Институт прокурорского надзора в зарубежных странах: историческая ретроспектива

В данной статье рассматриваются проблемы института прокурорского надзора в системе государственного контроля зарубежных стран. Автор анализирует вопросы статуса прокуратуры как одного из важных элементов системы государственных органов. 

Самостоятельным, специфическим структурным элементом единой системы государственного контроля является прокурорский надзор. Специфика органа надзора дает основание характеризовать данный государственно-правовой институт как выходящий за рамки контрольной деятельности. Более того, особенность прокурорского надзора заключается в том, что прокуратура от имени государства осуществляет надзор за законностью в деятельности других контролирующих органов и уполномочен способствовать привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законов. Поддерживая тесную связь с контролирующими органами, прокуратура не вправе уклоняться от обязанностей по надзору за исполнением ими законов. В этом смысле прокурорский надзор выступает в роли контроля над контролем, осуществляемым контрольно-надзорными органами.

По своей политической и юридической природе прокурорский надзор представляет собой основной вид высшего государственного контроля за исполнением законов участниками правовых отношений, распространяется на представительные органы власти, на все органы исполнительной власти, на суды (в специфической форме).

В правовых источниках утверждается, что впервые прокуратура появилась во Франции в XIV веке в период инквизиционного процесса. Король Филипп IV Ордонансом от 25 марта 1302 года учредил прокуратуру как орган Представительства интересов монарха. С первых лет ее существования это был сугубо обвинительный, карательный орган. Прокуратура Франции была предназначена для исполнения воли короля, влияние которого на формирование ее органов и определение направлений в ее деятельности было весьма сильным. (Не без причины прокуроры вплоть до ликвидации монархии во Франции именовались "людьми короля").

Функции прокуратуры с момента ее возникновения отнюдь не сводились к сфере чисто правовой. Прокурор, как утверждал русский историк В. И. Веретенников, "является в точном и полном смысле глазами короля, через посредничество которых король может следить за правильностью хода всего государственного механизма"[1].

В современный период прокуратура Франции организационно входит в состав Министерства юстиции. Структура органов прокуратуры совпадает со структурой судебной системы. Хотя все судебные должностные лица являются государственными служащими, судьи в то же время независимы от исполнительных органов власти. Это значит, что последние не могут давать им каких-либо указаний относительно принимаемых решений. Действия же прокуроров находятся в определенной мере под контролем министра юстиции (Garde des Sceaux), который в письменной форме определяет характер их процессуальных действий. Тем не менее во время судебных заседаний прокуроры пользуются полной свободой слова, подтверждая тем самым старую пословицу "перо в оковах, а слово свободно".

Высшее должностное лицо прокуратуры Франции Генеральный прокурор при Кассационном суде. Прокурорами республики называются районные прокуроры при трибуналах малой и большой инстанции, они находятся в должностном подчинении у генеральных прокуроров при апелляционных судах. Кроме того, в прокуратуре существуют должность заместителей генеральных прокуроров и заместителей прокуроров республики[2]. Все прокуроры назначаются и смещаются Президентом Франции по рекомендации министра юстиции. Прокуроры во Франции наделены довольно широкими правами. Прокурор имеет право на возбуждение уголовного преследования, осуществляет контроль за предварительным следствием и поддерживает обвинение в суде.

Согласно ст. 35 УПК генеральные прокуроры осуществляют надзор за применением уголовного закона на всей территории, находящейся в компетенции апелляционных судов. Под надзором прокуратуры находятся должностные лица и агенты судебной полиции.

Прокурор республики принимает жалобы и донесения, решает, какие принять по ним меры. Каждое должностное лицо, орган власти обязаны информировать прокурора республики о ставших им известными фактах преступлений или проступков. Прокурор республики сам производит или дает распоряжение о проведении действий для розыска, преследования и задержания лиц, виновных в нарушении закона. С этой целью он руководит деятельностью должностных лиц судебной полиции на территории, находящейся в районе компетенции трибунала, при котором он состоит. Велика роль прокурора в области обеспечения законности в деятельности следственного судьи, являющегося следственным органом первой инстанции.

Независимо от того, по чьей инициативе возбуждено уголовное дело, исключительное право продолжить его и поддержать в суде обвинение принадлежит прокуратуре. Прокурор не подлежит отводу, в отличие от судей и присяжных. На прокурора не распространяется понятие "стороны", и, следовательно, суд не вправе с ним обращаться как со стороной в процессе и применять к нему санкции[3] .

В то же время следует отметить, что распространявшаяся ранее и распространяемая теперь информация о деятельности прокуратуры за рубежом нередко носит односторонний характер, приспосабливаясь к отдельным ведомственным оценкам и суждениям. Например, сторонники резкого ограничения сферы деятельности прокуратуры часто ссылаются на опыт зарубежных стран, где функции прокурора резко ограничиваются якобы лишь его участием в суде в качестве обвинителя. Однако законодательство высокоразвитых стран, реальная практика показывают, что это далеко не так.

В соответствии со ст. 2 Конституции США Президент США назначает Генерального атторнея (прокурора) "по совету и согласию" Сената. Атторнейская служба действует как служба обвинения, управомоченная именем государства возбуждать уголовные дела, расследовать нарушения закона, привлекать правонарушителей к уголовной ответственности, поддерживать обвинение в судах. Атторнейская служба типичный для США институт государственной власти, не имеющий точного аналога в правовых системах других стран. Полномочия этой службы по уголовному преследованию аналогичны функциям прокуратур других государств, поэтому в литературе ее обычно называют "прокуратурой", а самих атторнеев "прокурорами". В ведении Генерального атторнея (прокурора) находится контрразведка, политическая полиция, он управляет тюрьмами и занимается делами иммигрантов.

Особенностью американского законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне штатов является то, что организация и деятельность прокуратуры регулируется многочисленными нормативными актами различной юридической силы, в основном процессуальными, принятыми или изданными на протяжении длительного времени Конгрессом США, легислатулами (парламентами) штатов, судами и другими органами и сгруппированными (кодифицированными) в основном в 28 титуле (томе) Свода федеральных законов США и в соответствующих титулах свода законов каждого конкретного штата.

Традиционно законодательство США наделяет прокуроров как представителей исполнительной ветви государственной власти широкими полномочиями, в особенности при решении вопросов о расследовании преступлений, предъявлении официальных обвинений и судебном преследовании.

При этом характерной особенностью является то, что за последние десятилетия полномочия и престиж американского прокурора сильно изменились. Вопервых, прокуроры получили больше полномочий, чем когда-либо имели. Вовторых, прокуроры получили большую независимость от судебного надзора за своей деятельностью. Эти изменения были связаны с переходом с середины 70-х годов от процессуально-ориентированной модели уголовного судопроизводства в США к модели, все более ориентирующейся на борьбу с преступностью и предотвращение преступлений.

В уголовном расследовании сегодня прокурор играет основную роль. Он разрабатывает и координирует планы больших секретных расследований; с помощью большого следственного жюри расследует сложные преступления (торговля наркотиками, отмывание денег, должностная коррупция, преступления "белых воротничков" и организованная преступность); обращается за санкциями на получение ордера на прослушивание; запрашивает следственные материалы; привлекает к сотрудничеству свидетелей.

Из анализа деятельности прокуратуры в Германии и Японии можно сделать вывод, что там, как и практически во всех высокоразвитых странах с богатыми правовыми традициями, делается все для того, чтобы максимально полно и всесторонне использовать возможности прокуратуры для поддержания режима законности и правопорядка вообще и в уголовном процессе, в частности.

В соответствии с принципом разделения властей в ФРГ прокуратура входит в систему органов юстиции и подчинена указаниям исполнительной власти (министерству юстиции): на федеральном уровне федеральному министру юстиции, на земельном земельному управлению органов юстиции. Организационная структура прокуратуры совпадает со структурой судебной системы и подразделяется на федеральную и земельную. В связи с этим можно заключить, что хотя прокуратура относится к исполнительной власти, она, однако, в области уголовного права и борьбы с нарушениями общественного порядка выполняет свои задачи совместно с судами. Поэтому ее можно отнести к органам третьей власти правосудию. В этом заключается особенность правового положения немецких прокуроров. Находясь при судах или при судебной власти, прокуратура является необходимым органом правосудия по уголовным делам.

Особенность правового регулирования организации и деятельности прокуратуры ФРГ состоит в том, что в этой стране не был принят федеральный базовый закон о прокуратуре, который бы комплексно регулировал ее деятельность и, в частности, полномочия прокуроров как на федеральном, так и на земельном уровне. В настоящее время ее деятельность регулируется Конституцией Федеративной Республики Германия, конституциями земель, Законом о судоустройстве, Уголовнопроцессуальном кодексом, нормативными распоряжениями и иными актами Федерального министра юстиции и министров юстиции земель, а также нормативными распоряжениями Федерального Генерального прокурора и генеральных прокуроров земель. Прокуроры руководствуются законами, в том числе нормами Уголовного кодекса ФРГ (принятого 15.05.1871 г, в редакции от 10.03.87 г. с последующими изменениями), Закона (положения) о главном свидетеле обвинения (принят 09.06.89 г.), Закона о государственных чиновниках, решениями Федерального Конституционного Суда, федеральных судов и судов земель.

В соответствии с Конституцией ФРГ прокуратура является государственным органом уголовного преследования. Она имеет иерархическое структурное деление, функционально независима от суда: имеет отдельный штат, отделена от него организационно, однако как бы "приписана" к нему каждая прокуратура существует при суде (§§ 141, 146, 150, 151 Закона о судопроизводстве).

В ходе выяснения обстоятельств дела прокуратура обязана быть объективной. Она должна выяснять также и те обстоятельства, которые свидетельствуют в пользу обвиняемого (§ 160, абз. 2, УПК).

В вводном законе к Закону о судоустройстве (§ 4) предусмотрено положение, согласно которому земельным законодательствам может быть расширена сфера компетенции прокурора.

При выполнении своих задач прокуроры обязаны выполнять служебные указания "своего начальника" (§ 146 Закона о судоустройстве). Но в случае их неправомерности или сомнений по поводу данного указания, прокурор, к которому оно обращено, должен незамедлительно сообщить о них непосредственному начальнику. Если последний считает данное указание правильным, то прокурор вправе обратиться за разъяснением к вышестоящему руководителю. Если и этот начальник подтвердит правильность данного ранее указания, то прокурор обязан подчиниться и выполнить распоряжение.

В современный период прокуратура Японии организационно входит в состав Министерства юстиции. Прокуратура строится на принципе единой структуры органов прокурорского надзора. Ее функции довольно широки: расследование уголовных дел (наиболее важных и сложных) с последующей передачей их в суд; разрешение ряда уголовных дел без передачи их в суд; возбуждение уголовного преследования и передача материалов в суд; поддержание обвинения в суде; надзор за расследованием уголовных дел полицией; надзор за исполнением наказаний, назначенных судом.

Полномочия прокуратуры в этих странах, как, впрочем, и в ряде других, постоянно расширяются. Об этом свидетельствует опыт деятельности прокуратуры Великобритании, Финляндии и других государств.

Королевская служба обвинения ("прокуратура") Соединенного Королевства Великобритании была учреждена в 1985 году для создания национальной основы независимой прокурорской службы. До этого уголовное преследование осуществлялось 36 отдельными прокурорами в Англии и Уэльсе.

В Финляндии Генеральная прокуратура, как самостоятельный орган, была образована и начала действовать с 1 декабря 1997 года. До этого прокуроры входили в состав Министерства юстиции. Главным результатом выделения Генеральной прокуратуры из этого министерства явилось то, что она вышла из системы исполнительной власти и была отнесена к судебной власти.

Полномочия прокуроров заключаются, в основном, в осуществлении функции уголовного преследования, то есть прокуроры принимают решения по поступившим из полиции материалам: либо передают их для рассмотрения в суд и участвуют в рассмотрении этих дел в качестве стороны обвинения, либо прекращают производство (отказывают в возбуждении дел), если для этого есть основания. Суды принимают дела к производству только по предложению прокурора и рассматривают их только с его участием.

Объем полномочий прокуратуры в разных странах существенно различается. В то же время есть так называемые ключевые и неделимые функции, которые прокурор осуществляет практически повсеместно либо единолично, либо во взаимодействии с другими органами, например следственным судьей. Это прежде всего принятие решения об уголовном преследовании; поддержании обвинения в суде; подача протестов на судебные решения.

Прокуратура в большинстве государств это орган, обеспечивающий частный паритет между интересами правоохранительных органов и правами лица, привлеченного к уголовной ответственности. Общепризнанно, что одна из главных задач прокурора это достижение справедливости и защита свободы.

Общей чертой прокурорской деятельности является участие прокурора в процессе выработки уголовной политики, в даче рекомендаций по применению правовых норм, конструктивной критике действий органов государственной власти и управления.

Прокуратура играет важную роль в оказании помощи жертвам преступлений, определяя направления политики государства по отношению к ним. Практически повсеместно прокуратура защищает интересы граждан, участвуя в уголовном и гражданском судопроизводстве.

В законодательстве практически всех европейских государств и других стран закреплены и реализуются на практике принципы ее объективности, беспристрастности и независимости. Прокуратура независима (или же стремится быть таковой) от любой внешней власти, в том числе от политической.

В настоящее время практически повсеместно законодательство о прокуратуре развивается в том направлении, чтобы обеспечить гарантии невмешательства законодательной и исполнительной ветвей власти в содержательную деятельность прокуратуры. Полномочия как законодательной, так и исполнительной власти определяются таким образом, чтобы они не имели правовых оснований вмешиваться в прокурорскую деятельность, для какого бы то ни было вмешательства определяются конкретные границы.

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

  1. Веретенников В.И. Очерки истории генерал прокуратуры в России доекатерининского времени. Харьков, 1915.— 279с.
  2. Государственные органы зарубежных стран, исполняющие функции, сходные с функциями прокуратуры в СССР. // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. №131. М., 1991. – С.33-38.
  3. Быкова Е.В. Прокуратура во Франции // Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. Сб.научных трудов. М., 1997. С.204209. 
Год: 2013
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
loading...