Нормативно – правовое регулирование статуса трудящихся мигрантов в системе их доступа к социальным услугам (на примере РК)

Одной из тенденций функционирования современного международного сообщества является возрастание роли сотрудничества государств как основного принципа международного права. Данный принцип международно – правовых отношений подразумевает более высокий уровень интеграции между государствами. Такой уровень межгосударственного взаимодействия порождает высокий уровень миграционных потоков между странами.

Согласно определению, данному в работе Рыбаковского Л.Л., миграционный поток формируется из серий выбытий и завершается сериями прибытий [1]. Совокупность всех миграционных потоков, (географическом или социальном, межтерриториальном или межпоселенном), составляет суммарный миграционный поток. И так как в данном определении миграционного потока имеется большой разнобой, необходимо продолжить поиск данного определения в работах, опубликованных в различные периоды. Например, в 70-е годы ХХ века общая величина миграционного потока, как отмечали ученые из СССР, исчислялась в размерах от 10 млн. до 16 млн. человек. Это разнообразие в оценках объема миграционного потока по стране вызван был, прежде всего, тем, что тогда оставался не надежным учет сельской миграции и ряд перемещающихся контингентов (военнослужащие, заключенные) учитывался весьма своеобразно. В настоящее время к этому добавились нелегальные мигранты и те, кто уклоняется от какой-либо регистрации, переходя границы близлежащих стран СНГ, пополняя ряды трудовых мигрантов. Поэтому дать сколько- нибудь точное представление о числе лиц, меняющих в течение года постоянное место жительство, переезжая из одного населенного пункта в другой, можно лишь опираясь одновременно на данные текущего учета и переписи населения. Учитывая, что учет миграционных потоков внутри страны (особенно применительно к отдельным странам СНГ) обособлен указанными выше трудностями подсчета численности мигрантов, можно сделать вывод о том, что межгосударственные системы учета мигрантов в еще большей степени усложнены.

Попытки учета трансграничной трудовой миграции без специальных соглашений создают сложности для взаимодействия миграционных служб соответствующих стран. Эта проблема наиболее серьезно влияет на общество стран Центральной Азии. Распад СССР, приведший к обретению «титульными» этносами государственной независимости и суверенитета, привел к созданию принципиально новой политико – правовой ситуации в постсоветских государствах Центральной Азии. Но общность языка, культуры, этнических корней сохранили исторически всегда существовавший на данной территории трансграничный миграционный поток. Одной из причин его увеличения в последние годы стал значительный разрыв экономической составляющей между отдельными государствами Центральной Азии, которая создает предпосылки для миллионов граждан приграничных стран Центральной Азии для поиска работы на территории более экономически развитых стран, какими является для Таджикистана, Кыргызстана, Узбекистана – Казахстан и Россия.

Вместе с тем, не смотря на динамизацию миграционных потоков, не меняется ситуация контроля с уровнем над трудовыми мигрантами. Реальность такова, что в настоящий момент, в большинстве стран Центральной Азии нет возможности эффективно проводить пересчет состава и структуры мигрирующих лиц. Трудности в получении количественной информации затрудняет распространение на данных лиц политики Казахстана, направленной на повышение качества жизни.

Сказанное создает условия для возникновения социальных рисков (Совет Европы и МОТ определяют девять сфер возникновения социальных рисков: возраст, смерть кормильца, кратковременная нетрудоспособность, инвалидность, производственные травмы и профессиональные болезни (инфекционные болезни – прим. автор), безработица, болезнь, материнство и воспитание детей), которые могли бы быть урегулированными специальным правовым статусом трудящихся мигрантов[2]. Это в свою очередь осложняет формирование подходов к поиску правовых основ обеспечения доступа трудящихся мигрантов социально – экономическими правами, провозглашенными во всеобщей декларации человека и гражданина. Сказанное выше позволяет отметить, что описанные выше риски должны быть отнесены к наиболее важным факторам рисков безопасности жизнедеятельности, как самих мигрантов, так и жителей посещаемых ими стран. Именно поэтому, проблема правового обеспечения доступа этих лиц к социальному обслуживанию становится особенно актуальной на современном этапе.

Определение правового статуса трудящихся мигрантов было впервые представлено в международно – правовых актах, заключенных под эгидой Международной организации труда (МОТ). Одним из первых международных соглашений является Конвенция МОТ о трудящихся- мигрантах 1949 г., которая содержит определение понятия трудящийся- мигрант: это лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу иначе, чем за собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося- мигранта[3].

В этом же аспекте важно упомянуть Конвенцию МОТ о равноправии граждан страны, иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 года, которая направлена на предоставление на территории каждого государства – члена МОТ в отношении другого государства – члена МОТ, для которого положения Конвенции также имеют силу, одинаковых прав со своими гражданами как в отношении распространения на них законодательства, так и в отношении права на социальные пособия[4]. Конвенция МОТ о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 года также предусматривает, что каждое государство – член МОТ обязуется соблюдать основные права всех трудящихся-мигрантов[5].

«Равенство возможностей и обращения» предусматривает обязанность государств разрабатывать и осуществлять национальную политику, направленную на содействие и гарантию равенства возможностей и обращения в отношении труда и занятий, социального обеспечения, профессиональных и культурных прав, индивидуальных и культурных свобод для лиц, находящихся на законных основаниях на их территории в качестве трудящихся-мигрантов. Центральное место среди международных соглашений, касающихся труда мигрантов и членов их семей, занимает Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. Конвенция была разработана с целью обеспечить всеобъемлющую правовую защиту трудящихся-мигрантов, установив нормы универсального характера. Однако вступила в силу она только 1 июля 2003 года с учетом ратификации ее к 2010 году 42 государств (страны СНГ, включая Казахстан ее не подписали и не ратифицировали). Статья 2 Конвенции определяет «трудящегося-мигранта» как лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой работой в государстве, гражданином которого оно не является. Кроме общего понятия трудящегося- мигранта, Конвенция содержит перечень подкатегорий данной категории лиц: приграничный, сезонный трудящийся, моряк, трудящийся на проекте, трудящийся целевого найма, трудящийся, работающий по найму.

Таким образом, очевидно, что указанные выше международные нормативно – правовые акты, в силу неделания большинства стран мира ратифицировать данные документы, не смогли в должной мере стать той правовой основой, которая могла быть фундаментом для развития национальных и региональных и межгосударственных норм в области формирования правового статуса трудящихся мигрантов.

В этой связи отдельные межгосударственные объединения, на которые проблемы трудовой миграции влияют особенно сильно в силу географической близости стран (такие как страны СНГ, страны ЕС, некоторые азиатские региональные блоки) стали наращивать межрегиональное правовое сотрудничество, направленное на принятие многосторонних и двусторонних актов о правовом статусе мигрантов.

Так, в рамках СНГ заключены и действуют ряд многосторонних и двусторонних соглашений в области трудовой миграции, охраны труда, социального обеспечения. Кроме того, появляются новые нетрадиционные формы международно - правового сотрудничества, например, такие как акты органов управления интеграцией, создаваемых в рамках Договора о Сообществе России и Беларуси, а также модельные (рекомендательные) законодательные акты, разрабатываемые межпарламентскими объединениями в рамках различных интеграционных образований, в частности, Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ [6]. В связи с многочисленностью правовых форм сотрудничества в условиях СНГ его межрегиональных блоков (государств Евразийского экономического сообщества (ЕврАЗЭСЗ), государств единого таможенного союза (ЕТС) России Белоруссии и Казахстана), актуальным становится установление структурных взаимосвязей между странами для целей их практического применения во внутригосударственных правовых системах государств- участников.

Таким образом, исследование реально сложившегося между государствами механизма международно-правового сотрудничества в области труда и социального обеспечения имеет несомненную значимость для учета всех аспектов дальнейшего интеграционного развития международно-правовых связей Казахстана с другими странами указанных выше объединений.

В условиях существования многообразия форм международно- правового сотрудничества в области труда и социального обеспечения при участии Казахстана, представляется целесообразным и практически значимым установить четкую и непротиворечивую систему связей и согласований между действующими международно-правовыми документами.

Согласование между различными правовыми формами сотрудничества в рамках Содружества Независимых Государств должно, происходить путем определения значения и места соответствующих многосторонних и двусторонних соглашений, с одной стороны, и модельных актов межпарламентского сотрудничества, с другой.

Но международно-правовое сотрудничество в области труда и социального обеспечения в рамках Содружества пока не обеспечено эффективной системой контроля за выполнением заключенных соглашений и решений, принятых органами стран СНГ и других межгосударственных объединений. Следовательно, и не принято мер для регулирования правового обеспечения доступа трудящихся мигрантов к социальным услугам, как в Казахстане, так и во многих странах СНГ. А это несет в себе рассмотренные выше риски для безопасности общества рассматриваемых стран и других близлежащих государств. Трудовые мигранты, а именно та их часть, которая нанимается для оказания услуг по рабочим специальностям, не имеют обеспеченные правом возможности доступа к социальным услугам и лишь становятся экономическим балластом или даже грузом для экономики. Тогда как при формировании соответствующего правового статуса эта категория населения, например, нашей страны могла бы стать экономически выгодна, так как их облагаемые налогом труд стал бы дополнительным источником дохода для бюджета.

Как отмечается в Вестнике «Миграция и развитие в Центральной Азии», Казахстан является желанным пунктом назначения для мигрантов из Центральной Азии в силу географического расположения и более стабильной экономической ситуации. Потоки трудовой миграции имеют в основном неурегулированный характер. Так, по разным источникам ежегодно за рубежом трудоустраиваются от 500000 до 800000 кыргызских мигрантов. Денежные переводы, высылаемые кыргызскими трудящимися мигрантами, составляют 25-30 % от ВВП Кыргызской Республики. Кыргызские власти хорошо осведомлены о процессах трудовой миграции и знают о связи между миграцией, развитием и социальными вопросами [7]. Таджикистан испытывает большой отток трудящихся мигрантов. Эти мигранты, в основном, трудоустраиваются в России, а также в Казахстане. Согласно разным источникам, 80000 – 1000000 трудящихся мигрантов из Таджикистана трудоустраиваются за рубежом. Ежегодно они высылают денежными переводами приблизительно 2 – 2,5 млрд. долларов США, составляющих 30- 50% от ВВП Таджикистана [8].

Очевидно, что все эти миллиарды долларов поступают из Казахстана в экономику других стран, что является экономически не эффективным явлением. Для целей поиска оптимизации упомянутых выше сложностей, связанных с проблемами трудовых мигрантов, в 2010 - 2011 г.г. при поддержке Департамента международного развития Министерства иностранных дел Великобритании, в рамках программы по миграции в Центральной Азии было проведено исследование, объем выборки которого 240 респондентов, позволяющее констатировать ряд следующих выводов:

  • среди всей совокупности опрошенных респондентов зарегистрированы по месту жительства 80 %, остальные 20 % не получили регистрация, мотивируя это тем, что есть значительные трудности в получении регистрации;
  • очень хорошие знания законов о правилах работы трудящихся мигрантов в этой стране демонстрировали 6,3 %, слабое основных требований законов о миграции демонстрировали 23,8 %, очень низкий уровень демонстрирует 14 % мигрантов;
  • условия работы формируются за счет статуса и поэтому, при исследовании было выявлено, что 2,1 % работаю по разрешению, только по трудовому договору работают 2,9 %, по устной договоренности работают 47,7 %, посредством договора с посредником работают 24,3 %, имеют свой бизнес 14,6 %;
  • среди льгот, предоставляемых работодателем наибольший процент имеет бесплатное льготное питание (23,6) и бесплатное или льготное жилье (18,1 %), но более 51,4 % мигрантов не имеют ничего из тех льгот, которые гарантированы им законом у них на родине;
  • наибольший процент нарушений прав выражается в изъятии паспорта работодателем (21,7 %), а также в ограничении свободы передвижений (21,2 %) и в виде постоянной недоплаты заработка со стороны работодателя (15,6 %) (сложности с миграционной полицией и грубое обращение со стороны правоохранительных органов имею почти все 100 % мигрантов);
  • 25,2 % обращались в полицию всегда, 34,% в редких случаях нарушении прав, 27 % не обращаются в полицию при нарушении их прав и считают что не будут это делать никогда;
  • 35 % респондентов оценили свои жилищные условия как посредственные, а 32 % затрудняют в ответе «можете ли вы получить хорошее медицинское обслуживание, находясь в статусе трудового мигранта в РК», а 25, 9 % дали отрицательный ответ.

Далее также можно отметить, что многие из числа трудовых мигрантов страдают различными инфекционными болезнями, среди которых такие опасные как СПИД и туберкулез; за годы скитаний отдельные лица становятся наркозависимыми и алкоголиками; часть мигрантов, совершая преступления в одной стране, перебегают границу и становятся недоступными для правоохранительных органов страны, где трудились. Образовательный процесс, как показало исследования может быть обеспечен на очень среднем уровне и только в 23,1% случаях, 17 % отвечают на вопрос об образовании отрицательно, 34 % затрудняются. Уровень обеспеченности медицинским обслуживанием и только в платных поликлиниках обеспечен только в 23,6%, но 21,6 % занимаются самолечением.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что трудящийся мигрант без должного уровня социального обслуживания становится не безопасен для жителей тех стран, куда он пребывает. Так как фактически человек становится переносчиком опасных инфекций, становится источником социальной напряженности, источником роста преступности.

На современном этапе принимая во внимание приведенные выше цифры, которые подкрепляются исследованиями таких организаций как «Миграция и развитие в Центральной Азии», «Международная Организация по миграции в РК», а также исследования, проводимые под эгидой ООН, «Всемирной организации здравоохранения», «Всемирной организации труда», Казахстан, Белоруссия, а 11 июля 2011 года и Россия ратифицировали Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей [9]. Данное Соглашение было подписано Белоруссией и Казахстаном еще 19 ноября 2010 года, но в силу вступило 26 июля 2011 года. Россия ратифицировала его последней. Казахстан принял соответствующий нормативный акт о ратификации [10].

Но в рамках данных международно – правовых соглашений требуется принятие закона о трудовых мигрантах, а также внесения изменения в трудовое и миграционное законодательство. Отсутствие в РК такого закона, а также ведомственных подзаконных актов, где реально регламентировался бы правовой статус трудовых мигрантов, способствует увеличению негативной статистики по показателям заболеваемости, преступности, материнской и младенческой смертности, а, следовательно, и по самому показателю «качество жизни» не только локально у мигрантов, но и у граждан все нашей страны.

Таким образом, в заключении данной статьи необходимо сделать выводов:

  1. В настоящее время фактически нет признанного во всем мире механизма, которые мог бы сформироваться на ратификации большинством стран, с высоким уровнем миграционных потоков, упомянутых в данной статье упомянутых выше международных конвенций, содержащих нормы о трудовой миграции. Констатация данного факта позволяет сделать следующий вывод о настоятельной, срочной необходимости для формирования такого механизма, который бы способствовал бы подъему правового статуса трудового мигранта на новый правовой уровень.
  1. Одновременно со сказанным выше, за период 2009-2011 г.г. отдельные страны ЕврАзЭС (Россия, Казахстана и Беларуссия), союза «катализатором» которого являются идеи Президента Казахстана Н.А. Назарбаева, сделали большие успехи в области создания правового механизма, гарантирующего расширения спектра прав и возможностей для доступа трудовых мигрантов к социальным услугам на территории одного из указанных государств, то есть того места жительства, где трудовые мигранты работают в отельный период времени. Принят ряд соглашений, анализ которых станет предметом для создания еще одной статьи из цикла «правовой статус трудящихся мигрантов». С наступившего 2012 года, эти государства будут еще активнее упрощать и либерализировать описанный выше правовой механизм доступа трудящихся мигрантов к социальным услугам, вплоть до начала действий норм Всемирной торговой организации, членами которой указанные страны стремятся стать.
  1. Все вышесказанное позволяет сделать один общий вывод, о том, что у рассматриваемой в данной статье категории мигрантов есть большие перспективы поднять свой правовой статус на качественно новый уровень, который уже гарантируется многими межрегиональными соглашениями между странами Единого Таможенного Союза, а в будущем такой опыт может быть перенят и другими странами, где миграционный поток осложнен схожими проблемами отсутствия гарантированного доступа трудовых мигрантов к социальным услугам.

 

Список использованных источников: 

  1. Рыбаковский Л.Л. Миграция населения. Три стадии миграционного процесса. М., 2001. – с.13
  2. Социальная защита населения в Республике Казахстан. - UNDP Kazakhstan. – Алматы. - 2007. – с. 13.
  3. Конвенция Международной Организации Труда № 97 о трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949 году), (Женева, 8 июня 1949 г.), вступившая в силу 22 января 1952 года // http://www.conventions.ru/view_base.php?id=93
  4. Конвенция Международной Организации Труда N 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения (Женева, 28 июня 1962 г.) // http://www.conventions.ru/view_base.php?id=296
  5. Конвенция Международной Организации Труда № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (Женева, 24 июня 1975 г.) // http://www.conventions.ru/view_base.php?id=91
  6. Давлетгильдеев Р. Ш. Международно-правовое сотрудничество государств-участников Содружества Независимых Государств в области труда и социального обеспечения. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Казань -1998. – с.4
  7. Вестник «Миграция и развитие в Центральной Азии» № 4. - 2011 г. // http://www.iom.kz/pubs/Migration%20and%20Developement_ru.pdf
  8. Аналитика деятельности Международной Организации по миграции в РК // http://www.iom.kz/index_ru.html
  9. Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей (Санкт – Петербург 19 ноября 2010 года), вступило в силу 26 июля 2011 года // http://www.rg.ru/2011/07/15/migrant-dok.html
  10. Закон Республики Казахстан от 27 июня 2011 года №442 «О ратификации Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей» // «Казахстанская правда» № 202 (26623) от 29.06.2011 г.
Год: 2012
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
loading...