Частная система действует в условиях конкурентной среды и прочно занимает свои позиции на рынке медицинских услуг. Данная работа посвящена правовой регламентации государственного регулирования частного здравоохранения.
Пункт 2 статьи 47 Конституции Кыргызской Республики устанавливает, что государство создает условия для медицинского обслуживания каждого и принимает меры по развитию государственного, муниципального и частного секторов здравоохранения[1]. Таким образом, частная система здравоохранения как непосредственно установленная Конституцией, представляет собой конституционно- правовой институт. При этом в качестве частной системы здравоохранения следует рассматривать не систему субъектов — организаций, основанных на частной форме собственности, а систему отношений по оказанию платных услуг, возникающих с целью реализации конституционного права граждан на свободное развитие в сфере охраны здоровья. Субъектами таких отношений являются как частные организации здравоохранения, так и те из государственных и муниципальных организаций здра- воохранения, которым предоставлено право оказывать платные медицинские услуги.
При этом, согласно статье 12 Закона кыргызской Республики «Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике» деятельность организаций здравоохранения с частной формой собственности и лиц, занимающихся частной медицинской практикой и фармацевтической деятельностью, осуществляется в соответствии с законодательством Кыргызской Республики[2].
Взаимодействие организаций здравоохранения с частной формой собственности, а также лиц, занимающихся частной медицинской практикой и фармацевтической деятельностью, с государственными и муниципальными организациями и службами здравоохранения осуществляется на основе заключенных договоров.
Организации здравоохранения с частной формой собственности и лица, занимающиеся частной медицинской практикой и фармацевтической деятельностью, могут участвовать в реализации Программы государственных гарантий на основании договоров, заключенных с органом, уполномоченным осуществлять функции Единого плательщика.
Контроль деятельности физических и юридических лиц, занимающихся частной медицинской и фармацевтической деятельностью, осуществляет в соответствии с законодательством Кыргызской Республики уполномоченный государственный орган Кыргызской Республики в области здравоохранения.
Законодательство Кыргызской Республики различает следующие виды организаций здравоохранения:
- лечебно-профилактические;
- организации общественного здравоохранения;
- научно-исследовательские;
- образовательные;
- медико-социальные;
- реабилитационные;
- фармацевтические;
- прочие организации.
Данные организации здравоохранения, основанные на частной форме собственности, в соответствии со статьей 8 Закона Кыргызской Республики «Об организациях здравоохранения в Кыргызской Республике» могут быть созданы физическими лицами в любой организационно-правовой форме, предусмотренной законодательством Кыргызской Республики[3].
Как видно из действующей редакции статьи 8 Закона Кыргызской Республики «Об организациях здравоохранения в Кыргызской Республике» по смыслу нормы закона только физические лица могут создать организации здравоохранения, основанные на частной форме собственности. Принимая во внимание гражданское законодательство Кыргызской Республики на наш взгляд необходимо в данной статье указать, что юридические лица также могут создавать организации здравоохранения, основанные на частной форме собственности. В этой связи, редакцию статьи 8 Закона Кыргызской Республики «Об организациях здравоохранения в Кыргызской Республике» автор предлагает изложить в следующей редакции:
«Организации здравоохранения, основанные на частной форме собственности, создаются физическими лицами и/или юридическими лицами в любой организационно-правовой форме, предусмотренной законодательством Кыргызской Республики.
В отличие от государственной и муниципальной систем здравоохранения, в действующем законодательстве нет прямого указания на наличие у частной системы здравоохранения необходимого управляющего элемента, обеспечивающего существование у данной системы первого системного признака, то есть ее единства.
Если же предположить, что роль подобной подсистемы управления для частной системы здравоохранения будут играть государственные и муниципальные органы управления, то это нарушит другой системный признак -внешнюю обособленность данной системы. Действительно, в этом случае весьма проблематично выделить частную систему здравоохранения, не нарушив при этом интересы либо частных медицинских организаций (например, их свободу), либо интересы государственных или муниципальных учреждений здравоохранения (поставив, например, их в менее выгодные условия деятельности).
Ввиду вышесказанного, для того чтобы частные медицинские организации представляли собой единый и внешне обособленный комплекс (организм) - систему, законодателю необходимо решить вопрос о подсистеме управления данной системы. Это - конституционная обязанность законодателя, так как в статье 47 Конституции КР прямо установлено, что в Кыргызской Республике должна существовать именно система частного здравоохранения, то есть единый, но в достаточной степени обособленный от государственной и муниципальной системы здравоохранения комплекс (организм)[1].
Это ни в коей мере не исключает государственный и муниципальный контроль (надзор) за данной системой.
В соответствии со статьей 19 Закона Кыргызской Республики «Об организациях здравоохранения в Кыргызской Республике» регулирование, координация, а также контроль медицинской деятельности организаций здравоохранения независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности осуществляются уполномоченным государственным органом Кыргызской Республики в области здравоохранения. То есть Министерством здравоохранения Кыргызской Республики
Местные государственные администрации и органы местного самоуправления городов Бишкек и Ош на соответствующем уровне координируют деятельность организаций здравоохранения, контролируют исполнение национальных, государственных и целевых программ в области охраны здоровья через свои координационные комиссии по здравоохранению.
Координационные комиссии по здравоохранению при местных государственных администрациях и органах местного самоуправления городов Бишкек и Ош возглавляют председатели - главы соответствующих местных государственных администраций и органов местного самоуправления городов Бишкек и Ош либо их заместители.
В целях координации деятельности медицинских учреждений в условиях децентрализации и системы Единого плательщика, а также управления системой здравоохранения на уровне областей, в городах Бишкек и Ош Правительство Кыргызской Республики постановлением от 21 июля 2003 года N 447 утвердило Типовое положение «О Координационной комиссии по управлению системой здравоохранения в городах Бишкек, Ош и областях Кыргызской Республики».
Согласно данному положению основной целью Комиссии является координация совместных действий Министерства здравоохранения Кыргызской Республики, областной государственной администрации, мэрий городов Бишкек и Ош по управлению учреждениями здравоохранения[4].
Основными задачами Комиссии являются:
- выработка согласованных действий по управлению системой здравоохранения в соответствующем регионе;
- обеспечение оперативного межведомственного и межрегионального взаимодействия;
- мониторинг исполнения законодательства Кыргызской Республики в области здравоохранения;
- внедрение реформ и проведение реструктуризации учреждений здравоохранения;
- отслеживание показателей состояния здоровья населения. Комиссия в соответствии с возложенными на него задачами:
- рассматривает вопросы, связанные с управлением системой здравоохранения в соответствующем регионе;
- координирует и планирует деятельность учреждений по вопросам охраны и укрепления здоровья населения;
- осуществляет мониторинг исполнения национальных, государственных, отраслевых программ по здравоохранению, программы государственных гарантий по обеспечению населения медико-санитарной помощью и качества предоставления медицинских услуг учреждениями здравоохранения;
- рассматривает вопросы целевого и эффективного использования материальных и финансовых ресурсов, а также своевременность и полноту перевода средств на финансирование сектора здравоохранения;
- обеспечивает реализацию реформ и проведение реструктуризации учреждений здравоохранения;
- разрабатывает предложения по организации, реорганизации или ликвидации учреждений здравоохранения;
- вносит предложения по вопросам кадровой политики.
В то же время недостатком данной нормы является отсутствие в законодательстве тех конкретных мер административного предупреждения, пресечения или ответственности, которые данные муниципальные органы вправе применять к субъекту частной системы здравоохранения при совершении им соответствующего правонарушения. Отсутствуют также подобные меры и в том случае, когда указанный субъект отказывается подвергаться контролю.
Ввиду конституционности свободы предпринимательской и иной, не за- прещенной законом экономической деятельности, закрепленной Конституцией, вышеупомянутые административные меры, определенные в качестве ограничения этой свободы, необходимо предусмотреть правовым актом такой юридической силы, как закон или кодифицированный акт[1].
Установленная в Конституции необходимость наличия частной системы здравоохранения является указанием на то, что данная система должна обеспечивать реализацию не только частных, но и публичных интересов, а это предполагает надобность соответствующего государственного и муниципального контроля за реализацией этих публичных интересов. Однако этот контроль должен иметь лишь общий характер, без такого нарушения данной конституционной свободы, которое осуществляется путем вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность частных организаций здравоохранения.
К формам государственного регулирования в сфере частного здравоохранения можно отнести:
а) установление общих правил для сферы публичного и частного здраво- охранения (нормативное регулирование)
б) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих здравоохранительные отношения
в) государственную защиту прав и интересов участников здравоохранительных отношений, урегулированных соответствующими правилами
г) координацию, консультативное определение приоритетов в структурной и инвестиционной политики организаций здравоохранения
д) государственную регистрацию организаций здравоохранения е) лицензирование и аккредитацию медицинской деятельности
ж) сертификацию медицинских услуг и товаров медицинского назначения (в т.ч. лекарственных средств)
з) государственные заказы и программы, таможенные тарифы и пошлины.
В то же время наличие указания на осуществление контроля за субъектами частной системы здравоохранения только в отношении уполномоченного государственного органа, то есть Министерства здравоохранения Кыргызской Республика позволяет сделать вывод: законодатель предполагал возложить основной объем соответствующих контрольных полномочий именно на Министерство здравоохранения, а не на муниципальные органы.
Вместе с тем, Министерство здравоохранения Кыргызской Республики не может осуществлять всеохватывающий контроль за медицинскими учреждениями, в том числе за частными организациями здравоохранения. Поэтому необходимо часть контролирующих функций также передать муниципальным органам, не ограничиваясь предоставлением только координационных функций.
При осуществлении публичного контроля за субъектами частной системы здравоохранения может возникнуть конфликт между необходимостью подобного контроля и сохранением системной обособленности частного здравоохранения, а также свободой частной инициативы.
Этот конфликт должен быть разрешен достаточно взвешенно. В ином случае могут либо возникнуть споры по поводу конституционности тех или иных нормативных правовых актов о порядке и условиях осуществления контроля, либо появиться реальная опасность необеспеченности конституционного права граждан на получение необходимой им дополнительной медицинской помощи.
Историческая практика уже выбрала соответствующее организационное решение для контроля за подобными частными лицами. Оно заключается в обязательном создании частными лицами (в том числе и организациями), реализующими публичный интерес, своей профессиональной ассоциации с обязательным членством в ней. Данная ассоциация и должна осуществлять основной объем контроля за своими членами. В настоящее время в Кыргызской Республике к таким профессиональным ассоциациям относятся например коллегии адвокатов и нотариальные палаты.
Частная система здравоохранения должна иметь самостоятельный орган управления. Ввиду приведенных ранее соображений функции управления частной системой здравоохранения нельзя возложить на подсистемы управления государственной и муниципальной систем здравоохранения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
- Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года. Бишкек: изд. Академия,
- Закон Кыргызской Республики «Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике» от 9 января 2005 г №5 Газета «Эркин тоо» от 14 января 2005 года N 3
- Закон Кыргызской Республики «Об организациях здравоохранения в Кыргызской Республике» от 13 августа 2004 года №116
- Типовое положение о Координационной комиссии по управлению системой здравоохранения в городах Бишкек, Ош и областях Кыргызской Республики, утвержденное Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 21 июля 2003 года № 447. «Нормативные акты Правительства КР» (приложение к газете «Эркинтоо») от 30 июля 2003 года № 27-28