В статье рассмотрены пути оптимизации взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций (НПО) РК. Определено понятие и основные цели НПО в современных условиях. Перечислены важнейшие социально-политические факторы, обусловливающие необходимость взаимодействия НПО и государства, а также основные принципы взаимодействия НПО с органами государственной власти. Приведен свод законов Республики Казахстан, регламентирующих взаимодействие НПО с государственными органами. Определен список центральных государственных органов РК, реализующих государственный социальный заказ для НПО, исследованы его объем и структура. Проанализировано современное состояние отечественного сектора НПО с точки зрения госорганов и НПО. Изучена структура казахстанских НПО в разрезе их организационно-правовых форм и регионов РК. Исследован опыт работы наших НПО и спектр услуг, оказываемых ими целевой аудитории. Проанализирована структура источников финансирования деятельности НПО, а также факторы, обусловливающие увеличение и сокращение их целевой аудитории.Определены отраслевые государственные структуры, с которыми у НПО сложились наиболее доверительные отношения и поддерживаются активное сотрудничество. Выявлен ряд проблемных моментов и барьеров, затрудняющих развитие неправительственных организаций и их взаимодействие с государственными органами. Предложены пути решения проблемных вопросов, в том числе в сфере поддержки сельских НПО и их инициатив. Дан развернутый анализ ситуации с точки зрения самих НПО, тенденций и перспектив их дальнейшего развития.
Введение
Эффективный государственный стратегический менеджмент кратко может быть определен как стратегия устойчивого развития, включающая экономический, социальный и экологические аспекты. Оптимизация взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций (НПО) относится к социальному аспекту стратегии устойчивого развития. НПО призваны содействовать обеспечению социальной стабильности и общественного согласия на основе объективного учета интересов всех слоев общества.
В настоящее время в большинстве постсоветских стран реализуется модель общественногосударственного партнерства во взаимоотношениях гражданского общества с органами государственной власти. При этом под НПО понимается некоммерческая организация (за исключением политических партий, профессиональных союзов и религиозных объединений), созданная гражданами и (или) негосударственными юридическими лицами на добровольной основе для достижения ими общих целей в соответствии с существующим законодательством [1].
Основные социально-политические факторы, обусловливающие необходимость взаимодействия НПО и государства:
- демократизация общества, возрастающая роль граждан в вопросах управления государством и функционирования отдельных его институтов;
- партнерство между гражданским обществом, частным сектором и государством — наиболее эффективный метод решения комплексных социально-экономических проблем;
- социальная активность — необходимая предпосылка и условие экономического роста и развития страны;
- основной мотивацией НПО является общественная польза, а не получение прибыли;
- процесс всестороннего обсуждения и принятия взвешенного решения — необходимый инструмент претворения в жизнь политических реформ.
Основные принципы взаимодействия НПО с органами государственной власти:
- партнерство — взаимодействие равноправных сторон для достижения общих целей на основе документов, в которых прописаны их права, обязанности и ответственность;
- качество — обеспечение качества реализуемых проектов, благодаря взаимной ответственности представителей власти, НПО и бизнес-сообщества;
- открытость — доступность информации, обсуждение и контроль деятельности органов власти, НПО и бизнес-сообщества [2].
Законодательные акты РК о взаимодействии НПО с госорганами, объем и структура госсоцзаказа
Деятельность НПО несет в себе огромный социально-экономический потенциал. НПО являются двигателем социального прогресса, основой устойчивости гражданского общества и вовлеченности граждан в социально-экономическое и политическое развитие государства.
В Обзорном докладе «О состоянии неправительственного сектора в Казахстане: проблемы и перспективы», подготовленном к VII Гражданскому форуму Казахстана, отмечалось: «За последние 25 лет неправительственный сектор в Казахстане прошел сложный и длинный путь — от полного непонимания и неприятия, до поддержки со стороны государства и реального партнерства» [3].
К настоящему времени в Республике Казахстан сформирован целый свод законов, регламентирующих взаимодействие НПО с государственными органами:
- Закон Республики Казахстан от 16 января 2001 года №142-II«O некоммерческих организациях» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 27.02.2017 г.);
- Закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года № 383-V«O6 общественных советах» (с изменениями от 11.07.2017 г.);
- Закон Республики Казахстан от 30 декабря 2016 года № 42-VI«O волонтсрской деятельности» (с изменениями от 11.07.2017 г.);
- Закон Республики Казахстан от 12 апреля 2005 года № 36-III «О государственном социальном заказе, грантах и премиях для неправительственных организаций в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18.04.2017 г.);
- Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года № 434-V «О государственных закупках» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 28.12.2017 г.).
Определился список центральных государственных органов РК, реализующих госсоцзаказ НПО: Министерство культуры и спорта, Министерство образования и науки, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство внутренних дел, Министерство национальной экономики, Министерство энергетики, Министерство информации и коммуникаций, Агентство по делам гос- службы и противодействию коррупции и Генеральная прокуратура.
Лидирующие позиции по объему государственного заказа НПО на протяжении последних трех лет удерживаютМинистерство здравоохранения и социального развития, Министерство культуры и спорта, Министерство образования и науки. Проанализирована динамика изменений общего объема государственного социального заказа центральных государственных (ЦГО) и местных исполнительных органов (МИО) за 2003–2016 гг. При этом объем госсоцзаказа от МИО возрос от 10,7 до 543,9 млн тг, а от ЦГО — от 0,03 до 8897,2 млн тг.
На сегодняшний день администраторами бюджетных программ, сотрудничающими с НПО, являются 9 центральных государственных органов, 200 областных администраторов бюджетных программ, 262 городских и районных администратора бюджетных программ.
Объем финансирования социальных проектов НПО по республике в рамках государственного социального заказа, по данным Министерства финансов (данные на 1 сентября 2016 года), в 2016 г. возрос на 33 % и составил 9 441,1 млн тг (в 2014 году — 6 648,6 млн тг).
Несмотря на общую тенденцию снижения республиканского финансирования в данном направлении почти в 3 раза (2016 г. — 543,9 млн тг, 2014 г. — 1 405,1 млн тг), ежегодно возрастают объемы регионального финансирования (2016 г. — 8 897,2 млн тг, 2014 г. — 5 243,5 млн тг).
Данный факт свидетельствует о локальности большинства социальных проектов, направленных на решение конкретных вопросов местного значения, точечности при выборе адресных целевых групп.
На областном уровне операторами государственного социального заказа являются практически все управления социального блока (внутренней политики, здравоохранения, образования, культуры, координации занятости и социальных программ, молодежной политики, по делам религии, развитию языков, туризма, физической культуры и спорта).
На сегодня проекты НПО охватывают всю социальную сферу.
На работу с сельскими НПО направлено 36 % 697 проектов (от общего количества запланированных проектов НПО). Отмечается динамика роста проектов НПО в сферах: поддержки социально уязвимых слоев населения, развития молодежных инициатив, пропаганды здорового образа жизни, развития местного самоуправления, общественного мониторинга, укрепления общественного согласия, защиты прав граждан.
В настоящее время в рамках государственного социального заказа НПО предоставляются следующие услуги: обучающие, консультационные, информационные и методические, по организации мероприятий, исследовательско-аналитические, по организации работы центров, специальные социальные услуги.
В целях развития гражданских инициатив, оказания консультационной и методической помощи НПО, инициативным группам, населению в рамках государственного социального заказа в 9-ти регионах (г. Астана, Алматинской, Актюбинской, Восточно-Казахстанской, Жамбылской, Костанайской, Мангистауской, Павлодарской, Южно-Казахстанской областях) реализуются социальные проекты, направленные на организацию деятельности региональных Ресурсных центров НПО.
В рамках государственного социального заказа в регионах РК успешно функционируют центры: Кризисные центры для жертв бытового насилия и торговли людьми, Клуб женщин-политиков, Школы женского лидерства, Центр по социальной поддержке оралманов, Центр социальной реабилитации инвалидов, Институт конфликтологии без судебного вмешательства (Центр Медиации), Молодежные ресурсные центры, Центр для молодых инвалидов, Молодежный кризисный центр для психологической, правовой помощи, Клуб здоровья для людей пенсионного возраста [4].
Предусмотрены проекты, направленные на формирование антикоррупционного мировоззрения, организацию деятельности Центров социальной поддержки оралманов и их интеграции в общество, профилактику трудовых конфликтов, поддержку малообеспеченных семей, социальную работу с детьми и подростками девиантного поведения, создание добровольных народных дружин, профилактику и предупреждение преступлений, правонарушений, трудоустройство инвалидов посредством дистанционного обучения на дому, проведение анализа проблем в сфере межэтнических отношений (этнополитический мониторинг), организацию мероприятий по актуальным вопросам религии в молодежной среде и т.д.
Анализ современного состояния сектора НПО в Казахстане, взгляд госорганов и НПО
Одним из возможных показателей для оценки развития некоммерческого сектора может быть количественный — то есть данные о количестве НПО, зарегистрированных в стране, а также динамика их роста.
Анализируя численность некоммерческих организаций в разрезе организационно-правовых форм, можно отметить, что из общего их количества — 21 265, 10 253 приходится на общественные объединения, 6 060 — на всевозможные фонды, 3 385 — на различные учреждения и 1 567 — на объединения юридических лиц.
Оценивая количество зарегистрированных неправительственных организаций в разрезе регионов РК, конечно, в первую очередь, следует выделить наши южную и северную столицы. В Алматы их число составило 5 863, а в Астане — 2 365. Среди лидеров по количеству НПО также стоит назвать Карагандинскую область (1 035), Акмолинскую область (1 002), а также Костанайскую (962) и Кызы- лординскую (831) области.
Проанализирован опыт работы казахстанских НПО и количество услуг, оказываемых ими целевой аудитории. К наиболее популярному виду услуг ежегодно оказываемых участвовавшими в социологическом исследовании НПО относятся семинары и тренинги. Так ответило подавляющее большинство НПО-респондентов — 71 % опрошенных.
В качестве основной целевой группы подавляющее количество (60 %) респондентов (участвовавших в опросе НПО) назвали молодежь и детей (40 %). Также в качестве основной целевой группы представлены женщины (31 %) и люди с ограниченными возможностями (28 %).
Причины увеличения целевой аудитории НПО: информированность населения, расширение спектра и качества предоставляемых услуг, возросший уровень профессионализма НПО.
Причины уменьшения целевой аудитории НПО: кризис, возросшая безработица, коррупция, инфляция, падение жизненного уровня населения.
Проанализирована структура источников финансирования деятельности НПО. Что касается доли, которую занимает каждый из источников в общем объеме финансирования, то при ответе на данный вопрос наблюдается разброс мнений среди опрошенных НПО. Тем не менее, наибольшая доля от общего объема финансирования приходится: для 30 % опрошенных НПО от 80 % до 100 % — государственный социальный заказ, для 10 % опрошенных НПО — спонсорская помощь составляет 50 % от общего объема финансирования и ещё для 10 % опрошенных — международные гранты составляют 50 % от общего объема финансирования.
Общий годовой бюджет большинства отечественных НПО не превышает 1 млн тг 30 % из них имеют бюджет в пределах от 1 до 4 миллионов. И только 5 % располагают суммами более 16 млн тг.
В ходе социологического исследования установлено, что 60 % от общего количества опрошенных НПО не предоставляет для широкой общественности информацию по своей финансовой отчетности и только 27 % от общего количества опрошенных НПО публикуют ежегодный годовой отчет. В качестве основных каналов для информирования общественности о своей деятельности, опрошенные НПО использовали в прошлом году: газеты (81 %), телевидение (53 %), социальные сети (48 %).
Определяя отраслевые государственные структуры, с которыми сложились наиболее доверительные отношения и поддерживается активное сотрудничество, НПО назвали четверку лидеров: внутренняя политика (71 %), социальная защита (34 %), молодёжная политика (28 %), образование (27 %).
Для большинства НПО уровень сотрудничества с бизнесом характеризуется как ограниченный.
Информированность НПО о законодательстве, регулирующем их деятельность: «хорошо информированы» — 40 % от общего количества опрошенных, «недостаточно информированы» — 54 % [5].
В рамках проведенных исследований проанализированы внутренние и внешние барьеры развития НПО, а также способы их преодоления.
Взгляд госорганов на сектор НПО
Подавляющее большинство респондентов-госорганов ответили, что при работе с НПО нет каких-либо серьезных проблем или барьеров. Вместе с тем, они указали ряд проблемных моментов:
- некоторые регионы отметили, что имело место некачественное исполнение проектов, были случаи расторжения договоров в судебном порядке (ЗКО). В Павлодарской области отметили одну конкретную организацию, которая систематически нарушает условия договора (сроки);
- очень многие респонденты (пять опрошенных из разных регионов) отметили, что в связи с переходом на электронные закупки в начале года имели место технические неполадки с порталом электронных закупок;
- часть респондентов указала, что одной из проблем является недостаточное количество в НПО специалистов-профессионалов;
- представители нескольких регионов, которые традиционно считаются сильными и продвинутыми в плане работы с НПО, отметили, что снижается уровень участия НПО в обсуждении важных вопросов, а также наблюдается общая пассивность с их стороны;
- прозвучали также жалобы в адрес НПО относительно нежелания публиковать данные о своей деятельности, что теперь является требованием законодательства;
- проблема жизнедеятельности многих НПО в том, что они активны в основном в период с марта по ноябрь, так как это обычное время реализации большинства проектов. А с декабря по февраль они не работают;
- многие отметили проблему с НПО-однодневками, число которых увеличивается. Такие организации создаются для участия в госзаказе и выполнении одного проекта;
- слабую материально-техническую базу и методологическое обеспечение НПО также отнесли к проблемным вопросам и даже барьерам на пути развития.
Как указали некоторые респонденты, за последние годы образовалась небольшая группа молодых людей, которые за счет средств государственного социального заказа пытаются решать свои личные проблемы. Нет госзаказа — нет деятельности.
Многие из таких «молодёжных» НПО не умеют проводить презентации, составлять финансовые и творческие отчеты, никогда не работали с другими источниками финансирования кроме госзаказа, не посещают специально организованные для них тренинги и семинары. Эти «молодежные» организации пытаются заработать деньги, а не решать социальные проблемы [6].
В качестве краткого комментария по поводу изложенного выше можно отметить следующее.
Нарушение сроков — это нарушение важного условия договора о закупках услуг в рамках государственного социального заказа. В таких случаях заказчик обязан обратиться в суд для признания поставщика недобросовестным.
Пассивность НПО: своеобразная «мода» на приглашение НПО на все более-менее значимые мероприятия и, как следствие, нехватка времени на то, чтобы их посещать; отсутствие практической пользы от участия в большинстве формальных мероприятий, организованных госорганами.
Краткосрочность проектов. Действительного эффекта от проекта, который длится 4-6 месяцев, практически нет. Но на практике пока нет прецедентов долгосрочного финансирования. Госорганы сами утверждают, что, с точки зрения законодательства, это невозможно.
Резюмируя мнения о государственном социальном заказе, следует подчеркнуть нижеследующее.
Демпинг однозначно следует считать одной из важнейших проблемам взаимодействия с НПО. Респонденты указали, что занижение цены негативно влияет на количество и качество мероприятий, охват целевой аудитории, особенно, если за проект берется новая и не имеющая практического опыта НПО. Некоторые респонденты отметили, что введенные изменения и дополнения в Закон РК «О государственных закупках» от 04.12.2015 года пока не изменили ситуацию с подачей ценовых предложений. Даже при наборе максимального количества баллов, выигрывает НПО, подавшая минимальное ценовое предложение, а не НПО, набравшая максимальное количество баллов, с наилучшими характеристиками своего проекта.
При этом многие регионы указали, что осуществляют мониторинг реализации государственного социального заказа и это является дополнительной мерой гарантии качества исполнения проектов.
Поддержка сельских НПО и их инициатив
Важность развития сельских НПО заключается в необходимости донесения государственной политики и программ развития территорий до сельского населения в целях его вовлечения в реализацию государственных инициатив.
Сельским НПО необходимо, прежде всего, оказать материально-техническую, методологическую поддержку. Нужно развивать сельские инициативы, создавать более привлекательные условия для того, чтобы НПО в сельской местности становилось больше.
Сельские НПО нередко оказываются чрезмерно разносторонними организациями, с очень широким спектром деятельности. Часто они вырастают из молодежных организаций, потому что в сельской местности очень много проблем именно для молодежи — безработица, неорганизованный досуг и т. п.
Основные причины более низкого уровня организации работы сельских НПО по сравнению с городскими: ограничение в доступе к финансовым ресурсам, ограничение в доступе к информации о современных технологиях, негативные общие тенденции развития сектора НПО, отсутствие качественного, недорогого интернета, отсутствия должной подготовки менеджмента и руководителей сельских НПО, текучесть кадров, отсутствие районных/сельских ресурсных центров.
Рекомендации и предложения для региональных (сельских) НПО со стороны госорганов:
- необходима эффективная грантовая поддержка НПО на региональном уровне. Гранты должны реализовываться на конкретной территории (в районе);
- поощрять и развивать сельские НПО, мотивировать их различными программами. Обучать специалистов таких НПО работе с электронным порталом госзакупок;
- принять Кодекс этики НПО. Разработать эффективную антидемпинговую политику. Повышать качество отчетов по реализованным проектам;
- совершенствовать методы предоставления специальных социальных услуг через неправительственный сектор. Внедрять долгосрочные проекты;
- обратить внимание на качество проводимых мероприятий, на охват граждан, освещение проводимых мероприятий в СМИ;
- изменить порядок оплаты по реализуемому НПО проекту. Разработать единые подходы к ценообразованию, формам отчетности, структуре расходов на МТБ.
Анализ ситуации с точки зрения НПО
В отношении качества взаимодействия НПО с государственными структурами за последние 2-3 года были отмечены положительные изменения, установление партнерства, но многие вопросы по реализации госсоцзаказа пока остаются нерешенными.
Некоторые респонденты-НПО отметили, что в сотрудничестве с государственными органами наблюдается закрытость с их стороны, желание взять все под свой контроль и навязывается свой взгляд на деятельность НПО.
Критерии, по которым отбираются поставщики, требуют серьезного пересмотра. Недостаточно обоснованная и рациональная балльная система. Например, 10 баллов — за указание возможности привлечь дополнительные негосударственные ресурсы (без подтверждения), а за опыт работы в 15 лет — всего 6 баллов.
Усиливающийся контроль за деятельностью НПО со стороны министерств, ведомств и профильных управлений.Отсутствие возможности кредитования НПО для развития их деятельности в рамках социального предпринимательства.
Вместе с тем имеют место иждивенческие настроения в НПО, работа только по госсоцзаказу, отсутствие инициативы в поисках других источников финансирования. Мониторинг и оценка качества услуг НПО не проводятся на должном уровне, выявленные нарушения никак не оцениваются. Некоторые НПО отказываются от мониторинга своих проектов, хотя это прописано в договоре с администратором программы.
Несмотря на то, что реализовано много проектов, в рамках которых готовились базы данных, справочники НПО и т.п., по-прежнему отсутствует реальная картина о действующих НПО.
Многие НПО подают заявки на разнопрофильные направления, в результате чего единичные (часто малоопытные) организации могут выигрывать до 8-10 проектов, тогда как другие (иногда опытные и добросовестные) организации годами не выигрывают тендеры и со временем выбывают из конкурентной борьбы.
Критерии конкурсного отбора НПО остаются прежними, отсутствует внимание к качественному содержанию проекта, цена продолжает играть определяющую роль, возможность участия в экспертной комиссии рассматривается, но не реализуется.
Говоря о госзаказе, многие НПО отмечали, что суммы выделяются небольшие, проекты начинают реализовываться часто уже во втором полугодии, однако количество мероприятий и прочие требования заказчик не пересматривает.
Мизерное финансирование и краткосрочность проектов не дают возможности качественно оказывать услуги, привлекать грамотных специалистов и не способствуют развитию самих НПО.
Важное замечание прозвучало о качестве технических спецификаций, в которых зачастую отсутствуют мероприятия для целевой аудитории проектов. «Мы устали закупать баннеры и проводить круглые столы».
Расходование бюджетных средств должно быть прозрачным, но требования к финансовой отчетности на сегодняшний день стали чрезмерно сложными, а порой и невыполнимыми. Поэтому основным критерием оценки работы НПО должна стать не финансовая отчетность, а эффективность, результативность и устойчивость проекта.
Отсутствие в структуре госсоцзаказа статьи на институциональное развитие НПО привело к тому, что материально-техническое оснащение многих НПО слабое, они не имеют офисов или возможности их арендовать. Согласно техническим спецификациям, заказчики ограничивают финансовые расходы НПО процентными соотношениями — 30 % заработная плата, 10 % административные расходы и т. д., что не предусмотрено в Законах «О государственном социальном заказе», «О государственных закупках».
Много нареканий в адрес общественных советов. Процедура их формирования не прозрачна, люди, входящие в состав советов, не выполняют свои функции, так как они заняты по основному месту работы. Ориентация государственных органов на большие проекты, на заключение договоров с сильными и известными организациями приводят к тому, что региональные НПО не имеют возможности получить финансирование. Необходимо снизить пороговый уровень демпинга до 30 % и при оценке участников конкурса заказчиком особое внимание должно быть уделено опыту, послужному списку, реализованным НПО проектам. В некоторых случаях по техническим причинам конкурс на проектное финансирование объявляется позже, чем это планировалось. В связи с этим некоторые заказчики сокращают сумму проекта, а техническая спецификация остается такой же, то есть создаются невыполнимые для НПО условия. Внешние риски сейчас чаще всего связаны с процедурой принятия решений на законодательном уровне без согласования с неправительственным сектором[7].
Тенденции и перспективы
Одна из выявленных тенденций связана с переносом деятельности профессиональных организаций из формата НПО в другие форматы, например, в бизнес. Это может выражаться как в смене организационно-правовой формы (например, открытие ТОО), так и смене самой сути деятельности (переход на коммерческие услуги) при неизменной форме (ОО, ОФ и т.п.).
Многие успешные организации, которые выросли качественно, балансируют между социальными НПО и бизнесом. Международные доноры значительно сократили перечень финансируемых ими направлений и предпочитают работать с уже проверенными крупными НПО.
К сожалению, во многих регионах большинство участников выразило сомнения, что ситуация будет улучшаться и появится возможность количественного и качественного роста НПО. Скорее всего будет продолжаться отток их лидеров в бизнес и на госслужбу. Учитывая все выявленные проблемы и сложности, государству следует принять адекватные меры по стабилизации деятельности и повышению жизнеспособности НПО. Задача НПО — выявлять острые проблемы, показывать их органам власти, выводить их из зоны комфорта и совместно решать эти проблемы.
Список литературы
- Васильева Т.А. Взаимодействие государственных органов власти и негосударственных некоммерческих организаций как институтов гражданского общества в современной России: дис. ... д-ра экон. наук: 23.00.02 – «Политические институты, процессы и технологии» «Социология» [Электронный ресурс] / Т. А. Васильева. — 428 с. — Режим доступа: http://www.dissercat.com/content/vzaimodeistvie-gosudarstvennykh-organov-vlasti-i-negosudarstvennykh-nekommercheskikh-organiz.
- Темирбекова А.Б. Теоретические и правовые аспекты социального партнерства в РК: материалы МНПК «Партнерство бизнеса и НПО для эффективного решения социальных проблем» / А.Б. Темирбекова, Н.Б. Тастандиева. — 20 ноября 2012 г. — Алматы: Экспертный Центр НПО при МАБ, 2012. — С. 101–107.
- Обзорный доклад о состоянии неправительственного сектора в Казахстане: проблемы и перспективы. VII Гражданский форум Казахстана ["Электронный ресурс]. — Режим доступа:http://cisc.kz/upload/iblock/246/obzornyy- doklad-o-sostoyanii-npo-sektora.pdf.
- Отчеты государственных органов «О взаимодействии с НПО и реализации государственного социального заказа» ["Электронный ресурс]. — Режим доступа:http://forum.gakaz.kz/images/Aliya/.
- НПО в Казахстане [Электронный ресурс]. — Режим доступа:https://www.caravan.kz/articles/npo-v-kazakhstane-372055/.
- Актуальные проблемы повышения эффективности и качества услуг неправительственных организаций и совершенствования их взаимодействия с государственными органами в Республике Казахстан [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://articlekz.com/article/15183.
- Взаимодействие государственных органов и неправительственных организаций [Электронный ресурс]. — Режим достуπа:http://www.adilet.gov.kz/ru/node/10789.