Контрольные функции законодательной власти: казахстанская специфика в современном конституционном поле

Происходящие в жизнедеятельности общества преобразования последних лет сопровождаются реформированием системы государственного контроля сферы производства, социальной и политической жизни общества. Значение государственного контроля возрастает в связи с необходимостью соблюдения основ конституционного строя, закрепленных Конституцией Республики Казахстан: принципов народовластия, разделения властей, прав и свобод человека и гражданина. Повышение роли государственного контроля требует, в первую очередь, проведения единой политики в области государственного контроля, основанной на конституционных принципах. Большое значение приобретает проблема выработки механизмов контроля за социально-экономическим развитием страны в условиях многообразия форм собственности и рыночной экономики. Особую актуальность приобретают конституционно-правовые основы и принципы развития системы государственного контроля, выявление потенциальных возможностей и пределов контрольных функций, нахождение наиболее эффективных методов и форм их реализации.

Обязательными атрибутами современного правового государства выступают, как показывает жизненная практика, два вида контроля в управлении государством – демократический, или народовластный, и государственный. Демократический контроль зиждется на деятельности общественных структур и организаций, нацеленных на защиту прав и интересов граждан от произвола, различного рода злоупотреблений, допускаемых органами власти. Он является имманентно присущим способом реализации независимости и суверенитета народа – единственного в стране, как гласит Конституция Республики Казахстан, источника государственной власти. Делегируя власть государственным органам, он вместе с тем осуществляет через общественные объединения и формирования контроль над исполнительными структурами государства. И как верно отмечено, во многих развитых странах он воспринимается в качестве важнейшей проблемы и направления легитимации государственной власти.

В контексте теории парламентского права как подотрасли конституционного права значительное внимание уделяется понятию парламентского контроля, сущности, формам и порядку его организации, роли в системе государственного контроля и шире – в процессе реализации государственной власти. Анализ теории и практики парламентского контроля манифестирует наличие в целом двух основополагающих концептуальных установок в трактовке данного вида контроля: если одна из них, наиболее распространенная, постулирует парламентский контроль в качестве системы норм, направленных на регуляцию порядка проведения и проверки деятельности исполнительных органов, а также оценки этой деятельности с возможным применением санкций – вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.д., то другая, более категоричная, императивная, воспринимает его как комплекс мер, «позволяющий палатам Парламента составить мнение о деятельности правительства» и более того – «свергнуть его в случае несоответствия с проводимой политикой». Такой взгляд характерен французам, их исследователям, и это закономерно, поскольку именно это государство обрело в истории славу приверженца к идее народовластия. Не случайно поэтому и то, что именно в Конституции Франции закреплена в качестве приоритетного принципа максима Линкольна: «Правление народа, по воле народа и для народа» (ст.2 раздел 1).

Парламентский контроль, как известно, прерогатива деятельности органов законодательной ветви власти, а именно Парламента, его палат. Актуализированная в свое время такими мыслителями, как Джон Локк, Ш.-Л.Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Т.Гоббс, И. Кант и др., законодательная власть обрела действенную силу в наше время и активно влияет на современное государственное строительство, конституционный процесс. Посредством своего органа – Парламента - она осуществляет постоянный и активный надзор над всеми отраслями администрации, подчас подвергая жесткой и бескомпромиссной критике действия, методы работы правительства, отдельных его членов.

Парламент способен задействовать свой сложный многофункциональный механизм посредством осуществления эффективного контроля. Контрольная функция подчинена, по мнению В.Орландо, цели осуществления постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации и обеспечения права парламентария выражать членам правительства «любое желание, сомнение или недовольство» [1, с.134]. Замечено также, что парламентский контроль осуществляется с помощью парламентской критики действий правительства [2, с.530]. Чрезвычайно важной считал контрольную функцию и С.А.Котляревский: «В современном государстве контролирующая деятельность парламента тем важнее, чем неизбежнее в нем усиление правительственной власти, держащей в своих руках нити законодательной и бюджетной работы» [3, с.264]. Концептуальные понятия теории парламентского контроля основываются на принципе народовластия: «представительная составляющая государственной власти рассматривается как институциональная форма осуществления народной воли. Она есть публичная власть, с помощью которой реализуется публичный интерес как сочетание государственного, национального и общественного интересов» [4, c.137] Замечено, что «еще в средние века идея народного суверенитета была одной из популярных принадлежностей естественно-правовых построений. Эта идея была дальнейшим формулированием юридической зависимости правительства от общества. В ней постулировалось для народа постоянное право контроля и верховенства над властью» [5, с.23]. Развивая теорию народовластия как принципа парламентаризма, К.В.Арановский отмечает: «Формы, в которых закрепляется народовластие, различны. Оно может быть провозглашено прямо. … Может быть использован и политический образ народа – учредителя, обладателя власти – текст конституции предваряет преамбула, из которой следует, что именно народ учредил основы государственного строя, определил его цели и в дальнейшем оставляет за собой право контролировать условия осуществления власти в стране [6, с. 130]. Принцип народовластия, таким образом, является исходной категорией парламентаризма

Центральной категорией теории парламентского права является принцип разделения власти, призванный обеспечить эффективность народовластия, «этот принцип демократичен, он предусматривает такую организацию государственной власти, которая позволяет эффективно выявлять и отражать интересы как большинства, так и меньшинства населения, его различных групп» [7, с 15.]. В истории политико-правовой мысли запечатлены различные мнения по данному поводу: законодательной власти надлежит отстранять «от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями или выполняют их противоположно ясно выраженному мнению нации» [8, с.53]. Правительство (министры) должны нести последствия не только своих собственных нарушений, но и политических ошибок, лишающих их доверия народных представителей [9, с.128]. В литературе также замечено, что парламентский контроль в механизме разделения власти является одним из видов государственного контроля: «старейшая форма контроля (восходящая к античности) состоит в убеждении о необходимости разделения государственной власти на три ветви - исполнительную, законодательную и судебную - и возложение этих функций на независимые друг от друга государственные органы. Этот вид контроля призван предотвратить злоупотребление властью или превышение власти отдельными государственными органами и, тем самым, в конечном счете, гарантировать гражданские свободы.... Основной закон определяет задачи и границы исполнительной и законодательной властей и позволяет контролировать их на предмет возможных злоупотреблений» [10, с. 47]. А.Лафитов считает, что «наряду с правотворчеством, правоприменением и реализацией норм права в юридическом механизме управления существует и реально действует блок таких юридических средств, как акты органов контроля; меры, направленные против принятия неправомерных управленческих решений; меры по исправлению таких решений устранению вызванных ими последствий; меры предупреждения, предотвращения правонарушений; принудительное исполнение обязанности, юридической ответственности. Законодательство закрепляет государственно-правовые средства, дающие парламентариям возможность активно участвовать: в принятии управленческих решений (законодательная инициатива, право внесения вопроса, запроса); в организации исполнения решений» [11, с.32].

В современной науке конституционного права проблемам парламентского контроля уделяется достаточное внимание, в источниках дается определение данного института. Заслуживает внимания и должной оценки понятие парламентского контроля, сформулированное М.М.Утяшевым и А.А.Корнилаевой: это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий [12, с.30]. Определение парламентского контроля предлагают и авторы учебника «Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика»: парламентский контроль есть «система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности исполнительных органов и направленная на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.д.)» [13, с.81]. Ведущей вслед за законодательными полномочиями парламента называют современные ученые контрольную функцию, состоящую в осуществлении им контроля за деятельностью правительства, других высших органов государственной власти при исключении вмешательства в их непосредственно исполнительно- распорядительную работу [14, с.386]. Рассматривая парламентское бюджетное право как часть парламентского финансового контроля, А.Д.Соменков определяет его специфику: парламентский контроль «по своим задачам есть контроль государственный, как форма реализации единой государственной власти, источником которой является многонациональный народ, осуществляющий свой суверенитет через представительство в системе контрольных отношений» [15, с.31]. Более категорично и лаконично звучит формулировка в редакции французских ученых: парламентский контроль представляет собой комплекс мер, позволяющий палатам парламента составить мнение о деятельности правительства и свергнуть его в случае глубокого несоответствия с проводимой политикой [16, с. 96]. Е.В. Коврякова определяет парламентский контроль как институт права в качестве совокупности норм права, регулирующих установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти с целью оценки этой деятельности и возможного применения санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.) [17, с. 137].

Е.А.Соломатина обобщает: «Устойчивость и преемственность любой системы власти обеспечивается определенным конституционно-правовым механизмом, предусматривающим сбалансированное равновесие властей, их взаимозависимость, и взаимоконтроль. Для этого в каждой из них определяется свой источник формирования, закрепляются различные сроки полномочий и предусматриваются политико-правовые рычаги, позволяющие нейтрализовать действия другой. В современных условиях принцип разделения властей рассматривается как организационно-правовой механизм осуществления единой государственной власти как комплексного явления. Органы государственной власти осуществляют деятельность, придерживаясь определенных рамок, за которые не позволяют выходить «сдержки», а «противовесы» представляют полномочия, реализация которых нейтрализует возможные злоупотребления, отклонения со стороны органов государства, представляющий иной вид государственной власти» [18, с.20-21].

В развитых демократических странах принцип, выражаемый формулой «когда собирается народ как суверенный орган, всякая юрисдикция правительства прекращается», имеет достаточно прочные основания. И это наглядно доказывают и демонстрируют их институты законодательной власти, представляющие волеизъявление народа в высшей степени адекватной и неопровержимой форме. Таким образом, представительная функция Парламента является ведущей после законодательной, что контрольная функция в значительной степени обусловлена представительной, то есть самой природой, сущностью и предназначением данного органа. Но в странах мира не все эти три функции задействованы равномерно. Существуют страны, где законодательная и контрольная функции парламента исполняются в равной степени, и это не служит возникновению дисбаланса ветвей власти, а, напротив, способствует устойчивому и эффективному развитию государства. Не имеют место и такие прецеденты, когда контрольная функция затмевается законодательной, в силу чего создается значительный перекос, который позволяет констатировать факт отсутствия у Парламента контрольных полномочий, востребованности этих полномочий. Подобного рода дисбаланс в функционализме Парламента зачастую является следствием того обстоятельства, когда контрольные функции не прописаны в Конституции, не закреплены в специальных законодательных актах, как, естественно не закреплен бывает и механизм их реализации.

Так, контрольная функция Парламента Республики Казахстан не выделена в отдельные статьи Конституции и соответствующих законов, что позволяет некоторым специалистам говорить об отсутствии в стране института парламентского контроля. Однако полное отрицание контрольной деятельности Парламента, как следует из анализа работы, не совсем корректно и правомерно. В ряде его полномочий, как исключительных, так и самостоятельного ведения, содержатся элементы контрольного свойства. Эти элементы заключены в праве Парламента:

• утверждать республиканский бюджет и отчеты членов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении;
• принимать участие в реализации кадровой политики страны (дача согласия на назначение высших должностых лиц исполнительной власти (Премьер-Министра Республики Казахстан, Генерального Прокурора, Республики Казахстан Председателя КНБ Республики Казахстан и т.д.);
• поднимать вопрос об отрешении от должности Президента республики и выносить его результаты на рассмотрение совместных заседаний палат;
• использовать процессуально-правовые формы контроля – депутатские вопросы и запросы, парламентские слушания, правительственный час, встречи с избирателями и др.

Полномочия депутатов парламента содержат большой потенциал контроля за деятельностью органов исполнительной власти, Правительства, отдельных его членов, за расходованием бюджетных средств, других материальных и финансовых доходов. Однако повседневное бытие наше манифестирует иное: депутаты и функционирующие в рамках Парламента комитеты, комиссии не в полной мере используют этот потенциал, а если и используют, то не выдерживают последовательности контроля, не доводят его до конца, не апеллируют к таким процессуальным формам контроля, как интерпелляция с его возможностью применять политические санкции, резолюцию порицания, парламентское расследование преступлений должностных лиц, влекущее их отставку, и др. Между тем практика зарубежных стран свидетельствует о высокой динамике применения подобных мер контроля в деятельности расследовательских комитетов, которые могут затребовать любые документы и материалы, вызвать для допроса любое должностное лицо, вплоть до главы государства в соответствии с конституцией и законами об ответственности должностных лиц государства (об импичменте).

Реальная фактология по деятельности зарубежных парламентов приводит к выводу о том, что в республике нашей необходим закон, который регламентировал и активизировал бы деятельность Парламента именно в этом аспекте, содержал бы нормы парламентского расследования, его процедуры, создал бы базу для организации следственных комитетов, в компетенцию которого вошло бы, в первую очередь, расследование нарушений законов и других форм девиантного поведения высших должностных лиц государства. Парламентское расследование как один из специфических способов парламентского и шире – государственного контроля должно носить государственно-правовой характер, и он должен быть организационно и структурно обособлен от других форм и средств парламентского контроля, от иных видов расследования. Лишь законодательно закрепленная контрольная деятельность Парламента придаст последнему подлинно представительский имидж, которого он ныне лишен.

Список использованной литературы:

1. Орландо В. Принципы конституционного права. - М.: Издательство В.М.Саблина: Потровка, домъ Обидиной, 1907. – 309 с.
2. Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. - СПб., 1903. - 620 с.
3. Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. – СПб.: Лань, 2001. – 368 с. – (Мир культуры, истории и философии).
4. Государственное управление: основы теории и организации: учеб.// под ред.В.А.Козбаненко.– М.: Статус, 2002. – 366 с.
5. Новгородцев П.И. Историческая школа для юристов. – СПб.: Лань, 1999. – 192 с.
6. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. – М.: Инфра-М, 1998. – 462 с.
7. Шеховцев В.А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток: Дальнаука, 2002. – 320 с.
8. Милль Джон Стюарт. Представительное правление. – СПб.: Слово, 1907. – 322 с.
9. История политических и правовых учений Х1Х века. - М.: Наука, 1993. – 392 с.
10. Швебах В. Контроль за административной деятельностью. В сб.: Государственная служба. Вып. 6. Зарубежный опыт. Контроль. - М., 1995. – 289 с.
11. Латифов А. Парламентский контроль в Узбекистане // Политика и право. – № 5. – С.31-36.
12. Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. - М. - 2001. - №1. С.26-30.
13. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / под общ.ред. Булакова О.Н. – М.: Эксмо, 2005. - 320с.
14. Парламентское право России: учеб.пособие / под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. - М.,1999. - С.386.
15. Соменков А.Д. Проблемы парламентского контроля за исполнением федерального бюджета в России: автореф. … докт. юрид. наук. - М., 2006. - С.31.
16. Исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть во Франции: информационные и учеб. материалы. – Новая серия: №6 // Посольство Франции в России. МИД Франции. – М., 1996. – 118 с. – (Российско-французская серия).
17. Парламентское право России: учеб. - М.: Эксмо, 2006. – 656 с.
18. Соломатина Е.А. Теоретико-правовые основы контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов: дис. … канд.юрид. наук: - М.: МУ МВД Росии, – 172 с.