Обладание статусом лица, пользующегося иммунитетами и привилегиями, дает последнему больший объем прав и ограниченный объем ответственности по сравнению с иными иностранными гражданами и гражданами страны пребывания. На практике дипломатическая неприкосновенность становится даже главной причиной того, что многие состоятельные бизнесмены готовы выложить крупную сумму за право обладать дипломатическим паспортом, так как именно он дает возможность избежать ответственности от многих правонарушений, иметь уважительное отношение представителей власти и органов охраны общественного порядка. Все это приводит к тому, что де-факто иностранный дипломат пользуется небывалыми правами, которые ставят его выше других граждан данной страны. Он может ходить по улице с оружием; он освобождается от многочисленных налогов, штрафов и пошлин; содержимое его чемоданов закрыто для работников таможни; наконец, дорожная полиция не остановит его автомобиль за нарушение правил уличного движения. Это лишь малая толика привилегий, которыми пользуется человек с дипломатическим паспортом. Поэтому неудивительно, что таким паспортом хотят обладать многие состоятельные люди, заинтересованные в обретении целого ряда «эксклюзивных» свобод.
На сегодняшний день целый ряд фирм специализируется на предоставлении своим клиентам статуса дипломатического представителяв большинстве стран мира. Так, назначение консулом стоит несколько тысяч долларов и может быть оформлено в течение нескольких недель. Некоторые государства (как правило, молодые и небольшие по территории), заинтересованные в расширении своего дипломатического присутствия за рубежом, с удовольствием предоставят статус своего полномочного представителя человеку, готовому пойти на известные расходы.
Еще в глубокой древности люди осознали, как важно защитить отправленного с поручением в чужие края посланца от любых проявлений агрессивности с какой бы то ни было стороны. Послам, как правило, часто приходилось проезжать по территориям, где велись военные действия, а также доставлять послания непосредственно в штаб вражеской армии. Любая из конфликтующих сторон была заинтересована в беспрепятственном и по возможности скорейшем обмене дипломатической корреспонденцией, поэтому предпосылки для наделения посланника особыми правами неприкосновенности возникли сами по себе. Время от времени, правда, это неписаное правило нарушалось, но с течением времени случаи вымещения на дипломатах «политических» эмоций происходили все реже.
Принято считать, что принцип дипломатической неприкосновенности является незыблемым и жизненно необходимым в контексте полнокровных межгосударственных отношений. Разумеется, время от времени предпринимаются попытки как-то ограничить беспрецедентный по своему объему комплекс прав и свобод, которыми располагают иностранные послы и консулы. Как правило, это происходит, когда в печати появляются разоблачительные статьи о том или ином дипломате, использующем свой статус в преступных целях. Действительно, почти полная независимость дипломата от местного законодательства, многочисленные льготы и привилегии, секретность и тесные личные связи с властями открывают большие возможности для ведения преступного бизнеса. Неподсудность и безнаказанность создают условия для появления все большего числа коррумпированных сотрудников посольств и «почетных дипломатов».
Однако, освобождение от уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания не означает, что дипломаты всегда остаются безнаказанными в случае совершения ими различных правонарушений. Существуют две возможности обеспечить реальное наказание дипломатов. Одна из них предусматривается в п. 4 ст.31 Конвенции: «Иммунитет дипломатического агента от юрисдикции государства пребывания не освобождает его от юрисдикции аккредитующего государства». Таким образом, дипломат, совершивший правонарушение, может быть привлечен к ответственности в аккредитующем государстве по ходатайству государства пребывания либо отдельных лиц.
Хотя возможность возбуждения судебных дел в аккредитующем государстве издавна общепризнанна в международном праве, в действительности этот способ воздействия на иностранных дипломатов недостаточно эффективен, и прецедентов подобного рода в современной международной практике весьма немного. Так, например, в Нагатинский суд столицы поступил коллективный иск к лаосскому дипломату Сомсавенгу Сенгсилавонгу. Девять месяцев назад на своей черной «Ауди А6» он совершил аварию, в результате которой были разбиты семь автомобилей, пострадали 8 человек, а 28-летняя Наталья Савченко стала инвалидом. До сих пор защищенный дипломатическим иммунитетом лаосец не привлечен к уголовной ответственности ни в России, ни у себя на родине [1].
Универсальному применению рассматриваемой возможности препятствует тот факт, что результативность обращений в судебные органы аккредитующего государства определяется состоянием политических отношений между этим государством и государством пребывания.
Привлечение к ответственности в аккредитующем государстве, как правило, сопровождается высылкой из государства пребывания. В случае совершения дипломатическим агентом тяжкого преступления (против государственных интересов, интересов нации и т.п.) государство пребывания вправе потребовать выдачи нарушителя. Выдача нарушителя, в данном случае, должна совершаться по общим правилам выдачи преступников в соответствии с международными актами.
Э. Сатоу по данному вопросу пишет: «…Если речь идет об уголовном преступлении дипломатического представителя, то государство, в котором оно было совершено, должно потребовать выдачи преступника» [2, с. 190].
Однако, как показывает практика дипломатических отношений, соотношение иммунитетов и общеуголовных правил о выдаче приводит к превалированию первых. В Руководстве по дипломатической практике Э. Сатоу приводит следующие примеры. В 1881 году германский посол в Лондоне требовал неприкосновенности для секретаря посольства, который обвинялся в уголовном преступлении. Поскольку были даны заверения, что он не останется на службе в посольстве, то с английской стороны никаких дальнейших шагов предпринято не было.
В 1915 году правительство Соединенных Штатов уведомило германского посла в Вашингтоне, что дальнейшее пребывание капитанов Бой-Эд и фон Папена, германских морского и военного атташе, не будет благоприятствовать целям их миссии и является неприемлемым ввиду их связи с незаконной деятельностью некоторых лиц внутри Соединенных Штатов. Они были отозваны и вернулись в Германию с охранными грамотами, выданными по просьбе правительства Соединенных Штатов Союзными державами [1, с. 49]. В 1916 году в Нью-Йорке был арестован фон Игель, бывший секретарь фон Папена; с захваченных у него бумагбыли сняты копии. Было выдвинуто утверждение, что эти бумаги доказывают участие в заговорах, направленных против нейтралитета Соединенных Штатов; утверждалось также, что фон Папен и фон Игель руководили и финансировали контору по снабжению германских резервистов фальшивыми паспортами. Германский посол заявил протест, указав, что фон Игель является атташе, а его бумаги - бумагами посольства; правительство Соединенных Штатов ответило, что противозаконные действия совершались фон Игелем еще до установления его связи с посольством, и просило посла опознать, какие именно бумаги принадлежали посольству; от этого посол отказался. Меры, принятые по этому делу, по-видимому, были встречены в Соединенных Штатах критически [3, с.642-643].
Более эффективной возможностью обеспечить реальное наказание дипломата является привлечение его к ответственности в государстве пребывания, а также институт отказа от иммунитета. Вопрос об отказе от иммунитета ставится с целью осуществления по данному конкретному делу юрисдикции государства пребывания. Такой отказ возможен, но сам по себе он не нарушает общего правила, в силу которого равносуверенные государства «не могут решать свои споры в судах одного из них». Как справедливо отмечает Я. Броунли, исследовавший этот вопрос, «изъявление согласия сохраняет статус равенства» [4, с.460]. Важно лишь, чтобы при этом сохранялись предусмотренные международным правом условия и требования. Они изложены в ст.32 Венской конвенции 1961 года.
В ст.32 Конвенции, в частности, устанавливается: 1. от иммунитета от юрисдикции дипломатических агентов…может отказаться аккредитующее государство; 2. отказ должен быть всегда определенно выражен; 3. возбуждение дела дипломатическим агентом лишает его права ссылаться на иммунитет от юрисдикции в отношении встречных исков; 4. отказ от иммунитета от юрисдикции в отношении гражданского или административного дела не означает отказа от иммунитета в отношении исполнения решения, для чего требуется особый отказ.
Решение вопроса об ответственности виновного дипломата путем выдвижения требований к главе соответствующего дипломатического представительства об отказе от иммунитетов предусматривается и законодательством некоторых стран (например, в Великобритании) [5, с.42-50]. Отказ аккредитующего государства от иммунитета дипломата и привлечение последнего к ответственности в государстве пребывания встречается нередко в мировой практике.
Конвенция определенно устанавливает, что отказаться от иммунитетов дипломата правомочно только аккредитующее государство, но не сам дипломат, причем такой отказ должен быть всегда ясно выражен. Отказ может последовать на любой стадии судебного разбирательства, но до вынесения приговора. В Венской конвенции нет процедуры выражения отказа от иммунитета, однако, очевидно (и это мнение поддерживается вдоктрине международного права), что глава дипломатического представительства, в силу выполняемой им представительской функции, правомочен сделать соответствующее заявление, которое будет расцениваться государством пребывания как выражение Аккредитующим государством отказа от иммунитета конкретного дипломата. Лишь в Нью- йоркском регламенте Института международного права, действовавшем до принятия Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., установлено, что для всякого отказа от иммунитета достаточно заявления главы миссии: «Отказ от иммунитетов принадлежит правительству, от имени которого действует миссия. Он констатируется декларацией главы миссии» (ст. 3) [6, с. 28]. Именно данная позиция законодателя и является наиболее широко распространенной в доктрине международного права. Ее сторонники исходят из того, что если дипломатический представитель делает какое-либо заявление, то следует предполагать, что он уполномочен на это своим правительством. По данному вопросу высказался Херст, указавший, что «довольно трудно признать за судом и даже за правительством страны права требовать от иностранного правительства иного доказательства его согласия, чем то, которое дается самим представителем. Поскольку министр является надлежаще аккредитованным представителем правительства, следует предполагать, что всякий акт и всякое сообщение, делаемые им от имени своего правительства, полностью санкционированы последним... В том, что касается самого главы миссии, правильный принцип состоит в том, что должно быть предположение, что иностранный министр действует в соответствии со своими инструкциями и что он получил санкцию своего правительства. Вряд ли желательно, чтобы суды или правительство, при котором он аккредитован, ставили под сомнение право главы миссии формально».
Д.Б. Левин по рассматриваемой проблеме добавляет, « …В дипломатической практике это положение применяется не столь безусловно. Согласие главы миссии не всегда признается достаточным, и иногда требуется согласие, формально исходящее от самого правительства, особенно когда дело идет об аресте и уголовном преследовании лиц, пользующихся дипломатическим иммунитетом» [7, с.365].
В данном случае, в современной международной практике сложились определенные (негласные) правила, согласно которым, если к ответственности привлекается дипломатический агент, то необходимо заявление правительства, чтобы представитель не выступал в одном и том же деле и как дипломатический орган своего государства, и как сторона в судебном процессе в государстве пребывания; если же отказ касается членов его персонала, то достаточно заявления представителя от имени правительства. Заявленный аккредитующим государством отказ от иммунитета дипломата не может быть взят обратно, хотя в практике государств встречаются нарушающие это положение прецеденты. Важно отметить, что аккредитующее государство вправе отказаться от иммунитетов дипломата без его согласия на это, и дипломат обязан подчинитьсяпринятому решению. При этом судебная практика свидетельствует, что не являются отказом от иммунитета неявка в суд, получение гарантий у банкира, согласие на арбитражное решение [8, с. 192-193].
Пункт 4 ст.32 не предусматривает необходимости выражения отказа от иммунитета в отношении исполнения решений по уголовным делам, что, вероятно, является результатом погрешности, допущенной при формулировании этого пункта. Действительно, исполнение решений по уголовным делам в принципе может затрагивать в значительно большей степени интересы виновного дипломата и аккредитующего государства, чем исполнение решений по гражданским и административным делам; в связи с этим вряд ли можно найти логическое обоснование допущенного в п.4 пробела. Впрочем, отсутствие соответствующего положения в данном пункте вряд ли вызовет практические осложнения, учитывая личную неприкосновенность дипломата, неординарность случаев привлечения дипломатов к уголовной ответственности, вовлечение правительственных инстанций в решение вопросов, связанных с отказом от иммунитета.
В практике дипломатических отношений возможность привлечения дипломата к ответственности в государстве пребывания реализуется далеко не всегда, из-за того, что ее реализация всецело зависит от усмотрения аккредитующего государства.
В некоторых случаях, например, аккредитующие государства отказываются от иммунитета дипломатов, но лишь после того, как последние покинули страну пребывания, что фактически исключает участие дипломата в производстве по делу. Остаются безнаказанными и правонарушения, совершенные дипломатами по уполномочию аккредитующего государства. Вряд ли можно ожидать, что дипломат, уличенный государством пребывания в проведении шпионской деятельности, будет привлечен к ответственности в аккредитующем государстве.
В современной внешнеполитической практике встречаются случаи, когда дипломатический персонал пытаются принудить (в стране пребывания) к отказу от иммунитета, что, бесспорно, является, нарушением международно-правового статуса дипломатов, и, в принципе, неприменимо. Так, например, на 201-м заседании 9 марта 2000 года было отмечено, что «возможно, существует проблема, заключающаяся в том, что владельцы жилья требуют от дипломатов отказываться от дипломатического иммунитета». Он предложил в случае, если эта проблема приобретет систематический характер, передать этот вопрос на рассмотрение Рабочей группе по задолженности. Представитель Ирака подтвердил, что обеспечение жильем представляет собой реальную проблему для сотрудников Представительства Ирака в силу того факта, что агентства по аренде жилья отказывают дипломатам из Представительства Ирака в аренде жилья, хотя Ирак всегда вносил арендную плату и никогда не имел никаких проблем с владельцами жилья. Представитель Малайзии также указал на трудности, с которымисталкиваются вновь прибывшие дипломаты в поисках жилья и в связи с включением в договоры аренды стандартных положений для дипломатов. Представитель Российской Федерации отметил, что «эти трудности связаны с проблемой задолженности. Он упомянул о рекомендациях, вынесенных в 1995 году Рабочей группой по задолженности, и заявил, что «требование владельцев жилья об отказе от привилегий и иммунитетов идет вразрез с нормами международного права и равносильно шантажу». Российская Федерация рассчитывает на помощь со стороны органов штата и федеральных органов, особенно в решении проблем, затрудняющих перестройку жилого комплекса в Ривердейле. Представитель США согласился с предложением Председателя рассмотреть эти вопросы в контексте деятельности Рабочей группы по задолженности. Он настоятельно призвал членов Комитета представлять заявления о дискриминации в письменной форме с тем, чтобы представительство США могло проводить соответствующее расследование. Он выразил озабоченность по поводу сообщений о широко распространенной практике обращения к дипломатам с требованием об отказе от иммунитета и обратился с просьбой доводить информацию о таких случаях до сведения Председателя. Он заявил, что представительство США будет вести работу с владельцами жилья в целях решения таких проблем. Что касается проблемы задолженности, то он подтвердил, что благодаря предпринятым Комитетом успешным усилиям объем задолженности удалось сократить.
Таким образом, универсального и эффективного решения вопроса об ответственности дипломатов за уголовные, гражданские и административные правонарушения не предлагается ни в Конвенции, ни в доктрине международного права. При практическом решении этого вопроса государства стремятся скорее побудить аккредитующее государство к отказу от иммунитетов виновного дипломата, чем к привлечению его к ответственности на родине. Отражением этой тенденции явилось принятие на Венской конференции 1961 года, наряду с текстом Конвенции, резолюции относительно рассмотрения гражданских исков, в которой говорится: «... рекомендуется, чтобы направляющее государство отказывалось от иммунитета членов дипломатического представительства в отношении гражданских исков лиц в государстве пребывания, когда это может быть сделано без ущерба для выполнения функций представительства, и чтобы в случае отсутствия отказа от иммунитета направляющее государство использовало все возможные средства для справедливого урегулирования требования».
Реализация института ответственности дипломатического персонала, помимо норм международного права, также обусловливается законодательством страны пребывания. Государство, исходя из суверенных прав на укрепление государственности, безопасности, с одной стороны, и желания налаживать дружеские отношения (в большинстве случаев это обусловлено экономическими причинами), с другой стороны, идет на увеличение и уменьшение объемов иммунитетов и привилегий. Изанализа норм законодательства Республики Казахстан мы выявили ряд исключений из иммунитетов (ч.2 ст.502 УПК РК). Однако, нормы законодательства страны пребывания применяются только в случае, если международным договором не предусмотрено иное. Данное правило оговаривается в законе. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 января 2000 года N 136 «Отдельные вопросы правового регулирования пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан» вопрос об ответственности за нарушение настоящих Правил иностранных граждан, пользующихся привилегиями и иммунитетами, в соответствии с законодательством Республики Казахстан и международными соглашениями Республики Казахстан, а также о сокращении срока их пребывания на территории Республики Казахстан разрешается по дипломатическим каналам [9]. Определяющим началом в договорной структуре дипломатических отношений служит, как мы указывали выше, принцип взаимности, под действие которого, в соответствии с УПК РК (ч.1 ст.501) попадает иммунитет от уголовного преследования сотрудников обслуживающего и административнотехнического персонала дипломатических представительств и членов их семей, проживающих совместно с ними, в отношении деяний, совершенных ими при исполнении служебных обязанностей.
Литература
- Перекрест В. Дипломатический номер. Сотрудник дипмиссии, искалечивший женщину и разбивший семь машин, остался безнаказанным. //Известия RU. - 2011. - 26 ноября. - http// www.izvestia.ru.
- Белоусова Е.А. К вопросу о расширении перечня оснований прекращения уголовного преследования //Сгеđо пеŵ. - 2010. - № 3 - С.3-12.
- Higgins R. Тĥе АЬиśе оſ ⑉İрİотſţİс РгМİеĝеś апì ìттипǐţǐеś Ŕесерпţ ипİţеđ Кİпĝđот Ехһегіепсе //Атегісап Ĵогпаİ оſ ìпţегпаţİопſİ Ĺаŵ. - 1985. - V.79. - N3. - Р.790.
- ⑉епźа E. ⑉İрİотаţİс Ĺаŵ //Соттепţагу оſ ţĥе Convention оп ⑉İрİотаţİс Ŕеİаţİопś. - Ñеŵ Ýогк, 1976. - Р.185.
- ипİţеđ Śţаţś ⑉ераţтепţ оſ Śţаţе Виİİеţİп. - Мау 1987. - V. 87. - №5 (2122) - Р.28.
- Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством КНР о порядке оформления виз при взаимных поездках граждан. Декабрь 1993г.
- Śаìтоп J.A. ₣опсţíопś diplomatiques, сопśиİаİгеś еţ İпţегпаţİопаİś. 3 еđ. - Вгихеİİеś, 1976-1977. - Р.192-193.
- Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 января 2000 года N 136 «Отдельные вопросы правового регулирования пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан» //СААП РК. - 2000. - № 4. - Ст.55.