На современном этапе государственно-правового развития, значение контроля сводится к обеспечению связи и единства между решением и исполнением, помогает наряду с преодолением негативных моментов выявлять и использовать лучший опыт работы. В конечном счете, контроль выступает фактором стабилизации и развития общественных отношений, стимулирует поддержание постоянного делового напряжения, является надежным средством воспитания.

В сфере деятельности СМИ влияние государственного контроля институционально, проходит через принятые международным правом стандарты принятых ограничений свободы и независимости СМИ. В данном смысле, в целях защиты конституционного права на свободу выражения мысли, слова и печати, а также на беспрепятственное выражение этих мыслей и убеждений крайне важно, чтобы СМИ имели возможность осуществлять свою деятельность независимо от государственного контроля.

На современном этапе развития государственно-правовых отношений актуальным становится создание государством необходимых условий для развития и стимулирования отечественного информационного рынка, СМИ и повышения их конкурентоспособности.

Схожие требования содержит и норма ч. 2 ст. 36 Конституции Кыргызской Республики [1]. Однако, в Кыргызской Республике, как и во всех постсоветских государствах, контроль над СМИ реализуется посредством обязательного государственного участия в приобретении и закреплении за СМИ их правового статуса.

Данная разрешительная система образования и последующей деятельности СМИ осуществляется через порядок государственной регистрации. Уточним также, что разрешительная система для организации и деятельности СМИ в Кыргызской Республике реализуется также посредством системы лицензирования и других видов разрешительных процедур.

В соответствии с Законом КР «О лицензировании» от 3 марта 1997 года N 12 к лицензируемому виду деятельности в области связи относится деятельность в области почтовой и электрической связи, передачи данных, распространения теле- и радиопрограмм, использования радиочастотного спектра, включая проектирование, производство, строительство, установку необходимых для этого сетей, линий, сооружений, систем и устройств, кроме организации связи технологического и внутрипроизводственного назначения[2].

Выдача лицензий на деятельность в области связи юридическим и физическим лицам независимо от форм собственности на территории Кыргызской Республики осуществляется Государственным агентством связи Кыргызской Республики (ГАС). На каждый однородный вид деятельности выдается отдельная лицензия. Формы лицензий устанавливаются Правительством Кыргызской Республики.

Государственная комиссия по распределению радиочастот (выдает электронным видам СМИ разрешения на использование радиочастот). Соответственно в соответствии со ст. 18 Закона КР «О телевидении и радиовещании», лицензия выдается телерадиовещательной организации (с указанием вида вещания) только после получения разрешения на использование[3]:

• радиочастотного спектра, если распространение связано с использованием такого спектра;
• кабельных устройств, если распространение связано с использованием проводных средств.

Выдача лицензий на вещание осуществляется на конкурсной основе (по результатам открытых конкурсов) или без конкурсов (по заявочному принципу) в порядке определенном Правительством.

Закон КР «О средствах массовой информации» (ст.6) закрепляя разрешительный порядок, гласит: «Заявление о регистрации средства массовой информации и другие необходимые документы подаются органом средства массовой информации в соответствующие государственные органы Кыргызской Республики и подлежат рассмотрению ими в месячный срок[4]. Орган средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации. Необоснованный отказ в регистрации средства массовой информации или ее задержка могут быть обжалованы в суд».

Таким образом, одним из главных условий признания той или иной продукции СМИ в Кыргызской Республике легитимной является его регистрация в уполномоченном государственном органе. Таким органом является Министерство юстиции Кыргызской Республики, действующее на основании Постановления Правительства Кыргызской Республики от 15 декабря 2009 года № 764 «О Министерстве юстиции Кыргызской Республики» [5].

Правовой режим регистрации СМИ был введен Министерством юстиции Республики Кыргызстан в 1992 году постановлением Правительства Республики Кыргызстан от 19 августа 1992 года № 410 [6].

Согласно Положению, утвержденному данным постановлением, «Министерство юстиции Республики Кыргызстан регистрирует средство массовой информации, продукция которого предназначена для распространения преимущественно на всей территории Республики Кыргызстан, за ее пределами, на территории области и города Бишкека. Областные управления юстиции регистрируют средство массовой информации, продукция которого предназначена для распространения на территории района и города, нескольких районов (городов) области, а также на территории предприятия и организации».

Дополняя ст.7 Закона, Положение (форма № 2) устанавливает более полный перечень необходимых для заполнения заявления данных, куда входят: сведения об учредителе (соучредителях); название, язык (языки), местонахождение средства массовой информации; адрес редакции; вид (форма) средства массовой информации; предполагаемая территория распространения продукции; предполагаемая периодичность выпуска, максимальный объем; источники финансирования; программные цели и задачи, сведения о том, в отношении каких других средств массовой информации заявитель является учредителем, собственником, главным редактором (редакцией), издателем и распространителем; документ, удостоверяющий уплату регистрационного сбора (п.3).

Данный перечень данных о заявителе для регистрации СМИ вызывает серьезные нарекания со стороны международных экспертов ОБСЕ в отношении обоснованности предоставлении информации о программных целях и задачах, языке, объеме и периодичности выпуска. Следует также заметить, что отсутствие в законодательстве Кыргызской Республики о СМИ норм о запрете монополизации СМИ, лишает смысла требование Закона КР «О средствах массовой информации» и Положения, утвержденного постановлением от 19 августа 1992 года № 410, предоставлять для регистрации информацию о форме собственности и источнике финансирования.

Увеличение объема информации, необходимой для регистрации, несомненно, является показателем ограничения свободы СМИ, создания бюрократических препонов, а конечном счете, осуществления политического надзора над СМИ.

В 2003 году система государственной регистрации в Кыргызской Республике усиливается посредством введения нового правила о принятии решения о регистрации СМИ Министром юстиции с учетом решения коллегии Министерства юстиции в соответствии с Приказом Министерства юстиции Кыргызской Республики от 31 октября 2003 года № 167 «О мерах по совершенствованию и упорядочению системы государственной регистрации (перерегистрации) отдельных видов юридических лиц и средств массовой информации Министерством юстиции Кыргызской Республики» [7].

В Разъяснении Приказа, данным первым вице-премьер-министром, министром юстиции Кыргызской Республики К. Осмоновым, уточняется, что «Принятие данного Приказа не усложняет существующий порядок регистрации. Регистрация (перерегистрация) средств массовой информации производится в установленные Законом «О средствах массовой информации» и Законом Кыргызской Республики «О государственной регистрации юридических лиц» сроки». «Приказ не содержит указаний или рекомендаций специалистам Министерства юстиции, касательно изъятия из учредительных документов регистрируемых субъектов положений о средствах массовой информации и издательской деятельности».

«Заседания Коллегии проводятся регулярно, по установленному графику. Члены Коллегии рассматривают материалы, обсуждают и принимают соответствующее решение. ..Данный подход, основан на принципах прозрачности, коллегиальности в принятии решений, соответствует принципам добросовестного управления».

Приказ вступил в силу с 1 ноября 2003 года и касается только тех субъектов, которые приняли решение о регистрации (перерегистрации) средства массовой информации после 1 ноября 2003 года и не обязывает пройти перерегистрацию средств массовой информации, зарегистрированных в установленном порядке до 1 ноября 2003 года.

Следует уточнить, что еще в 2001 году коллегия Министерства юстиции Кыргызской Республики вынесла постановление от 5 апреля 2001 года № 2/2 «О вопросах перерегистрации средств массовой информации и политических партий» в котором впервые был введен порядок перерегистрации СМИ [8]. Причиной явилось длительное неосуществление выпуска учредителями СМИ с момента регистрации. В данной связи потребовалось провести перерегистрацию для уточнения количества действующих СМИ и приведения их регистрационных документов в соответствие с требованием действующего законодательства. В соответствии с постановлением коллегии, всем СМИ, зарегистрированным до 1 января 2001 года в срок до 1 июля 2001 года нужно было пройти перерегистрацию в органах юстиции.

Таким образом, первоочередной целью регулирования деятельности средств массовой информации в демократическом обществе, должно быть содействие развитию независимых и плюралистических СМИ, обеспечивающее тем самым осуществление права населения получать информацию из разнообразных источников. Однако обязательство содействовать развитию плюрализма также подразумевает, что не должно существовать системы разрешительной регистрации (обязательной постановки на учет, на переучет) средств массовой информации, поскольку она легко может стать объектом злоупотреблений в целях подавления свободы СМИ. В Совместной декларации, с которой выступили в декабре 2003 года Специальный докладчик Организации Объединенных Наций по вопросу о праве на свободу убеждений и их свободного выражения, Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ и Специальный докладчик Организации американских государств (ОАГ) по вопросу о праве на свободу выражения мнения, отмечается: «Требование о специальной регистрации, предъявляемое к печатным СМИ, является излишним, ведет к злоупотреблениям и должно быть отменено. В первую очередь вызывают сомнение системы регистрации, допускающие отказ в регистрации по собственному усмотрению, в которых предусмотрены материально-правовые условия в отношении печатных СМИ или которые контролируются зависимыми от правительства органами» [9].

Межамериканский суд по правам человека полагает, что свобода выражения мнения требует, чтобы «средства распространения информации были потенциально открыты для всех без какой-либо дискриминации или, точнее, что не должно быть лиц и групп, лишенных доступа к таким средствам». Кроме того, в своем Специальном докладе Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ особо предупреждал об опасности, которую представляют нормы о регистрации.

Практика регистрации СМИ была специально осуждена в резолюции «Преследования прессы в Республике Беларусь», принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ) в 2004 году. Более того, впервые в документе столь высокого уровня было заявлено, что регистрация печатных СМИ в принципе противоречит положениям ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека («Свобода выражения мнения»). Совет Европы потребовал от властей страны изменить соответствующие статьи закона о СМИ.

Особый резонанс среди правоведов вызвали нормы законопроекта предусматривающие иной порядок регистрации СМИ. По сравнению с действующим Законом КР «О средствах массовой информации» вводится процедура постановки на учет и необходимость переучета СМИ, кроме web-сайтов. СМИ подлежит переучету в случае смены собственника либо изменения организационно-правовой формы, переименования СМИ, языка издания либо вещания, территории распространения, основной тематической направленности, главного редактора (редактора), адреса редакции и периодичности выпуска (п.6 ст.10). Именно требование переучета способно, по мнению международных экспертов, ухудшить ситуацию со свободой СМИ в Кыргызстане.

Сравнительный анализ законодательства в области СМИ стран СНГ, позволяет выявить некий симбиоз российского и казахстанского подходов к регулированию данного вопроса. В частности, Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 451-I «О средствах массовой информации» устанавливает достаточно жесткую систему постановки на учет СМИ (ст.10). Такому учету в уполномоченном органе подлежит периодическое печатное издание и информационное агентство, действующие на территории Республики Казахстан. Уполномоченным органом является вовсе ни Министерство юстиции и его департаменты на местах, а специализированный орган – Комитет информации и архивов Министерства культуры и информации Республики Казахстан, действующий в режиме стандарта государственной услуги «Постановка на учет средств массовой информации» [10].

Переучету периодическое печатное издание и (или) информационное агентство подлежат в случаях смены собственника либо изменения организационно-правовой формы, наименования, а также названия периодического печатного издания и (или) информационного агентства, языка издания либо материалов и сообщений, территории распространения, основной тематической направленности и периодичности выпуска (п.6 ст.10).

В России сочетаются разрешительный и уведомительный режимы образования СМИ. В соответствии со ст. 11 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I «О средствах массовой информации» предусматривает необходимость перерегистрации СМИ при смене учредителя, изменении состава соучредителей, а равно названия, языка, формы периодического распространения массовой информации, территории распространения его продукции[11].

При изменении местонахождения редакции, периодичности выпуска и максимального объема средства массовой информации учредитель обязан в месячный срок письменно уведомить об этом регистрирующий орган.

Система учета и переучета в России отсутствует, порядок перерегистрации СМИ максимально приближен к порядку перерегистрации юридического лица.

Мнения экспертов ОБСЕ, стоящих за уведомительный, а не разрешительный режим регистрации сводится к критике рассмотренных норм законопроекта, которые, по сути, продлевают действие режима регистрации (перерегистрации) в органах министерства юстиции, хотя предполагается ее полная отмена для печатных изданий с тиражом менее тысячи экземпляров. Такой режим может повлечь злоупотребления регистрирующим органом в политических целях. В этой ситуации нельзя исключать возникновение коррупционных интересов. В практическом отношении, данные меры приводят к ограничению права на выпуск периодических печатных изданий, в частности для беженцев и лиц без гражданства.

Что касается отказа в регистрации СМИ, то действующий Закон КР «О средствах массовой информации» вообще не апеллирует данной категорией, законопроект же, перечисляет основания отказа в постановке на учет:

• если уполномоченным органом ранее выдано свидетельство о постановке на учет средству массовой информации с тем же названием и распространением на той же территории либо сходным до степени его смешения с названием ранее созданного средства массовой информации;
• если содержание заявления не соответствует требованиям Закона;
• если заявление подано до истечения года со дня вступления в законную силу решения суда о запрещении выпуска (выхода в эфир) средства массовой информации;
• если не уплачен сбор за постановку на учет средства массовой информации;
• если к заявлению о переучете средства массовой информации ввиду смены собственника не приложена нотариально удостоверенная выписка из договора, подтверждающая передачу прав собственности на средство массовой информации другому лицу;
• если к постановке на учет заявлено средство массовой информации с тем же названием (частью названия) и тематической направленностью или дублирующее название и тематическую направленность средства массовой информации, выпуск (выход в эфир) которого ранее прекращен судом, а также в случае подачи заявления собственником либо главным редактором (редактором) средства массовой информации, выпуск (выход в эфир) которого был прекращен решением суда, в течение трех лет со дня вступления в законную силу решения суда.

Сравнительно-правовой анализ подсказывает, что законопроект не называет среди таких оснований подачу заявления лицом, не обладающим правом на учреждение СМИ; несоответствие указанных в заявлении сведений действительности. Для судебной практики, иного вида правоприменения, очень важны нормы законопроекта, устанавливающие такое основание для признается утратившим силу свидетельства о постановке на учет, как пропуск срока выпуска продукции СМИ. Общий срок для СМИ в соответствии с законопроектом равен трем месяцам, за исключением случаев приостановления судом выпуска (выхода в эфир) средства массовой информации. Для собственника теле-, радио-, видео-, кинохроникальной программы, информационного агентства такой срок равен шести месяцам со дня получения свидетельства о постановке на учет.

Нововведением законопроекта следует признать попытку регламентации режима государственного контроля: цель, формы и виды. В соответствии со ст. 4-5 законопроекта целью государственного контроля является обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами законодательства Кыргызской Республики о средствах массовой информации. Однако, если из норм законопроекта понятно, что контрольным уполномоченным органом по соблюдению требований, предусмотренных законами и иными нормативно-правовыми актами Кыргызской Республики, регулирующих деятельность является Министерство культуры и информации Кыргызской Республики, то какой орган уполномочен на проведение проверок (плановой, внеплановой, рейдовой) – остается неясным.

Таким образом, в функциональной деятельности СМИ значение государственного контроля сводится к установлению пределов и ограничений допустимой свободы и независимости СМИ и последующей проверки соблюдения последними данных пределов и ограничений, имеющих свое непосредственное воплощение в нормах действующего законодательства о СМИ. Однако специфика и социальное значение массовой информации таково, что государство вводит исключительные правовые условия организации деятельности СМИ. Это проявляется в системе регистрации СМИ как первичного контрольно–проверочного этапа, с прохождением которого связывается дальнейшая его деятельность.

Существующая система регистрации СМИ в Кыргызской Республике носит разрешительный характер. Именно разрешительная система регистрации СМИ подвергается критике догмами международного права, в частности, Европейской Конвенцией о защите прав человека («Свобода выражения мнения», ст.10). Однако, вместо действий государства, направленных на переход (хотя бы частичный) к уведомительной системе образования СМИ, мы наблюдаем тенденцию усиления политико-правового влияния государства на свободу выражения мнений и убеждений в Кыргызской Республике. Данная тенденция видится в попытках живить в Кыргызской Республике систему учета и переучета СМИ, которая потребует и смену ведомственного контрольного органа и введения других институтов, обеспечивающих новую схему образования легитимного СМИ. Следует также учесть на примере Казахстана, где такая схема уже действует, что подобные меры могут привести к ущемлению свободы, независимости и плюрализма СМИ, а, следовательно, к утере очень важных для Кыргызской Республики социальных ценностей, необходимых для стабилизации и совершенствования демократических институтов власти и управления.

Список использованных источников:

1. 1.Конституция Кыргызской Республики (принята референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 года)//«Эркин Тоо» от 2 июля 2010 года № 59.
2. 2.Закон Кыргызской Республики от 3 марта 1997 года № 12 «О лицензировании» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.12.2011 г.)// «Наша газета» от 11 марта 1997 года № 20.
3. 3.Закон Кыргызской Республики от 2 июня 2008 года № 106 «О телевидении и радиовещании» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.12.2011 г.)//«Эркинтоо» от 6 июня 2008 года № 40-41.
4. 4.Закон Республики Кыргызстан от 2 июля 1992 года № 938-XII «О средствах массовой информации» (с изменениями от 08.05.1993 г.)// «Свободные горы» от 4 августа 1992 года № 99.
5. 5.Постановление Правительства Кыргызской Республики от 15 декабря 2009 года № 764 «О Министерстве юстиции Кыргызской Республики» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18.11.2010 г.)//«Нормативные акты Правительства Кыргызской Республики» (приложение к газете «Эркин Тоо») от 25 декабря 2009 года № 23-24.
6. 6.Постановление Правительства Кыргызской Республики от 19 августа 1992 года № 410 «О порядке регистрации, взимания и размера сборов за выдачу свидетельств о регистрации средств массовой информации в Республике Кыргызстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 13.04.1995 г.)/ИС «Параграф».
7. 7.Приказ Министерства юстиции Кыргызской Республики от 31 октября 2003 года №
8. 167 «О мерах по совершенствованию и упорядочению системы государственной регистрации (перерегистрации) отдельных видов юридических лиц и средств массовой информации Министерством юстиции Кыргызской Республики»/ИС «Параграф».
9. 8.Министерство юстиции Кыргызской Республики. Постановление коллегии от 5 апреля 2001 года № 2/2. Зарегистрировано в Министерстве юстиции Кыргызской Республики 9 апреля 2001 года Регистрационный номер 60/ИС «Параграф».
10. http://www.osce.org/documents/html/pdftohtml/27439_en.pdf.html.
11. Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 2009 года № 2315 «О внесении изменения и дополнений в постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2007 года № 561 и об утверждении стандартов государственных услуг» (с изменениями от 20.07.2010 г.)//«Казахстанская правда» от 1 мая 2010 г. № 111-112 (26172-26173).
12. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I «О средствах массовой информации» (с изменениями от 9 февраля 2009 г.)//СПС «Гарант».