О контрольных полномочиях парламента

В данной статье рассмотрены контрольные полномочия Парламента Республики Казахстан. Приведены ряд научных определений понятия парламентский контроль, что относится к основным контрольным функциям, которые осуществляет Парламент страны. Автором раскрыты проблемы парламентского контроля в современном периоде. В статье приводятся мнения известных казахстанских ученных правоведов таких, как Зиманов С.З., Сапаргалиев Г.С. и Тайториной Б.А. Обоснованно необходимость закрепления контрольных функций Парламента в отдельные статьи Конституции или конституционных законов. Автор уделяет большое внимание разработке действенных механизмов реализации контрольной функции при очень взвешенной оценке конституционного принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между ними с использованием системы сдержек и противовесов. 

Контроль является одной из важнейших функций любого демократического государства. Характерно, что контроль проявляется в сложной системе сдержек и противовесов, вытекающей из принципа разделения власти, в прозрачности деятельности государственных органов, в их подотчетности народу и институтам гражданского общества.

Контроль органов законодательной (представительной) власти преследует такие цели контроля, как соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования бюджетных средств, поддержания стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования.

В юридической науке проблемам парламентского контроля уделяется достаточное внимание. Вместе с тем сравнивая теоретические исследования в этой области и реальное применение контрольных полномочий Парламента Республики Казахстан прослеживается, что институт парламентского контроля все еще находится на стадии своего развития.

Начнем с научного определения понятия парламентский контроль. Ряд ученых под парламентским контролем понимают:

  • осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности исполнительной власти; 1
  • систему норм, регулирующую установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности исполнительных органов;2
  • институт права в качестве совокупности норм права, регулирующих установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти. 3

По мнению казахстанских ученых понятие контроля законодательной власти следует рассматривать в следующих трех основных аспектах, а именно контроль как систематическая и конструктивная деятельность законодательной власти, одна из основных функций осуществления ее компетенции. 4

Весьма лаконично звучит формулировка в редакции французских ученых: парламентский контроль представляет собой комплекс мер, позволяющий палатам парламента составить мнение о деятельности правительства и свергнуть его в случае глубокого несоответствия с проводимой политикой. 5

Имеются и ряд других формулировок определения парламентского контроля, но все они в основном отмечают главную составляющую линию контроля – это контроль над исполнительной ветвью власти.

На наш взгляд, парламентский контроль – это опосредованный вид народного контроля через избранных депутатов. Однако, делая краткий анализ выборной системы в высший законодательный орган страны, где были вначале «мажоритарная», затем «смешанная», а в настоящее время – «пропорциональная» системы и, учитывая, что депутаты в основном избираются по партийным спискам, т.е. от политических партий, которые имеют свою предвыборную платформу и программу действий, то можно проследить, что в парламентском контроле присутствует определенная часть партийного влияния на контрольные полномочия депутатов, в т.ч. по исполнению предвыборных обязательств.

В современный период в казахстанском обществе к проблеме парламентского контроля сложилось весьма неоднозначное отношение. И если контроль органов исполнительной и судебной власти в правовой науке изучен достаточно широко, то проблеме парламентского контроля в Республике Казахстан не уделялось должного внимания. Основная причина – контрольная функция Парламента не выделена в отдельные статьи Конституции или конституционных законов. В связи с этим высказывается мнение, что в Казахстане фактически институт парламентского контроля отсутствует. По словам бывшего Председателя Сената О. Абдыкаримова, среди части депутатов бытовало мнение, что Парламент не наделен контрольными функциями. 6

По мнению казахстанского ученого Б.А. Тайториной, что касается концепции контроля законодательной власти, то для правового государства она не является новой, к сожалению, в Казахстане эта концепция не получила должного развития. 7 О том, что Конституция не наделяет Парламент широким кругом контрольных функций в отношении органов исполнительной власти, подобной той, которую имел в советском прошлом Верховный Совет Казахской ССР, упоминал и Г.С. Сапаргалиев. 8

Так, в Конституции Республики Казахстан 1993 года в ст. 64 были установлены полномочия Верховного Совета по контролю за исполнением республиканского бюджета, но самое важное закреплено было, на наш взгляд, в п. 2 данной статьи – Верховный Совет избирал контрольные органы. 9

Соглашаемся с мнениями ученых и практиков, которые отмечают, что действующая Конституция Республики не наделяет Парламент широким кругом контрольных функций в отношении органов исполнительной власти. Следует отметить, что становление института парламентского контроля в Казахстане идет крайне медленно и малоэффективно.

Имеются и другие точки зрения. Отстаивая все же существование данного института, в своем выступлении на международной научно-практической конференции известный казахстанский ученый В.А. Малиновский, ссылаясь на то, что непосредственно в Конституции имеется целый ряд норм, посвященных контрольной деятельности Парламента, его Палат, рабочих органов, а также депутатов, отметил, что отрицать контрольную деятельность Парламента неправильно и бесперспективно. 10

Общеизвестно, что контрольная функция прямо обусловлена представительным характером Парламента и народ через Парламент вправе контролировать деятельность властных структур. В науке конституционного права сложилось три подхода, в соответствии с которыми некоторые считают, что у Парламента нет никаких контрольных полномочий. Такое мнение, как отмечает Г.С. Сапаргалиев, видимо объясняется тем, что в Конституции РК нет слов «контрольная функция».11 Сторонники подобного мнения, однако, не анализируют полномочия Парламента и его Палат, в которых содержатся элементы их контрольной функции. Другие полагают, что у Парламента имеются контрольные полномочия, но нет механизмов их реализации. Эта точка зрения, по мнению академика Г.С. Сапаргалиева, отчасти верна. Третья группа ученых и специалистов полагает, что излишние полномочия Парламента приведут к дисбалансу ветвей государственной власти. Такое мнение содержит рациональное зерно. Чрезмерное расширение контрольных полномочий Парламента может привести к замене президентской системы правления парламентской.

На наш взгляд, из трех выше названных подходов реально отражает современное положение, что у Парламента имеются контрольные полномочия, но не достаточно прописан механизм их реализации.

Несмотря на то, что в правовой литературе нет единства по вопросу об объеме контрольной функции Парламента Казахстана, можно выделить единодушную позицию государствоведов: принципиально деятельность современного парламента происходит в ракурсе трех его традиционных функций: представительной, законодательной и контрольной. 12

В мировой парламентской практике, которой следует и Республика Казахстан, контрольная функция парламентов проявляется по-разному, что отражает специфику устройства конкретного государства и соотношение его институтов, государственной власти. Объектом казахстанского парламентского контроля, в большинстве своем, выступают исполнительная власть, ее структуры.

Контроль за исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. В отношении других объектов характер контроля является чисто юридическим. Действующая Конституция Республики Казахстан, в отличие от Конституции 1993 года, не содержит конкретную статью, устанавливающую контрольные функции Парламента. Тем не менее, в Основном Законе имеются нормы, содержащие основы контрольных полномочий высшего законодательного органа страны.

Для всестороннего раскрытия содержания парламентского контроля Республики Казахстан следует обратиться к действующему законодательству и провести сравнительноправовой анализ ряда законов, в том числе: Конституции РК, Конституционного закона РК «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», Закона РК «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан», Закона РК «О Правительстве Республики Казахстан» и ряда других нормативных правовых актов.

Итак, как мы отмечали выше, Конституция Республики Казахстан не содержит самостоятельные нормы, устанавливающие контрольные полномочия высшего законодательного органа Казахстана. Поскольку статус Парламента как контрольного органа в Конституции не зафиксирован, его Палаты вправе осуществлять соответствующие функции в пределах собственных полномочий, закрепленных в законодательстве.

Полномочия Парламента Республики Казахстан в части контроля закреплены в разных нормах Конституции 1995 года и соответствующем ей законодательстве, регулирующем деятельность Парламента. Однако, контрольные полномочия Палат Парламента трудно отчленить от других прав. Тем не менее, ряд полномочий имеет главной целью обеспечение контрольной деятельности Палат Парламента.

Кроме этого следует отметить, что изменения и дополнения, внесенные в Конституцию в 1998 и 2007 годах, изменили контрольные полномочия. Подробно изучавший эти изменения профессор В.А. Малиновский отметил: «…Сферой парламентского контроля охватывалась исполнительная ветвь власти, часть президентских назначений и статуса Президента Республики, финансы и бюджет, международные отношения, реализация принятых законодательных актов, после внесенных изменений и дополнений в Конституцию в октябре 1998 года.

Законом Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. контрольная функция Парламента резко усилена, в первую очередь, в отношении исполнительной власти; реструктурирована между Парламентом и его Палатами, между Сенатом и Мажилисом; получила мощную поддержку через включение «партийного канала» и впервые учрежденные конституционным законом консультативно-совещательные органы при Парламенте и его Палатах». 13

Несмотря на то что, в 2007 году были внесены изменения и дополнения по контрольным полномочиям в конституционные законы Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» и «О Правительстве Республики Казахстан», а также в Регламенты Сената и Мажилиса Парламента Республики, Глава государства неоднократно в своих выступлениях обращал особое внимание на необходимость и значимость контрольной полномочии в деятельности законодательного органа власти. В подтверждение сказанному приведем некоторые мнения Президента Республики Н. Назарбаева:

  • «Чтобы усилить ответственность руководства страны и усилить роль Парламента в качестве самостоятельной и совершенно особой ветви государственной власти, ПремьерМинистр и члены его кабинета должны быть ответственны перед Парламентом, на регулярной основе выступать перед депутатами и комиссиями Парламента»; 14
  • «В своем развитии наша государственность поэтапно подходит к тому рубежу, когда Парламент должен более полно использовать свои полномочия, предоставленные Конституцией, в том числе и в отношении Правительства»; 15
  • «…в результате конституционного реформирования усилена подотчетность Правительства перед законодательной ветвью власти»; 16
  • «Необходимо обеспечить жесткий парламентский контроль за деятельностью правоохранительных органов»; 17

«Мы должны найти наиболее оптимальные решения по расширению полномочий Парламента и ответственности Правительства». 18

На наш взгляд, к основным контрольным функциям, которые осуществляет Парламент страны, основываясь на Конституции Республики Казахстан, конституционных законах Республики Казахстан и других нормативных правовых актах, относятся:

  • импичмент;
  • издание законов;
  • утверждение республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении;
  • вотум недоверия;
  • депутатские запросы и вопросы;
  • дача согласия на назначения;
  • Парламентские слушания;
  • Правительственный час;
  • право депутата на безотлагательный прием должностными лицами.

Подробнее остановимся на перечисленных контрольных полномочиях Парламента Республики.

1)  Импичмент

Импичмент (англ. impeachment) – особый порядок реализации ответственности высших должностных лиц государства в ряде зарубежных стран. 19

Статья 47 Конституции Республики Казахстан устанавливает освобождение от должности Президента Республики Казахстан посредством процедур, проходящих в основном в Парламенте.

2)  Принятие законов

Законотворчество, осуществляемое Парламентом Республики, так же как и в других странах предполагает постоянное отслеживание практики применения законов, выявление нормативных пробелов, а реализация полномочий Палат Парламента невозможна без анализа положения дел в соответствующих сферах и проверки исполнения решений Палат. Следовательно, органичной частью деятельности Парламента Республики выступает парламентский контроль за состоянием законов.

Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом, наделенный важнейшими полномочиями по принятию законов. Парламент выбирается гражданами для оформления государственной воли народа в законах. От имени народа Парламент Республики Казахстан выступает при осуществлении законодательных и иных полномочий в пределах Конституции (п. 3 ст. 3 Конституции Республики Казахстан).

Глава государства, выступая на открытии первой сессии Парламента РК IV созыва, акцентировал внимание парламентариев на следующее: «Для реализации этих задач вам необходимо создавать законы нового поколения и обеспечить действенный контроль за их реализацией». 20

По Конституции Республики Казахстан субъектами законодательной инициативы являются Президент Республики Казахстан, депутаты и Правительство Республики Казахстан. При этом основная масса законопроектов разрабатывается Правительством. Признавая издание законов контрольным полномочием Парламента, следует отметить, что эта форма контроля над исполнительной ветвью власти носит опосредованный характер.

3) Утверждение республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении

Следует отметить, что в результате конституционной реформы 2007 года казахстанский Парламент значительно усилил свои полномочия, в том числе в сфере контроля за исполнением республиканского бюджета.

Из практики казахстанского Парламента наиболее эффективными, работающими формами парламентского контроля является утверждение республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении.

В соответствии с подпунктом 1 п. 1 ст. 54 Конституции Республики Казахстан Парламент в раздельном заседании Палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате утверждает республиканский бюджет, вносит в него изменения и дополнения, а согласно подпункту 1 п. 2 указанной статьи обсуждает отчеты об исполнении республиканского бюджета.

4)  Вотум недоверия

Вотум (от латинского votum – желание, воля) – мнение, выраженное путем голосования. В парламентской практике ряда государств в таком порядке выражается одобрение или неодобрение деятельности правительства или министра (вотум недоверия). При получении вотума недоверия правительство или министр уходит в отставку.

Парламент выражает вотум недоверия по собственной инициативе, например, при неутверждении Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета (подпункт 2 ст. 53 Конституции РК).

В практике деятельности Парламента Республики Казахстан, инициирования выражения вотума недоверия Правительству РК, имели место в 1996, 1999, 2003 годах.

5)  Депутатские запросы и вопросы

Эффективными формами осуществления контрольной полномочии Парламента являются депутатские запросы и вопросы.

Парламентский запрос и вопрос являются в мировой практике наиболее распространенными и действующими формами непосредственного контроля.

Депутатский запрос является официально обращенным на совместном и раздельном заседании Палат Парламента требованием депутата к должностным лицам государственных органов дать на сессии Парламента обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица.

Так, депутаты Парламента II созыва сделали почти две с половиной тысячи депутатских запросов – в десять раз больше, чем Парламент I созыва.

По данным отдела документационного обеспечения Аппарата Мажилиса, в III созыве депутатами было направлено 2 047 запросов, в IV созыве – 2 724. 21

Депутатами Сената в III созыве было направлено 242 депутатских запросов, в IV созыве – 645.

6)  Дача согласия на назначения

В парламентском праве как форма контроля признается дача согласия Президенту страны на назначение тех или иных должностных лиц, а также избрание и назначение самим Парламентом политически ответственных чиновников.

Перечень должностных лиц Республики, назначаемых на должность Президентом с согласия Парламента, избираемых на должность и освобождаемых от должности Парламентом, определен подпунктами 1 и 2 ст. 55, подпунктом 2 ст. 56 и пунктом 1 ст. 57 Конституции Республики Казахстан.

Порядок предоставления Парламентом Президенту согласия на назначение на должность, избрание и освобождение от должности должностных лиц Республики регламентируется, кроме Конституции, Конституционным законом от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», где содержится глава IV «Осуществление Палатами Парламента полномочий по даче Президенту согласия на назначение на должность, избранию, назначению на должность и освобождению от должности должностных лиц Республики», которая подробно регулирует данный вопрос.

При этом следует отметить, что на совместных заседаниях Парламент не дает согласия на назначения. 

Многими государствоведами отмечается, что дача согласия на назначение, избрание высших должностных лиц должна носить обратный характер. Полагаем, правильным было бы в Конституции, а в может быть в другом конституционном законе предусмотреть норму об обязанности должностных лиц предоставлять отчет о своей деятельности перед высшим представительным органом страны – Парламентом, выражающим интересы народа. Возможно, это придаст реальный вес Парламенту в осуществлении своих контрольных полномочий.

7)  Парламентские слушания

Контрольная функция Парламента Республики Казахстан, как показывает практика, может самым эффективным образом осуществляться и через парламентские слушания, проводимые Палатами Парламента по вопросам их компетенции.

В пункте 5) ст. 57 Конституции Республики Казахстан установлено, что каждая из Палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты проводит по вопросам своей компетенции Парламентские слушания.

В статье 12 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», которая регламентирует порядок организации парламентских слушаний, определено, что Палаты Парламента по вопросам своей компетенции проводят парламентские слушания. 22

8)  Правительственные часы

Важную роль в укреплении парламентского контроля за деятельностью Правительства могут сыграть и проводимые правительственные часы.

В соответствии с п. 96-1 Регламента Мажилиса, Мажилис Парламента в соответствии с планом работы по вопросам своей компетенции может проводить правительственный час.

В ходе правительственного часа депутаты заслушивают доклад представителя Правительства и, при необходимости, содоклад соответствующего постоянного комитета, после чего депутаты вправе задавать вопросы представителю Правительства. Для доклада по обсуждаемому вопросу отводится не более двадцати минут, для содоклада – не более десяти минут, для вопросов и ответов – не более полутора часов, а для обсуждения – не более полутора часов (п. 96-2 Регламента Мажилиса).

В Мажилисе Парламента Республики Казахстан проведено всего 93 Правительственных часов 23 (III IV созыв), в Сенате Парламента – 4.

Следует отметить, что значение правительственного часа как одного из видов парламентского контроля достаточно публично в момент обсуждения. Но вместе с тем необходимо усилить контроль за исполнением решений, принятых на правительственных часах, для чего следует внести соответствующие изменения в регламенты Сената, Мажилиса и Правительства.

9)    Право депутата на безотлагательный прием должностными лицами

В статье 28 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» установлено: «По вопросам депутатской деятельности депутат пользуется правом беспрепятственного посещения государственных органов, общественных объединений, государственных организаций, а также правом безотлагательного приема их руководителями и другими должностными лицами».

Право депутата на безотлагательный прием должностными лицами весьма относительно можно отнести к парламентскому контролю. Во-первых, это право, а не обязанность или полномочие, т.е. на усмотрение депутата, его активной гражданской позиции. Вовторых, юридическое закрепление данного права требует серьезной доработки и нуждается в соответствующем закреплении как в Конституционном законе Республики Казахстан «О Парламенте и статусе его депутатов», так и в регламентах Мажилиса, Сената и Правительства. В-третьих, необходимо определить круг конкретных вопросов, по которым депутат может использовать право на безотлагательный прием.

Так же о контрольных полномочиях отметим следующее. При сравнении практики осуществления контрольных полномочий в нашей стране с зарубежным опытом, обращает на себя внимание такой вид контрольных функций, существующий в практике ряда зарубежных стран, как деятельность расследовательских комитетов и комиссий.

Институт парламентского расследования как формы парламентского контроля в зарубежных странах достаточно развит.

Парламентские расследования в зарубежных государствах имеют различные формы нормативного правового закрепления. Как правило, система правового обеспечения парламентских расследований включает следующие основные звенья:

  • конституция (положения статей Основного Закона о парламентских расследованиях);
  • отдельные законодательные акты (законы о национальных парламентах, содержащие статьи о парламентских расследованиях);
  • специальные статьи о парламентских расследованиях в регламентах парламентов.

В заключение о контрольных полномочиях Парламента Казахстана, еще раз подчеркнем, что учеными и практиками не отрицается наличие контрольных полномочий Парламента, обосновывается важность этих полномочий, но, однако, четко не определены механизмы их реализации. О реализации контрольных полномочий Парламента Республики Казахстан поднимает вопрос Спикер Сената Парламента Республики Казахстан Мами К.А., «…полностью ли задействован потенциал конституционных полномочий Парламента на благо страны, какими еще полномочиями, в том числе контрольными, нужно обеспечить законодателей для успешного развития государства». 24

Анализ практики работы высшего представительного органа показывает, что развитие института парламентского контроля в Республике Казахстан осуществляется еще весьма непоследовательно. Анализ полномочий Парламента Республики Казахстан показывает в целом, что его полномочия, за исключением законодательных, не закрепляются столь прямо и очевидно в конституционных положениях. «Конституционное признание функций Парламента не совпадает с научнообобщенным определением его функций, – справедливо отмечает Г.С. Сапаргалиев, – … в соответствии с Конституцией Республики Казахстан Парламент Республики Казахстан обладает только законодательными функциями. Конституция Республики Казахстан не упоминает другие функции Парламента».25 Для сравнения отметим, что аналогичные правовые положения характерны и для норм зарубежных конституций, закрепляющих статус парламентов.

Для дальнейшего усиления роли контрольных полномочиях Парламента необходима разработка действенных механизмов реализации контрольной функции при очень взвешенной оценке конституционного принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия между ними с использованием системы сдержек и противовесов. 

Год: 2013
Город: Костанай
Категория: Юриспруденция
loading...