Процесс децентрализации органов власти является закономерным результатом демократизации общества, трансформации государственной власти, приобретения гражданами политических прав и свобод, разделения властей, введения частной собственности. На современном этапе существуют определенные предпосылки в политической, экономической, социальной и культурной сферах жизни казахстанского общества, которые могут послужить основой для децентрализации органов власти.
В большинстве демократических государств именно местные органы управления непосредственно решают повседневные, наиболее важные общественные вопросы. Это обусловливает сравнительно высокую управленческую заинтересованность и активное участие граждан в деятельности местных органов власти. Большую роль в децентрализации власти играет и бюджетная децентрализация, т. к. именно от самостоятельности в финансовых вопросах зависит эффективность решения проблем.
На современном этапе развития страны в целях повышения эффективности государственного управления представляется необходимым дальнейшая децентрализация власти. Приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти и создания системы реального местного управления.
Для сложившейся системы государственного управления в Казахстане характерна относительно высокая степень централизации власти, а также концентрация ответственности за планирование и управление государственными ресурсами на высших эшелонах исполнительной власти. Это является результатом того, что Казахстан, как и другие постсоветские государства, получил в наследство от бывшего Советского Союза централизованную систему управления государством, экономикой и обществом.
Конечно, после обретения независимости, в определенный момент развития страны централизация власти была необходима и оправдана. Однако, по мере стабилизации экономического положения страны, динамичного роста государственных расходов, необходимо повышение эффективности деятельности государственных органов, следовательно, и поэтапная децентрализация власти. Излишняя централизация ущемляет развитие инициативы представителей системы местного управления и ведет к сдерживанию развития страны в целом.
Следует отметить, что децентрализация управления позволяет:
во-первых, сократить затраты на содержание многочисленного и порой замедленно реагирующего на изменения центрального аппарата управления, а также повысить эффективность самого управления;
во-вторых, повысить социальную активность и включение широких слоев населения в управленческий процесс.
Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда законов, а также целого пакета нормативно-правовых актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления. Принятие Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», новой редакции Закона Республики Казахстан «О бюджетной системе», а также внесение изменений и дополнений в Гражданский кодекс Республики Казахстан позволило частично урегулировать вопросы распределения полномочий и ответственности по осуществлению государственных функций между уровнями власти.
В целях реализации Указа Президента Республики Казахстан от 30 января 2012 года № 261 «О мерах по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 27 января 2012 года «Социально-экономическая модернизация – главный вектор развития Казахстана» Указом Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 года № 438 утверждена Концепция развития местного самоуправления в Республике Казахстан.[1]
Развитие системы местного самоуправления является одним из непременных условий экономического процветания, социального благополучия и формирования гражданского общества. Становление местного самоуправления в Республике Казахстан – это многоэтапный и динамичный процесс, связанный с развитием институтов государства и гражданского общества, общим уровнем социально-экономического развития страны, другими факторами и условиями, которые непосредственно влияют на жизнь местного населения.
Периоды реализации Концепции охватывает:
- первый этап (2013–2014 годы). Основная задача данного этапа – расширение потенциала действующей системы на нижних уровнях управления;
- второй этап (2015–2020 годы). Основная задача данного этапа – дальнейшее развитие местного самоуправления.
Дальнейшее развитие системы местного самоуправления должно предусматривать законодательное повышение ответственности акимов всех уровней по управлению подотчетным им территориям. Качество управления должно оцениваться качеством предоставляемых услуг населению, созданию эффективной системы по защите прав и свобод человека и др.
В реализации указанных реформ Президентом Казахстана 13 июня 2013 года был подписан закон по разграничению полномочий между органами государственного управления, который направлен на дальнейшее совершенствование системы государственного управления, исключение дублирования полномочий между органами государственного управления и расширение полномочий местных исполнительных органов.[2]
В Плане нации 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Нурсултана Назарбаева (май 2015 года)определены конкретные шаги по совершенствованию системы местного самоуправления в регионах страны, а именно:
- расширение возможности граждан участвовать в процессе принятия решений через развитие саморегулирования и местного самоуправления. Передача несвойственных государству функций в конкретную среду и саморегулируемым организациям. Правительство станет компактным за счет сокращения несвойственных государству и избыточных функций;
- на уровне сельского округа, аула, села, поселка, города районного значения будет внедряться самостоятельный бюджет местного самоуправления. В областных центрах и городах республиканского значения будут работать механизмы участия граждан в обсуждении проектов соответствующих бюджетов.[3]
Проводимые в Казахстане реформы по формированию системы местного самоуправления, бесспорно, ориентируются на принципы местного самоуправления, заложенные в нормах Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года.
Так, в настоящее время в научно-теоретическом плане общепризнаны классификации моделей организации местной власти, в основе которой лежат базовые отношения между органами местного самоуправления и органами центральной власти.
В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и так называемую советскую.
Англосаксонская модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритания, Соединенные Штаты Америки, Канада, Индия, Австралия, Новая Зеландия и другие.
Основными чертами этой модели являются формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления, отсутствие в центральном правительстве структур, опекающих органы местного самоуправления.
Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока. Отличительные признаки этой модели следующие: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; определенная иерархия системы местного самоуправления; подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, уполномоченного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К ним можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением, на более высоком [4].
Казахстан должен выбрать свою модель устройства местного самоуправления в соответствии с потребностями общества. Если главной целью гражданского общества является защита интересов каждого члена общества, представление его интересов перед 10 лицом власти и общества, общественный контроль за деятельностью власти и формирование внутренней и внешней политики этого общества, то задачей демократического, светского, правового и социального государства является создание необходимых условий для всемерного развития гражданского общества.
Согласно концепции конституционного развития казахстанской государственности, система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое самостоятельно в пределах своих полномочий. Тем самым «признается и гарантируется право населения местных сообществ самостоятельно, путем выборов, а также через органы местного самоуправления решать вопросы местного значения» [6].
В Казахстане в рамках административной реформы происходит поиск оптимальной структуры местного самоуправления. Становление и развитие местного самоуправления позволит местным органам власти эффективно взаимодействовать с другими органами государственной власти и решать проблемы местного значения.
Ведь на опыте многих стран хорошо видно, что только местное самоуправление, которое эффективно организованно и слаженно работает, которое имеет конституционные гарантии от вмешательства центра, позволяет государству эффективно использовать местные ресурсы, и таким образом, решать социальные проблемы и увеличивать доверия населения к власти. Так, по мнению казахстанского ученого Жанузаковой Л. Т. «будущая система самоуправления предполагает наличие соответствующих экономических условий, четкую правовую базу, которая бы разграничила предметы ведения между государством и местным самоуправлением, качественно иной уровень массового сознания, правовой культуры и поведения людей» [7].
На наш взгляд, успешная реализация мер, определенных в Концепции, приведут к более качественной системе государственного управления страны и ее демократизации. При этом, важным моментом также является развитие казахстанского общества, т.к. общественный прогресс, демократическое развитие, экономический подъем, которые возможны только при активном участии граждан.
Таким образом, Конституция Казахстана предусматривает нормы государственных гарантий местного самоуправления и указанные гарантии, безусловно, относятся к основам конституционного строя республики.
Проводимые реформы в сфере местного самоуправления базируются на трех основных группах государственных гарантий местного самоуправления:
- гарантии которые определяют условия для реализации местного самоуправления;
- гарантии позволяющие не допускать или пресекать любые действия, которыепрепятствовали бы осуществлению местного самоуправления;
- гарантии позволяющие обеспечить право местного самоуправления защищать и охранять свои законные интересы.
Таким образом, конституционная гарантия местного самоуправления имеет главной целью обеспечение правовыми нормами основы местного самоуправления.
Известно, что во многих странах местное самоуправление является тем институтом, который способствует эффективному решению большинства повседневных проблем граждан, так как данный институт, как система управления, наиболее приближен к населению и способствует его волеизъявлению. Оно способствует также эффективному становлению гражданского общества, так как является формой публичной власти и выступает как форма самоорганизации граждан. Это способствует участию граждан в процессе создания достойных условий жизни на своей территории, формированию ответственности за решение местных проблем, повышению их социальную и гражданскую активность, служит реальным механизмом контроля населения за деятельностью органов управления.
По этой причине развитие системы местного самоуправления способствует снижению уровня конфликтности между отдельными группами граждан, помогает социальноэкономическому развитию региона и устойчивому развитию республики в целом.
Все указанные факторы, направленные на развитие института местного самоуправления В Казахстане позволяют утверждать, что принимаемые государством меры по его развитию помогут в будущем ускорить процесс формирования активного гражданского общества и социальноориентированной экономики в нашей стране.
Литература
- «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан» Указ Президента Республики Казахстан от 28 ноября 2012 года № 438//"Казахстанская правда" от 29.11.2012 г., № 414-415
- Закон Республики Казахстан от 13 июня 2013 года № 102-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между органами государственного управления» (с изменениями от 10.12.2013 г.)
- План нации 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Главы государства Нурсултана Назарбаева (май 2015 года)
- Досмагамбетова Г. И. Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации: Монография. – Астана, 2011. –
- Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.// Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996 г., № 4, ст.
- Жанузакова Л. Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. //Алматы: СаГа, 2003. – 522 с