Формирование организационной структуры местного самоуправления в республике Казахстан

Правительство, но без общинных институтов полного народовластия не смогут реализоваться. По мере развития государства и права уже в наше время идеи свободной общины трансформировались в теорию местного самоуправления и реализованы в виде Европейской Хартии.

Однако современное понимание местного самоуправления далось нелегко и стало результатом дискуссий и опыта нескольких столетий. Различие точек зрения сводилось к следующему:

а) является ли местное самоуправление частью государственной системы управления?

б) местное самоуправление имеет негосударственный, больше хозяйственный характер; 

Статья отражает вопросы взаимодействия органов государственного управления с органами местного самоуправления, распределения компетенции и полномочий между ними, рассматривается проблема эволюции понятия «местное самоуправление», проводится анализ функционирования ОМС в правовом поле Казахстана. В работе определяется содержание системы управления и организации жизнеобеспечения населения. Из этой всеобщей особенности вытекают категории «самоуправление», «местное»«муниципальный», которые предлагаются для применения в правовых актах и экономических отношениях для управления уровне местного самоуправления.

Делается вывод о том, что важным условием деятельности органов местного самоуправления является законодательное закрепление их финансового и нормативного обеспечения. 

Основы учения власти развивались в XIX и XXвеках. Несмотря на некоторые расхождения по отдельным вопросам, на протяжении всего периода развития местного самоуправления ученые и политики сходились на точке зрения «свободной общины», и в том, что нации могут сформировать свободное в) местное самоуправление носит двойственный государственно-общественный характер. 1

Исходя из условий развития и законодательства Казахстана и результатов данного исследования, концепция организации местного самоуправления в Казахстане основывается на следующем подходе: местное самоуправление не входит в систему государственного управления, самостоятельно в решении вопросов местного значения под свою ответственность, а также действует в пределах действующего законодательства в соответствии с государственной политикой Республики Казахстан. Деятельность органов местного самоуправления носит негосударственный и хозяйственный характер в интересах местного населения. Эти концептуальные подходы положены в основу наших дальнейших разработок по созданию экономической модели местного самоуправления в Республике Казахстан. Такая концепция местного самоуправления позволяет реализовывать народовластие и предоставляет населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения на основе собственно имущественной финансовой базы и государственной поддержки. В наиболее общем случае местные органы самоуправления самим государством могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Развитие местного самоуправления – это реальное развитие демократии в обществе, массовое профессиональное развитие местных кадров, устранение лишних ступеней иерархии управления, устранение бюрократии и выбивание базы у коррумпированных чиновников по сдерживанию проводимых руководством страны демократических реформ.2 Это общественно-государственное содержание развития местного самоуправления.

Однако, несмотря на Конституционное признание местного самоуправления в качестве основополагающей составляющей гражданского общества, многие вопросы детально не проработаны и нормативно не закреплены.

Важнейшей проблемой, как отмечалось, на всем протяжении развития самоуправления является соотношение управления и самоуправления. На современном этапе государство, признавая самостоятельность местных органов, сохраняет за собой право надзора за законностью этих решений. При этом следует подчеркнуть, что местное сообщество здесь выполняет именно государственные функции по решению местных вопросов, делегированное этим же государством, под своим надзором.3 Это – государственный характер местного самоуправления.

Другой и основной функцией местного самоуправления является хозяйственное регулирование. Каждое местное сообщество имеет свое «местное хозяйство».

Известно, что «хозяйства» это совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенной территорией и характером деятельности. Хозяйствующими субъектами в местном хозяйстве являются домашние хозяйства, производственные артели, потребительские кооперативы, кредитные товарищества и др.4 Отсюда объективно возникает упомянутая функция местного самоуправления – функция координации (регулирования) деятельности хозяйствующих субъектов. Все они ведут свою деятельность на одной и определенной территории при различных формах собственности и деятельности. Следовательно, местное хозяйство имеет смешанный характер. Для ведения местного хозяйства и осуществления функции регулирования местное сообщество формирует органы местного самоуправления.

Исходя из этого, местное хозяйство – это совокупность учреждений (органов самоуправления) и предприятий, осуществляющих свою хозяйственную деятельность на одной определенной территории на основе частной, коммунальной собственности и собственных финансово-материальных, трудовых ресурсов и интересах всего местного населения через предоставление им коммунальных и других услуг и товаров первой необходимости.

Объединяющим собственность, власть, труд и управление в местном самоуправлении является само местное сообщество. В этой системе все субъекты – органы самоуправления, предприятия – и частные, и коммунальные – равны в пределах их компетенции.5 Следовательно, в этих условиях наблюдаем дело с хозяйственным самоуправлением, где хозяйство отличается более широкими правами в хозяйственной деятельности в сравнении, например, с государственными предприятиями.

Кроме того, «хозяйственное самоуправление» имеет общественный характер использования результатов деятельности.

И, наконец, деятельность местного хозяйства строится на нуждах своих субъектов и на их спросе, поэтому носит еще и потребительский характер. Следовательно, оно может организовывать свою хозяйственную деятельность на принципах потребительской кооперации. Пайщиками (учредителями) таковой здесь могут выступать собственники дворовых хозяйств, где правовой основой может выступать право собственности на жилище, дом с надворными постройками и приусадебным участком. Следовательно, при разработке организационно-экономического механизма местного самоуправления правовой базой может служить Закон РК «О жилищных отношениях в Республике Казахстан» и опыт формирования деятельности кооперативов собственников квартир.

Причем рассматриваемый тип хозяйственного самоуправления строится по территориальному признаку. Территория здесь выступает в качестве объективных условий, ограничивающих пределы полномочий органов самоуправления, придавая признак местного самоуправления.

В мировой истории сложилась практика компактного проживания населения на ограниченных территориях от сословно-корпоративного до административно-территориального признака. И к настоящему времени наблюдается общая тенденция организации местного самоуправления на базе населенного пункта. В Казахстане с большой отдаленностью аулов и поселков на громадной территории республики этот принцип наиболее приемлем.6 Он еще и способствует созданию единой наиболее управляемой системы местного самоуправления. Однако здесь необходимо учесть численность населенного пункта.

Правовые основы местного самоуправления заложены в Конституции Республики Казахстан в статье 89: «В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения…». Это является большим достижением на пути демократизации общества и обеспечивает правовую базу для дальнейших проработок с целью создания механизма и основных положений местного самоуправления на практике.

Данным разработкам способствовали правовые нормы, закрепленные в Законах Республики Казахстан «О жилищных отношениях», «О местном государственном самоуправлении в Республике Казахстан», «О потребительской кооперации в Республике Казахстан» и др.

Местное самоуправление в Казахстане до настоящего времени не имеет достаточной нормативно-правовой базы из-за непроработанности организационно-экономических и социально-политических проблем. Ибо местное самоуправление имеет достаточную экономическую самостоятельность, выступает в статусе муниципалитета как корпорации, имеет свои отличительные особенности от коммерческих, частных и государственных образований и носит государственно-коммерческий характер. Дополнительные отличия вносит территориальная обособленность, удаленность и социальная направленность на интересы местного компактно проживающего населения.

Государственный характер местного самоуправления определяется прежде всего тем, что в Казахстане законодательством Республики Казахстан местный уровень управления признан наравне с республиканским и региональным. Он создается по условиям (законам), инициированным государством, и работает под гарантией и надзором государства в интересах местного населения, поэтому система местного самоуправления создается и функционирует в соответствии с государственной социально-экономической политикой.

Исходя из мирового и собственного опыта, в основу местного самоуправления в Республике Казахстан следует положить следующие принципы:

  • территориальный тип в качестве единицы самоуправления. Это учитывает исторически сложившаяся с устоявшимися традициями и ценностями совокупность людей проживающих в аулах и поселках Казахстана.
  • местное самоуправление, гарантируемое Конституцией Республики Казахстан, обладает относительной самостоятельностью в пределах своих компетенций и решении вопросов местного значения. Представление интересов населения на своей территории берет под свою ответственность и, следовательно, в этих рамках действует самостоятельно.
  • для реализации этого принципа местное самоуправление должно представить целостную единую систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, без вмешательства иных властных структур самостоятельно решать вопросы местного значения.
  • поскольку все население государства охватывается через сеть местного самоуправления участием в управлении обществом, местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, по сути, основополагающим принципом организации современного демократического общества.
  • создание института местного самоуправления станет «фундаментом» дальнейшего развития государственности, повышения эффективности самого государства ввиду высокой самоорганизации общества, возникновения социальной основы формирования гражданского общества и укрепления целостности республики.

Для этого здесь выработаны механизмы разумного сочетания интересов государства и его территориальных сообществ, система управления, которая удовлетворяла бы интересы государственной власти, региональных и местных структур управления и, главное, интересы конкретных местных территориальных сообществ.

  • институт местного самоуправления с охватом всей страны с его законодательным обеспечением станет базой окончательного формирования системы рыночной инфраструктуры и будет реальной постоянной обратной связью развивающейся государственной политики.
  • одной из сложных проблем создания единой системы управления общества является вопрос разделения государственной власти и местного самоуправления и одновременно отыскания механизма их органического сочетания. При отсутствии такового, несмотря на законодательное признание местного самоуправления, оно становится непосредственным продолжением местной государственной власти.

Для этого рекомендуется включение в законопроект государственных минимальных стандартов, предусматривающих:

а) четкое разделение функций государственной власти и местного самоуправления;

б) верховенство закона;

в) строгое исполнение обязательств и ответственности сторон за исполнение своих функций, закреплённых государственными минимальными стандартами.

Сложность реализации этого принципа законодательного разделения функций между государственной властью и местным самоуправлением заключается в том, что гарантом собственного невмешательства в функции местного самоуправления является само же государство. Поэтому необходим механизм того, чтобы институт местного самоуправления стал насущной потребностью самого государства. Эту норму как один из вариантов можно заложить через систему обратной связи электората (населения территорий) представительными (выборными) органами власти и выборными Акимами.

Следует нормативно запретить органам местного самоуправления командовать, принуждать и применять насилие в отношении местного населения.

В этом сущностное содержание и главное отличие местного самоуправления от государственных органов управления, поэтому некорректно считать его «государством в государстве». Самостоятельность местного самоуправления относится, прежде всего, к наделению его правом защиты своих интересов и самоорганизации собственного жизнеобеспечения. Функции контроля и принуждения остаются у государства. Тем более, что гарантом создания и реализации прав у местного сообщества также является государство.7

Всеобщей особенностью местного самоуправления является локальный характер. Он определяет содержание системы управления и организации жизнеобеспечения населения. Из этой всеобщей особенности вытекают категории « самоуправление», « местное»«муниципальный». Они применимы в правовых актах и экономических отношениях для управления только на уровне местного самоуправления.

Полномочия государственных органов и местного самоуправления следует разграничить по территориальному признаку, организационными функциями и закрепить это законодательно.

При слабом развитии местного самоуправления вертикаль государственного управления доходит до аула (поселка). В этой ситуации центральная власть не в состоянии учесть и отразить предпочтения всех граждан. С точки зрения теории управления, теории государства и права, поскольку «единственным источником государственной власти является народ», власть при принятии решений должна быть децентрализована настолько, насколько это возможно. Однако некоторые услуги, например, здравоохранение, высшее образование и т.п., не могут быть представлены эффективно на местном уровне. Выполнение других функций: оборона, охрана окружающей среды и т.п. – местными органами недопустимо вообще. Отсюда, важным условием рационального сочетания государственного управления и самоуправления является рациональное разделение функций по уровням управления. Прежде всего, между:

а) государственным и местным самоуправлением и,

б) уровнями государственного управления – республиканским, областным и районным. Основным критерием разделения функций управления является эффективность их исполнения. Кроме того, это исключает дублирование в работе и уменьшает «конфликтность» уровней власти.8 Эффективность деятельности органов

местного самоуправления зависит не только от разделения его полномочий с государственным управлением, но и от рациональности распределения функций между уровнями иерархии государственных органов власти – республиканским, областным и районным. Децентрализация власти не может развиваться только при ее наличии на одном или двух уровнях. Она эффективна только при последовательном развитии по всем уровням иерархии управления государством и обществом. С точки зрения теории управления, следует развивать процессы децентрализации и деконцентрации власти. Реальное разделение власти по уровням управления, то есть ее децентрализация, происходит только при их наделении правом принятия самостоятельных решений по закрепленным за ними функциям. Отсутствие таковой при организации региональных органов власти ведет к процессу ее деконцентрации с одновременной консолидацией центральной власти. Объединяющим критерием оценки принимаемых на всех уровнях решений, в том числе органами местного самоуправления, является то, что они не должны противоречить Законам Республики Казахстан и государственной политике страны.

Для реализации положений разделения полномочий по уровням управления и обеспечения правовых основ местного самоуправления следует обеспечить соответствие баланса собственности, полномочий и ресурсов. Органы местного самоуправления не могут пользоваться государственной собственностью. Коммунальная собственность не является собственностью местного самоуправления, но может быть передана в управление органам местного самоуправления. В последующем проблему имущества местного сообщества необходимо решить законодательным путем. На территории местного сообщества есть:

а) частная собственность дворовых хозяйств, семей, дома, инвентарь, скот, надворные постройки и др.

б) коммунальная собственность – клубы, котельные, гаражи, складские помещения и др. и,

в) собственность хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на территории местного сообщества. Все они должны содействовать и в разной форме стать имущественной основой хозяйствования субъектов местного самоуправления для самообеспечения жизнедеятельности местного населения.9

Таким образом, важнейшим условием деятельности органов и субъектов местного самоуправления является их ресурсное обеспечение – финансовое, трудовое и земельное. Оно должно быть научно проработано, законодательно закреплено и нормативно обеспечено.

Год: 2015
Город: Костанай
Категория: Юриспруденция
loading...