Как известно, государство по своей сущности имеет политическую природу. Выступая в качестве организованной политической власти, государство обладает огромными потенциальными возможностями оказывать влияние на все сферы жизни общества (экономическую, социальную и т.д.). Политикой определяются также организационная структура и функционирование государства и его органов. В связи с этим становится актуальной проблема формирования целей в государственном управлении с учетом конкретно-исторических условий развития Казахстана как независимого государства. Вполне очевидно, что в социальной системе ведущая роль в разработке, нормативном закреплении и реализации политических целей и задач принадлежит государству.

В общепринятом понимании политика (от греч. polis – государство, politika – искусство управления государством) есть сфера государственной и общественной деятельности, охватывающая отношения между классами, нациями и иными социальными группами; участие в делах государства, определение целей, задач, функций, методов и форм государственной деятельности. Ядром политической жизни общества является участие в борьбе за власть, ее удержание и использование в интересах определенных (прежде всего, правящих) кругов.

Государственная политика – понятие многогранное. В условиях Казахстана политика отражает внутренние процессы и состояние самого государства и казахстанского общества. По масштабу воздействия государственная политика охватывает общество в целом, его основные сферы жизнедеятельности. В практической плоскости политика связана с разработкой и реализацией стратегических направлений развития общества. Это, в конечном счете, направлено на удовлетворение экономических, политических, духовных и других потребностей, прав и свобод каждого человека республики.

Государственное управление, как целенаправленный процесс, проявляет себя в политическом режиме – важнейшем свойстве сущности государства. Как известно, политический режим включает совокупность способов, средств, методов практического осуществления политической (в том числе государственной) власти, главным образом высших должностных лиц государства. О характере политического режима в Казахстане можно получить ясное представление из содержания Конституции (ст. 1), где Республика утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Основным законом определяется порядок формирования высших органов государственной власти и распределение компетенции между ними, способы волеизъявления народа, степень участия граждан и их объединений в управлении государством и общественно-политической жизни республики и т.д. В этом аспекте следует также отметить, что в системе государственной службы Республики Казахстан выделена группа политических государственных служащих, деятельность которых носит политико-определяющий характер и которые несут ответственность за реализацию политических целей и задач. Законодательством установлен Реестр должностей политических государственных служащих, а также порядок наложения дисциплинарных взысканий на данную категорию должностных лиц. Что касается административных государственных служащих, то их деятельность непосредственно связана с организацией управленческой деятельности, практическим осуществлением политических целей государственного управления.

Как уже отмечалось, государственное управление есть основанная на знаниях сознательная, целенаправленная деятельность, связанная с разработкой и принятием управленческих решений, организацией их исполнения и контроля, регулированием социальных процессов, подведением итогов этой деятельности. Цель в управлении обладает особым свойством – она направлена на достижение практических результатов. В связи с этим имеет смысл более подробно рассмотреть механизм формирования цели в государственном управлении с учетом конкретно-исторических условий развития Казахстана.

Формирование целей государственного управления является сложным процессом, поскольку они, с одной стороны, направлены на развитие социальной системы в целом или ее отдельных сфер, а с другой, – предполагают для их реализации использование государственной власти. В практической плоскости этот процесс включает предварительный анализ объективных условий и потребностей общественного развития, далее - использование потенциальных возможностей субъектов государственного управления, построение целей государственного управления в зависимости от их значимости, содержания, сферы действия и источника формирования. На этой основе представляется возможным составить «дерево» целей государственного управления.

Учитывая определяющую роль объекта по отношению к субъекту управления, следует выделить, прежде всего, общественные источники возникновения и фиксирования целей государственного управления. В буквальном смысле источником является то, что дает начало формированию целей государственного управления, откуда исходят эти цели и чем определяется их содержание. В этом аспекте цели государственного управления можно характеризовать как сочетание двух их компонентов: материального содержания и формы выражения. Материальное содержание определяется потребностями социальной системы либо ее отдельных сфер (экономической, социальной и т.д.) в управляющем воздействии. На основе изучения потребностей общественной практики, внутренних и внешних условий развития Казахстана формируется адекватная структура целей и других элементов механизма управления (принципов, функций, методов и т.д.). Одной из структурных и функциональных характеристик (требований) процесса управления является всестороннее знание управляемых объектов, их состояния, конкретных потребностей и интересов. Это, в свою очередь, позволяет избрать пути и средства достижения поставленных целей, то есть раскрыть практическую направленность государственного управления. Иначе говоря, осознанные потребности общественного развития, интересы людей и их объединений выступают исходным, естественным источником целей государственного управления.

Другим составным элементом источника целей государственного управления является форма их закрепления. С учетом темы исследования здесь следует, прежде всего, назвать правовую форму выражения целей, отражающую качественные особенности государственного управления. Вполне естественно, что цели государственного управления для их практического осуществления непременно должны быть зафиксированы в соответствующих нормативных правовых актах (Конституция РК, законы, постановления Правительства и т.д.). В этом случае они становятся юридически обязательными для управленческой практики, для всех субъектов государственного управления, ибо выступают в качестве официальных ориентиров, определяющих основные направления практической деятельности государственного аппарата. Наряду с этим правовая форма позволяет отграничить цели государственного управления от целей других, негосударственных субъектов управления (общественных объединений и т.д.). Отказ от правовой формы закрепления целей государственного управления неизбежно переводит их в область теоретических концепций или научных категорий.

Важно отметить, что правовая форма выражения целей государственного управления основывается на политических документах, определяющих главные (стратегические) направления развития общества. Так, стратегические цели и концептуальная модель развития Казахстана со времени получения республикой своей независимости впервые были определены в политическом документе «Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства» [1]. С учетом последующих социально-экономических и политических преобразований в республике политические цели развития общества уточнялись и детализировались в ежегодных посланиях Президента страны народу Казахстана. Особо здесь следует выделить Стратегию развития республики на период до 2030 года, где определены долгосрочные приоритетные цели развития общества и государства.

Приоритетные направления развития общества, сформулированные в Стратегии «Казахстан-2030», в дальнейшем конкретизируются в точно поставленных целях государственного управления. Получив закрепление в правовой форме, эти цели переходят в плоскость их практической реализации. Особое место здесь занимает законодательная функция государства, непосредственно связанная с фиксированием общегосударственных целей управления. Поскольку данная функция государства выступает одним из главных каналов функционирования государственной власти, принимаемые высшим представительным (законодательным) органом – Парламентом Республики Казахстан законы приобретают политическую природу. Через законодательные акты проводится политика государства в экономической, социальной и административно-политической сферах общества. Иначе говоря, закон является инструментом политики, есть политика.

Нередко политика государства в той или иной отрасли управления в концентрированном виде формулируется в специальной статье принимаемого закона. Например, основные принципы государственной политики в области обеспечения военной безопасности Республики Казахстан сформулированы в статье 3 Закона РК от 7 января 2005 года № 29 «Об обороне и Вооруженных Силах Республики Казахстан» (уважение суверенитета, нерушимости государственных границ, территориальной целостности других государств и невмешательство в их внутренние дела; укрепление мер доверия и открытости в военной области; мирное урегулирование международных споров; соблюдение международных обязательств и содействие достижению целей договоров, участником которых является РК; поддержание дружественных отношений со всеми странами на основе взаимовыгодного сотрудничества и взаимопонимания; участие в создании глобальной и региональных систем безопасности, направленных на предотвращение военных конфликтов, поддержание и восстановление мира) [2]. В иных случаях смысл политики государства вытекает из содержания соответствующего закона.

Цели государственного управления выражают прообраз будущего состояния Республики Казахстан, отраслей экономики, социальной сферы и административно-политического строительства, претворения в реальность намеченных планов. На этот процесс, несомненно, оказывают влияние субъективные факторы, связанные с формулированием и обоснованием целей управления, поиском путей и средств достижения целей. В связи с этим возрастает роль и ответственность управленческих кадров за точность поставленных целей, задач и стратегических направлений развития общества. Не случайно в Стратегии «Казахстан-2030» на данный аспект уделяется особое внимание: «подготовка новой генерации управленцев – неотложная задача ближайшего будущего. В управление должны прийти технократы, кто способен и готов работать засучив рукава на достижение приоритетных целей и задач. Профессионализм, патриотичность, способность ставить долгосрочные задачи, умение и воля решать их в новых условиях – главные критерии отбора и продвижения кадров» [3].

В то же время, каким бы уровнем профессиональной подготовки не обладали управленческие кадры, будущее нельзя предсказать с точностью, а потому цели государственного управления носят вероятностный характер. При этом процесс формирования цели основывается на информации о прошлом и настоящем состоянии общества и государства. Изучение и учет прошлого опыта в развитии Казахстана необходимо для того, чтобы не повторять имевшие место ошибки. В свою очередь, информация о современном состоянии развития республики выступает в качестве исходной для решения прогностических задач. Так, Стратегия «Казахстан-2030» начинается с раздела 1 «Где мы находимся сегодня», в котором дается анализ внутренних сильных сторон и внешних возможностей республики. В активе республики на момент принятия Стратегии имелось восемь преимуществ: 1) заложены основы независимого, суверенного государства; 2) республика окончательно отошла от старой политической и экономической системы; 3) появилась качественно иная система ценностей и новый тип человеческих отношений; 4) высокое качество населения, то есть высокообразованное население с высоким уровнем научного и творческого потенциала; 5) природные ресурсы являются огромным богатством; 6) обширные земельные площади, сельскохозяйственные угодья; 7) политическая стабильность и единство общества; 8) толерантность и терпение казахстанцев, их радушие и приветливость. Что касается внешних возможностей, то следует отметить благоприятное географическое, геополитическое и геоэкономическое положение Казахстана. Все это явилось исходной информацией для процесса формирования целей государственного управления в республике.

Поскольку будущее развитие республики носит вероятностный характер, для снижения к минимуму погрешностей в процессе формирования целей государственного управления применяются соответствующие приемы. В управленческой практике широко используется такой «инструментарий», как прогнозирование, программирование, планирование и др. Несмотря на их ограниченность (с точки зрения возможности реализации), применение данных приемов в практике государственного управления является объективно необходимым и полезным. Прогноз (от греч. рrognosis – предвидение, предсказание) представляет собой научно обоснованную гипотезу о вероятностном будущем состоянии, в данном случае Казахстана, подкрепленную соответствующими качественными показателями. Стратегия «Казахстан-2030» и есть по существу политический документ прогностического характера, инструмент научного предвидении развития общества и государства. Стратегия выступает в качестве предварительной стадии разработки конкретных планов и программ социально-экономических и политических преобразований в стране, исходной информацией для принятия решений государственными органами. Иначе говоря, Стратегия «Казахстан-2030» есть ориентир для повседневной практической деятельности всех субъектов государственного управления.

Для теории и практики государственного управления важную роль играет вопрос о классификации целей. Это объясняется тем, что цели неоднозначны по своему уровню (иерархии), содержанию, источнику формирования и т.д. Например, государством установлены цели, которые определяют стратегический курс развития республики, и имеют перспективную направленность, другие цели ограничены определенной сферой общества (экономическая, социальная, административно- политическая), третьи, – имеют временные ограничения (краткосрочные, среднесрочные), а по результатам – промежуточные и конечные. В зависимости от этих оснований могут быть даны различные классификации целей государственного управления.

В настоящем исследовании в основу классификации целей государственного управления избраны источники их формирования. В качестве главного критерия нами избрано государство как основной субъект социального управления. На основе анализа потребностей общественного развития государство (в лице его органов) формулирует цели развития общества и обеспечивает условия для их достижения. Вполне естественно, что в формировании целей принимают непосредственное участие все государственные органы в пределах их компетенции и территориальных масштабов деятельности. В зависимости от иерархии источников определяются уровень и содержание целей государственного управления. Следовательно, публичные потребности выступают в качестве объективных условий формирования целей управления, формулирование же самих целей и их построение («дерево» целей) относится к уровню субъективных факторов, то есть государства, его органов (как субъектов социального управления). К числу субъективных факторов логично отнести исследователей, осуществляющих научное обеспечение государственного управления, в том числе формулирование целей и иных элементов системы управления.

В Стратегии «Казахстан-2030», ежегодных посланиях Президента страны народу Казахстана и действующем законодательстве логическая последовательность формирования целей государственного управления социально-экономическими процессами включает в себя движение от общего, абстрактного предвидения развития общества к поиску конкретных путей и средств, а также практических действий государственных органов по претворению в общественную практику намеченных целей. В этом аспекте следует выделить, прежде всего, стратегическую цель, занимающую вершину «дерева» целей государственного управления и выражающую магистральный курс развития общества и государства. Особая социальная значимость стратегической цели непременно связано с ее закреплением в Конституции РК. В статье 1 Основного закона сказано, что «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы». Данная цель признана всем народом, поскольку Конституция принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года. И таким образом народ, как единственный источник государственной власти, определил свое отношение к стратегическому курсу развития республики и ожидаемому состоянию независимого Казахстана в будущем.

Закрепление в Конституции стратегической цели развития Республики Казахстан означает, что эта цель имеет высший уровень и приоритет по отношению к другим целям государственного управления. Причем, она приобретает высшую юридическую силу и в этом качестве является фундаментальной основой для формирования целей нижестоящих уровней.

Достижение будущего состояния республики, которое выражено в стратегической цели, связано с ее конкретизацией и переводом в практическую плоскость, формированием долгосрочных приоритетных целей и путей их реализации. В Стратегии «Казахстан-2030» выделены семь таких целей и долгосрочных приоритетов:

1. Национальная независимость. В данном случае ставится цель обеспечить развитие Казахстана как независимого, суверенного государства при сохранении территориальной целостности.
2. Внутриполитическая стабильность и консолидация общества. Здесь ставится цель сохранить и укрепить внутриполитическую стабильность и национальное единство, что позволит Казахстану претворить в жизнь национальную стратегию в течение последующих десятилетий.
3. Экономический рост, базирующийся на открытой рыночной экономике с высоким уровнем иностранных инвестиций и внутренних сбережений. Ставится цель достичь реальных, устойчивых и возрастающих темпов экономического роста.
4. Здоровье, образование и благополучие граждан Казахстана. В этом направлении поставлена цель - постоянно улучшать условия жизни, здоровье, образование и возможности всех граждан республики улучшать экологическую среду.
5. Энергетические ресурсы. Ставится цель – эффективно использовать энергетические ресурсы республики путем быстрого увеличения добычи и экспорта нефти и газа; получения доходов, которые будут способствовать устойчивому экономическому росту и улучшению жизни народа.
6. Инфраструктура, в особенности транспорт и связь. Поставлена цель – развивать эти ключевые сектора экономики таким образом, чтобы способствовать укреплению национальной безопасности, политической стабильности и экономическому росту.
7. Профессиональное государство. Ставится цель – создать эффективный и современный корпус государственных служащих республики, преданных делу и способных выступать представителями народа в достижении поставленных приоритетных целей.

Каждое из указанных долгосрочных целей и приоритетов в своей совокупности призваны обеспечить развитие общества и государства в направлении, определяемом стратегической целью. Для этого разрабатываются и последовательно реализовываются соответствующие стратегии и концентрируются усилия на выполнение конкретных мероприятий, заданий и действий, намеченных в годовых, трех-, а затем пятилетних планах. В этом направлении вслед за Стратегией «Казахстан-2030» принимается ряд важных государственных решений программного характера, устанавливающих меры по их реализации. Например, Указы Президента РК от 28 января 1998 г. № 3834 «О мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» [4], от 28 марта 2002 г. № 827 «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» [5] и др., на основе которых принимались Программы действий Правительства по реализации долгосрочных целей и приоритетов.

Следующий уровень «дерева» целей государственного управления составляют цели непосредственно практической работы государственного аппарата. На этом уровне долгосрочные цели и приоритеты развития общества и государства приобретают свою конкретность. Публичный статус каждого государственного органа выражается его уставными целями, задачами, функциями и полномочиями. На уровне функционирования государственного аппарата проявляет себя двойственный характер государственного управления, то есть имеет место органическое единство политических и организационных начал. Как указывалось, долгосрочные цели и приоритеты с содержательной стороны выражают политическую природу государственного управления, вытекающую из сущности государства. Реализация же целей, претворение в жизнь намеченных замыслов обеспечивается практической, организаторской работой государственных органов. И таким образом механизм государственного управления общественными процессами приобретает свою качественную особенность, сочетая в себе политические и организационные аспекты.

На основе анализа целевой направленности деятельности государства можно констатировать, что «дерево» целей есть сложное, многоуровневое построение взаимосвязанных обязательные (официальных) ориентиров, направляющих практическую работу государственных органов на долгосрочной основе; выражает органическое единство структуры потребностей общественного развития и политико- правовых форм их закрепления. «Дерево» целей отражает иерархию целей в зависимости от источников их формирования, системы государственных органов и их компетенции, территориальных и временных масштабов действия. Все это составляет объективную основу для установления процедуры разработки, принятия и публичного объявления целей государственного управления, а также их систематизации.

С точки зрения иерархии целей государственного управления «дерево» целей включает их распределение и соотношение между собой в зависимости от места уполномоченного органа в системе государственного аппарата. Как известно, уполномоченными являются государственные органы и должностные лица, которые вправе определять цели управления и закреплять их в соответствующих нормативных правовых актах по установленных для них форме и порядку принятия. В частности, в Казахстане к уполномоченным органам относятся Президент, Парламент, Правительство, Конституционный совет, Верховный суд, центральные исполнительные органы, местные представительные и исполнительные органы. По аналогии с нормативными правовыми актами в данном случае можно ввести в научный оборот и государственную практику понятие «уровень цели государственного управления». Это позволит определить место каждой конкретной цели в общей структуре «дерева» целей государственного управления.

На основе анализа целевой направленности деятельности государства в Казахстане можно перейти к следующим обобщениям:

во-первых, политика и цели государственного управления взаимосвязаны и неотделимы друг от друга. Процесс формирования целей связан с сущностью и политической природой государства; основывается на органическом единстве политических и организационных начал в государственном управлении;

во-вторых, «дерево» целей государственного управления берет свои истоки из общественной практики, потребностей общественного развития, а потому должна быть адекватна природе и качественным особенностям управляемых объектов экономической, социальной и административно-политической сфер общества (из которых, в конечном счете, это «дерево» целей формируется) и воссоздавать в себе структуру потребностей развития общественной системы;

в-третьих, стратегическая цель развития Казахстана, принятая на конституционном уровне, долгосрочные цели и приоритеты являются направляющим фактором развития общества и государства. При этом стратегическая цель выступает в качестве системообразующего элемента формирования «дерева» целей государственного управления, когда цели нижестоящего уровня согласовываются с целями вышестоящего уровня и, в конечном счете, со стратегической целью. В практической плоскости субординация целей является непременным условием для согласованной работы государственных органов, функционирования всей системы государственного управления в Республике Казахстан.

Список использованных источников:

1. Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства Казахстанская правда. 1992. 16 мая.
2. Закон Республики Казахстан от 7 января 2005 года № 29 «Об обороне и Вооруженных Силах Республики Казахстан» // http://adilet.minjust.kz/rus/docs/Z050000029_.
3. Стратегии «Казахстан-2030» Казахстанская правда. 11 окт.
4. Указ Президента РК от 28 января 1998 г. № 3834 «О мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» // САПП. 1998. № 2. Ст.
5. Указ Президента РК от 28 марта 2002 г. № 827 «О дальнейших мерах по реализации Стратегии развития Казахстана до 2030 года» // САПП. 2002. № 9. Ст.