Формы реализации норм международных договоров

Как уже было сказано, для обозначения процесса исполнения норм международных договоров внутри страны при помощи норм национального права используются различные термины: «осуществление» («реализация»); «имплементация», «применение», «выполнение».

В общетеоретической литературе принято различать следующие формы реализации норм международного права: исполнение, соблюдение, использование и применение правовых норм. Применение при этом выделяют в более узком значении, как осуществление правовых норм органами, имеющими властные полномочия.

Что касается международно-правовой практики, то, например, из анализа Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года следует, что термины "соблюдение", "применение", "выполнение" употребляются как равнозначные. В официальных документах ООН и преимущественно в западной литературе весьма часто употребляется термин "имплементация" (англ. "implementation" - осуществление, проведение в жизнь).Проблема имплементации норм международных договоров не раз затрагивалась в научных трудах исследователей, в частности, А.С.Гавердовским, уделившим данной проблеме немало внимания [1, с.15].

В международно-правовой литературе часто упоминается об имплементации норм международных договоров во внутригосударственной сфере. Термин "имплементация", хотя и означаетбуквально "осуществление", иногда некоторыми авторами из стран СНГ толкуется более широко.

А.С.Гавердовский понимает под имплементацией целенаправленную организационно-правовую деятельность государств, предпринимаемую индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств [1, с. 16].

Согласно данному определению имплементация есть подготовительная стадия реализации, необходимая для обеспечения своевременной, всесторонней и полной реализации норм, т.е. она, по существу, отождествляется с обеспечением реализации. В международноправовой литературе встречается также термин "национально-правовая имплементация норм международного права". Эти термины не равнозначны.

По мнению Р.А. Мюллерсона, имплементация (исполнение, осуществление) - понятие более широкое, чем национально-правовая имплементация норм международного права. Принятие норм национального права, необходимых для исполнения норм международного права, еще не означает фактического исполнения международно-правовых обязательств. Международная практика показывает, что иногда государство, издав необходимые для имплементации международного договора нормы национального права, тем не менее, не только не исполняет своих обязательств по договору, но и нарушает нормы своего национального права, принятые для имплементации такого договора [2, с.123].

Поэтому следует отметить, что имплементация норм международных договоров не заключается лишь в правотворческой деятельности государства-участника того или иного договора. Имплементация предполагает проведение широкого комплекса мероприятий организационного характера, направленного на непосредственную реализацию международно-правовых норм.

Следовательно, об имплементации международно-правовых норм можно говорить только в том случае, если государство не только издает соответствующие законодательные акты (изменяет или отменяет уже существующие) для осуществления норм международного права, но и проводит в жизнь эти акты. По сути, в данном смысле имплементация становится синонимом понятия «реализация». Поэтому национальноправовая имплементация норм международных договоров - это только этап в процессе их имплементации (осуществления), она создает лишь юридические предпосылки для их исполнения. Имплементация норм международных договоров - результат также фактических действий.

В практике государств используется два основных способа национально-правовой имплементации: первый - это издание новых, изменение или отмена существующих норм национального права с целью выполнения международных обязательств. Второй - отсылканационального права к международному, в силу которой положения норм международных договоров могут иметь прямое действие внутри страны в сфере национального права.

Международно-правовой механизм имплементации представляет собой совокупность международных средств, обеспечивающих осуществление норм международного права. Его образуют:

• система международных конференций, организаций и органов, а также иных структур, на которые возложено осуществление международных норм. Например, в соответствии с Уставом ООН Совет Безопасности ООН вправе принимать меры по обеспечению международного мира и безопасности;
• совокупность норм международного права, содействующих осуществлению других международных соглашений. Например, Венская Конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. целиком посвящена вопросам международных договоров с момента их разработки до фактической реализации.

Роль международно-правового механизма при обеспечении действия норм международных договоров ясна. Однако «международное право может действовать гораздо эффективнее при содействии внутригосударственного права. Национально-правовая имплементация (осуществление) норм международного права является одним из существенных каналов его функционирования» [3, с.54].

Национально-правовой механизм имплементации составляет совокупность внутригосударственных средств, обеспечивающих реализацию норм международного права, а именно:

• система органов государства, участвующих в имплементации международно-правовых норм;
• совокупность норм национального права, обеспечивающих осуществление внутри страны международно-правовых норм.

В процессе создания норм международных договоров государства, несомненно, принимают на себя определенный объем обязательств. Такие обязательства до осуществления процесса национально-правовой имплементации сторонами соглашения носят в какой-то степени номинальный характер. Процесс национально-правовой имплементации в Республике Казахстан начинается с действия Закона «О международных договорах Республики Казахстан» от 30 мая 2005 года, который регламентирует порядок возложения обязательств на конкретный государственный орган и определения вида внутригосударственных процедур. Возьмем Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Беларусь об обмене правовой информацией. Для обеспечения действия его положений на территории Республики Казахстан согласно упомянутому Закону Соглашение подлежит процедуре утверждения. В свою очередь, положения, содержащиеся в соглашениях, могут быть различными как по сфере действия, так и по политической и юридической значимости. В Законе дляразличных видов международных договоров предусмотрены различные виды внутригосударственных процедур. Казахстанское законодательство предусматривает такие виды внутригосударственных процедур, как подписание, утверждение, принятие, ратификация и присоединение. Согласно дефиниции Закона о международных договорах подписание, ратификация, утверждение, принятие и присоединение – это способы выражения Республикой Казахстан согласия на обязательность для нее международного договора.

Внутригосударственные процедуры, как правило, подразумевают под собой нормотворческую деятельность государства с тем, чтобы на уровне национального права обеспечить реализацию положений Соглашения. Подобные выводы делает Р.А. Мюллерсон, утверждая, что "если международное право налагает обязательство на государство в целом, то национальное право конкретизирует это обязательство, определяя органы государства, ответственные за выполнение норм международного права" [4, с.124]. Такое конкретизирование, в общем, исходит из регулятивной функции государства, когда оно в лице Правительства, стремясь обеспечить выполнение или соблюдение норм международного права, "распределяет" и возлагает эти обязательства на государственные органы, учитывая их компетенцию. Качество выполнения и соблюдения правил, установленных международными документами, в конечном итоге, зависит от принятых Правительством мер по применению норм международных договоров внутри государства. При исполнении норм международных договоров ответственными за соблюдение рассматриваются не конкретные государственные органы, а сами государства. Таким образом, на международном уровне лишь государства несут полную ответственность за выполнение ранее принятых на себя обязательств,поскольку государство не может сослаться на необязательность и безответственность отдельных своих органов, в случаях возникновения международно-правовой ответственности [5, с.188].Во исполнение норм международных договоров национальное право может носить в себе отсылочные нормы, благодаря которым нормы международного права действуют внутри государства непосредственно. Так, при разработке нормативных правовых актов Республики Казахстан учитывается также и норма о том, что в случаях, если международными договорами Республики Казахстан установлены иные правила, чем предусмотренные в нормативном акте, то применяются нормы международных договоров. Как видно, законодатель, предусматривая такую отсылку, таким образом, провозглашает примат международного права над национальным. Однако в тех или иных конкретных случаях недостаточно включения в национальное право отсылочной нормы. Тогда и применяется способ принятия норм национального права либо приведения их в соответствие с нормами международного права посредством внесения изменений или их отмены. Как правило, это такиемеждународные договоры, из которых следует, что для их применения требуется издание закона [5, с.24].

В теории международного права осуществлены исследования проблем внутригосударственной реализации норм международного права, в том числе состояния и тенденций развития национально-правового механизма такой реализации. Можно классифицировать формы реализации по трем вариантам непосредственного применения:

1. Самостоятельное применение норм международных договоров - без прямого участия норм национального законодательства, но не вне сферы их воздействия;
2. Совместное применение норм международных договоров и родственных норм национального права, что связано с функционированием обозначенных выше правоприменительных комплексов;
3. Приоритетное применение норм международных договоров вместо норм национального законодательства при их взаимном несоответствии, т.е. в коллизионных ситуациях[7, с.125].

Таким образом, наиболее распространенное определение реализации (имплементации) гласит, что это воплощение норм международных договоров в поведении, деятельности государств и других субъектов, это практическое осуществление нормативных предписаний. Процесс реализации норм международных договоров на территории Республики Казахстан осуществляется в различных формах. Выделяют три основные формы: соблюдение, исполнение, использование.

Как правило, в форме соблюдения реализуются нормы-запреты. Субъекты в силу принятых на себя международных обязательств воздерживаются от совершения действий, запрещенных международным правом. Например, при соблюдении Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 года одни государства (ядерные) не передают кому бы то ни было ядерное оружие или другие ядерные взрывные устройства. В таких ситуациях пассивность субъектов свидетельствует о том, что нормы права реализуются [8, с.443].

Исполнение предполагает активную деятельность государства по осуществлению норм. Исполнение характерно для норм, предусматривающих конкретные обязанности, сопряженные с определенными действиями. В таком виде сформулированы, например, нормы Пакта о правах человека 1966 года. Статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах, в частности, гласит: "Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязует уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте..."[9, с.42].

Использование. В этом случае имеется ввиду осуществление Республикой Казахстан предоставленных возможностей, содержащихся в нормах международного права. Решения об использовании нормативных положений принимаются государством самостоятельно. В данной формереализуются так называемые управомачивающие нормы. В отличие от первых двух случаев здесь нет жесткого предписания конкретного поведения. Так, в статье 90 Конвенции ООН по морскому праву сказано: "Каждое государство независимо от того, является ли оно прибрежным или не имеющим выхода к морю, имеет право на то, чтобы суда под его флагом плавали в открытом море"[10, с.115]. То есть данная норма международного права предоставляет возможность Республике Казахстан на равных условиях использовать потенциал мирового океана в собственных интересах, невзирая на то, что Казахстан является «сухопутным» государством и не имеет выхода в открытое море. Данная норма международного права носит позитивный характер, поскольку является справедливой. Именно справедливый характер международного права отчасти является стимулом для его реализации, что дает возможность рассматривать справедливость как один из факторов, способствующих реализации норм международного права.

Поскольку норма международного права существует и действует в системе норм, реализация всегда предполагает осуществление определенной совокупности норм, взаимосвязанных по предмету регулирования и по общим целям - норм договора, института, отрасли и права в целом. Реализация норм международных договоров представляет собой процесс, когда соответствующие субъекты, которым адресована норма, действуют в согласии с их положениями.

Как правило, реализация норм международных договоров на территории Республики Казахстан требует принятия определенных правовых и организационных мер в целях своевременного, всестороннего и полного осуществления норм международного права.

Процесс реализации международного права в Республике Казахстан в целом с учетом специфики реализации отдельных договоров и норм включает два вида деятельности:

1. Непосредственную фактическую деятельность по достижению социально значимого результата (например, демонтаж пусковых установок, уничтожение ядерного оружия и т.п.). В результате такой деятельности государства достигают определенного состояния, приобретения, сохранения или уничтожения предмета;
2. Правовое и организационное обеспечение фактической деятельности. Оно представляет собой деятельность определенных органов с целью создания правовой базы для осуществления фактической деятельности, соответствующей нормам международного права.

В заключение хотелось бы отметить одну особенность международного права. В принципе, не имеет значения конкретная форма реализации нормы, важно лишь достижение конкретного результата, ради которого и была сформулирована данная норма международного права.

Литература

1. Гавердовский А.С. Имплементация норм международного права. -Киев, 1980. – С.265.
2. Фердросс А. Международное право. - М., 1959. –С. 428.
3. Dougal M.S. Mc. Interpretation of International Agreements and World Public Order. - Yale, 1967. – Р.886.
4. Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права.- М., 1982. –С. 137.
5. Фердросс А. Международное право. - М., 1959. – С.428.
6. Собакин В.К. Правовые аспекты внесения на ратификацию многосторонних международных договоров//Московский журнал международного права. - 1997. - № 3. - С. 24.
7. ПеретерскийИ.С. Толкованиемеждународныхдоговоров. - М., 1975. – С.336 с.
8. United Nations Conference on the Law of Treaties. Second Session. - N.Y., 1970. – Р.742.
9. Права человека. Учебное пособие. Под общ. ред. М.А. Сарсембаева. – Алматы: Данекер, 1999. – С.251.
10. Сборник важнейших документов по международному праву. Часть 2. Особенная. – М.: Институт международного права и экономики. Издательство «Триада Лтд», 1997. – С.544.