009 г. №234-IV.
21. Богдановская И. Ю. Закон в английском праве. - М.: Наука, 1987.
22. Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. 3-е изд., переработ. и дополн. - М.: Юрайт,
23. Сайт: http://uristinfo.net Пиголкин А.С., Головистикова А.Н. Теория государства и права.
24. Сайт: http://www.rusnauka.com Курдюкова З.Н. Теоретические проблемы консолидации как формы систематизации законодательства.
25. Сайт: http://www.grandars.ru