В каждой общественной сфере управленческая деятельность имеет свою специфику. Тем не менее, в ее системе можно выделить общие основные звенья:
Экономически устойчивое развитие сельского хозяйства невозможно без эффективного и качественного управления.
В Советском Союзе и России начиная с 2017 года (после Октябрьской революции) и до начала 90-х годов управления сельским хозяйством осуществлялось на основе аграрной политики ЦК КПСС.
Все эти годы партия пыталась найти оптимальные формы и методы государственного управления в аграрной сфере.
Земельная реформа начавшаяся в современной России с 1990 года вызвала к жизни аграрную реформу и изменение организационно-правовых форм хозяйствования.
Эти обстоятельства, естественно, не могли, не отразится на реформе государственного управления.
По этой причине система управления российским сельским хозяйством дополнилась новыми субъектами (корпоративное управление, участие в управление отраслевых союзов и ассоциаций АПК).
По-новому строятся и внутрихозяйственные управления у хозяйствующих субъектов.
Каждое общество нуждается в управлении как условии своего функционирования и развития. Управление целенаправленное воздействие на коллективы людей с целью организации и координации их деятельности в процессе производства. Г. В. Атаманчук справедливо отмечает: «Управление представляет собой целеполагающее (созидательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры, такие как государство, общественные объединения, ассоциации, фирмы, предприятия, кооперативы и т. д.» [1].
а) механизм управления (цели, функции, принципы, методы и т. д.);
б) управляющая система в статике (структура управления, органы управления, кадры управления, техника и т. д.);
в) управляющая система в динамике (процессы управления и совершенствования системы управления).
В конечном счете, взаимодействие между субъектом и объектом управления должно обеспечивать развитие производства. Так, управление в сельскохозяйственном производстве должно обеспечить наполнение в достаточном количестве внутреннего рынка страны высококачественными и экологически безопасными продуктами питания и промышленным сельскохозяйственным сырьем.
Как известно, управление самым тесным образом взаимодействует с правом. Приобретая во многих случаях правовую форму, используя силу права, управление осуществляется в форме установленных процедур. Вот почему правовые аспекты управления имеют принципиальное значение для его практики. Конституция Российской Федерации, другие нормативные правовые акты придают управленческим отношениям цивилизованный характер, закрепляют в них принципы законности, справедливости, демократии. Таким образом, управление объективно является предпосылкой жизнедеятельности того социального организма, каковым выступает государство.
В нашей стране в разные периоды отношение к проблеме государственного управления в сельском хозяйстве было различным.
После октябрьской революции 1917 г. управление земельными ресурсами и сельскими производственными организациями осуществлялось Наркомземом СССР. С развитием колхозного строительства колхозными хозяйствами стал руководить Колхозцентр СССР с его структурами. В 1932 г. его функции были переданы Народному комиссариату земледелия с целью: устранить параллелизм и дублирование, сосредоточить руководство сельскохозяйственными организациями в системе одного органа. В последующие годы руководство сельскохозяйственным производством в СССР осуществлялось союзно-республиканским Министерством сельского хозяйства.
Для успешного контроля за состоянием производства и выполнением государственных заданий по заготовкам сельскохозяйственных продуктов республиками, краями и областями постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 22 марта 1962 г. «О перестройке управления сельским хозяйством» был создан союзный Комитет по сельскому хозяйству, как бы промежуточный орган между Центральным Комитетом партии и правительством, с одной стороны, и сельскими товаропроизводителями с другой. С принятием 1 марта 1965 г. постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О повышении роли Министерства сельского хозяйства СССР в руководстве колхозным и совхозным производством» основные функции по руководству сельским хозяйством снова были сосредоточены в Министерстве сельского хозяйства СССР. Этим постановлением были объединены раздельно существовавшие, но параллельно действующие в некоторых союзных республиках министерства сельского хозяйства и министерства производства и заготовок сельскохозяйственных продуктов. На районном уровне вместо производственных колхозносовхозных управлений были созданы районные управления сельского хозяйства.
Принятие постановления ЦК КПСС от 26 мая 1976 г. «О дальнейшем развитии специализации и концентрации сельскохозяйственного производства на базе межхозяйственной кооперации и агропромышленной интеграции» знаменовало новый подход к организации сельскохозяйственного производства, объединение усилий хозяйств в целях широкого использования достижений научнотехнического прогресса. Создание единого агропромышленного комплекса страны, интеграция сельскохозяйственного производства, перерабатывающих его продукцию промышленных отраслей, обслуживающих производство сельскохозяйственной продукции, потребовало изменения и системы его управления.
24 мая 1982 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об улучшении управления сельским хозяйством и другими отраслями агропромышленного комплекса». Данный документ зафиксировал принципиально новый подход к решению соответствующих организационных проблем, так как впервые в советский период было начато формирование системы управления группой отраслей, имеющих общий объект экономического и организационного воздействия. Вместо Министерства сельского хозяйства специально уполномоченным органом государственного управления в стране стал Государственный агропромышленный комитет, в областях областные агропромышленные комитеты, в районах районные агропромышленные объединения.
Впервые в нашей стране государственное управление сельским хозяйством становится многоотраслевым, ибо в состав агропромышленного комплекса, кроме Министерства сельского хозяйства, вошли министерства плодоовощного хозяйства, заготовок, мелиорации и водного хозяйства, мясной и молочной промышленности, сельского строительства, по производству минеральных удобрений, а также государственные комитеты по производственно-техническому обеспечению сельского хозяйства. В состав АПК входило и Главное управление микробиологической промышленности. Причем все отрасли, входившие в АПК, были ведомственно самостоятельны. Это осложняло процессы управления АПК и потребовало нового подхода к решению вопроса о субъектах управления ими, т. е. об органах государственного управления.
Координацию деятельности министерств и ведомств, входящих в агропромышленный комплекс, осуществляла Комиссия Президиума Совета Министров СССР. Сельскохозяйственное производство в стране в эти годы управлялось на основе принципов:
- единства политического и хозяйственного руководства;
- демократического централизма;
- социалистической законности;
- сочетания отраслевого и территориального руководства;
- единства и дифференциации в руководстве сельскохозяйственными предприятиями в зависимости от форм собственности;
сочетания государственного руководства и управления с колхозной демократией. В последующие годы получили развитие принципы пропорционального развития всех отраслей АПК, пропорционального развития сельскохозяйственных предприятий, ориентации в управлении предприятиями АПК на конечный результат.
Сельское хозяйство комплексная отрасль, поэтому участие в управлении ею принимают органы, имеющие в своем подчинении сельскохозяйственные предприятия и организации, и органы, осуществляющие функциональное управление.
При этом нужно учитывать, что сельское хозяйство специфическая узкая, специализированная отрасль экономики, где трудятся специалисты по земледелию, животноводству, полеводству, овощеводству, виноградарству, хлопководству и др. По этой причине в сельском хозяйстве должны работать управляющими люди, прежде всего любящие село, и, главное специалисты своего дела.
Забегая вперед, отметим, что в условиях современной аграрной реформы в нашей стране успешно функционируют лишь те субъекты сельскохозяйственной деятельности, где во главе стоят грамотные управляющие — высококвалифицированные специалисты.
Этот краткий экскурс в историю государственного управления сельским хозяйством в Российской Федерации в советский период позволяет утверждать, что на всем его протяжении методом проб и ошибок шел процесс формирования действенной системы управления сельским хозяйством. Было совместное управление землепользованием и сельским хозяйством, сельским хозяйством совместно с перерабатывающими и обслуживающими отраслями, было строго отраслевое управление (министерство совхозов и др.). Но всегда здесь преследовалась главная цель совершенствование методов и системы руководства сельским хозяйством, в целом качества управленческой деятельности, направленных на достижение конечных результатов,обеспечение населения страны в достаточном количестве продовольствием, а промышленность сельскохозяйственным сырьем. Если рассматривать проблему управления в этот период с точки зрения методов руководства сельским хозяйством, то, конечно же, до 1990 г. в основном преобладает административный метод, осуществляемый путем предписаний, инструкций, запретов и т. д.
Отмена исключительной государственной собственности на землю привела к коренным изменениям в аграрном секторе экономики России. Преобразования в сфере форм организации сельскохозяйственной деятельности явились одной из центральных составляющих современной аграрной реформы. Сегодня в сельском хозяйстве страны функционируют вместо колхозов и совхозов новые, рыночные структуры — акционерные общества, товарищества, крестьянские (фермерские) хозяйства, сельскохозяйственные производственные и потребительские кооперативы, а также унитарные предприятия.
В целом же реформа организационноправовых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе Российской Федерации ориентирована на создание и развитие предпринимательства на селе.
Поскольку в аграрном секторе функционирует более 80% коммерческих производственных организаций, основанных на частной собственности на имущество и землю, то, естественно, возникла проблема дальнейшего существования государственного управления сельским хозяйством. В начале аграрных преобразований Правительством РФ было принято постановление от 28 декабря 1991 г. «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации». Этим постановлением были значительно сужены пределы административного воздействия Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и региональных государственных органов на производственную деятельность сельскохозяйственных товаропроизводителей.
К сожалению, в начале девяностых годов демократизация и децентрализация государственного управления привели к разрушению ранее действовавшей по вертикали и горизонтали системы управления сельском хозяйством России.
Утрата управляемости процессами, происходящими агропромышленном комплексе, стала одной из главных причин развала аграрного сектора.
A.B. Чаянов еще в 1921 г. говорил: «Сложность государственного управления сельским хозяйством страны заключается в различиях бытовых и хозяйственных особенностей отдельных регионов и недопустимости навязывать местной жизни рецептов в тех сторонах аграрного устроения, которое касается их и только их, но мы все в этом аграрном строительстве ни минуту не должны забывать интересов всего нашего народного хозяйства в целом».
Государственное управление сельским хозяйством это властная организующая деятельность государственных органов по практическому осуществлению целей и задач, связанных с реализацией государственной политики в области сельского хозяйства и в интересах общества.
В современных рыночных условиях, естественно, изменились методы государственного управления АПК. От прямого административного воздействия на процесс организации сельскохозяйственной деятельности органы государственной исполнительной власти в лице Минсельхоза России и аналогичных структур в субъектах Российской Федерации осуществляют экономическое регулирование через финансирование государственных и иных целевых программ и проектов, кредитование, страхование, товарные закупочные интервенции и другие составляющие экономического механизма.
Как выглядит система управления сельским хозяйством в настоящее время в России?
Конечно же, на первом плане будет государственное управление, которое на федеральном уровне осуществляет Министерство сельского хозяйства Российской Федерации. Последние изменения в правовой статус этого Министерства были произведены после Указа Президента РФ № 724 от 12 мая 2008 года «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с Положением О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ, № 450 от 12 июня 2008 года (с изм. на 01.01.2015) Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:
- по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры);
- по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений ( в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;
- по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий; по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям, а также осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Росрыболоводство.
Функции государственного управления сельским хозяйством в субъектах Российской Федерации осуществляют Министерства, Департаменты или Главные управления сельского хозяйства и продовольствия.
Например, в Свердловской области это Министерство агропромышленного комплекса и продовольствия.
Следующим звеном в системе управления сельским хозяйством являются управления сельского хозяйства и продовольствия в муниципальных районах и городских округах. Если следовать нормам федерального закона № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то управления сельского хозяйства и продовольствия должны быть в структуре органов местного самоуправления.
Глава 3 ФЗ № 131Вопросы местного значения устанавливает (ст. 14 П.28) , что к вопросам местного значения поселения относятся содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства. По сути, работники управления сельского хозяйства и продовольствия это муниципальные служащие. В настоящее время в Российской Федерации сложилась такая ситуация, когда в отдельных субъектах начальники управления сельского хозяйства и продовольствия являются заместителем, а в аграрных территориях и первым заместителем глав муниципального образования. В других субъектах РФ, например, в Свердловской области с 1998 годы эти органы управления относятся к территориальным исполнительным органам государственной власти и находятся в структуре областного Министерства агропромышленного комплекса и продовольствия и относятся к категории государственных служащих.
Наряду с органами государственной власти и местного самоуправления в систему управления сельским хозяйством входит корпоративное управление в агрохолдингах и других крупных коммерческих сельскохозяйственных организациях и предприятиях.
За последние годы (особенно после принятия 29.12.06 ФЗ № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства») получают право на участие в управлении Союзы (ассоциации) и другие саморегулируемые организации в области аграрного производства и переработки сельскохозяйственной продукции.
Такие вертикально интегрированные формирования сельскохозяйственных товаропроизводителей позволяют вовлечь в процесс управления сельским хозяйством на условиях кооперации и интеграции предприятия и организации различных организационно-правовых форм хозяйствования в АПК. Союзы (ассоциации) создаются по продуктовому признаку.
Следующим уровнем в системе управления сельским хозяйством является внутрихозяйственное управление в сельскохозяйственных кооперативах и крестьянских (фермерских) хозяйствах.
У органов управления сельским хозяйством всех уровней в настоящее время к имевшимся ранее проблемам добавились новые, связанные с членством России в ВТО и санкциями в отношении российского государства, обострившие проблему импортозамещения на агропродовольственном рынке страны.
ЛИТЕРАТУРА
- Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М.,
- Воронин Б.А. Управление и государственный контроль в аграрной сфере Российской Федерации. Нормативные акты. Изд. УрГЮА, Екатеринбург, 2000г. С.
- Сборник законодательных актов СССР и РСФСР 1917-1958.Т. 1. М., 1959. С. 19.
- Собрание постановлений СССР. № 19-20. Ст. 155.
- Совершенствование управления и экономического механизма хозяйствования в агропромышленном комплексе страны: нормативные документы. М.,
- 6.Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР 1990-1993гг.
- Собрание законодательства Российской Федерации за период с 1994г. по 2014 годы.
- Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 1993-2014 годы.
- Информационный бюллетень Министерства сельского хозяйства Российской Федерации 2007-2014 годы.