Правовые основы государственного управления в сфере туризма республики Казахстан

Аннотация. в статье автором исследованы вопросы государственно-правового регулирования туризма в Республике Казахстан; проанализирован опыт организации и нормативного регулирования сферы туризма; рассмотрены нормативные акты в сфере туризма Республики Казахстан

Динамизм и новизна изменений требуют творческого переосмысления многих фундаментальных и прикладных проблем правоведения. Это в полной мере касается и такой важной сферы государственного управления как туризм. В настоящее время туризм - один из наиболее развивающихся отраслей национальных экономик, который вносит весомый вклад в социальноэкономические показатели многих развитых и развивающихся стран. Развитие туризма оказывает стимулирующее воздействие на такие секторы экономики, как коммунальное хозяйство, связь, транспорт, торговля, строительство, сельское хозяйство, производство товаров народного потребления, создает новые рабочие места. Не менее важно и то, что туризм способствует укреплению здоровья, расширяет познания людей об окружающем мире, способствует сближению мировых культур.

В Казахстане в силу ряда причин туристская сфера в сравнении со многими другими странами еще не получила должного развития.

Современное состояние туризма в Казахстане изложено в Концепции развития туристской отрасли Республики Казахстан до 2023 года, в которой, в частности, указывается, что Казахстан, имея богатый туристско-рекреационный потенциал, характеризуется недостаточным уровнем развития туризма. Его доля в ВВП составляет около 0,9%. [1].

Казахстан остается «туристским донором» для таких стран как Турецкая Республика, Китайская Народная Республика, Объединенные Арабские Эмираты, Королевство Таиланд, где интенсивно развивается индустрия туризма, создаются новые рабочие места, улучшается структура платежного баланса и растет благосостояние населения.

К основным причинам, затрудняющим ускоренное развитие туризма в Казахстане, относятся:

1. недостаточное развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры в местах туризма, труднодоступность туристских объектов, невысокий уровень сервиса в местах отдыха туристов, недостаточное количество и качество сервиса объектов придорожной инфраструктуры;
2. нехватка квалифицированных кадров в сфере туризма, в том числе академический характер образования, некоторая оторванность образовательных программ от требований рынка труда, потребностей производства, ожиданий работодателей и т.д.;
3. визовые и миграционные формальности;
4. недостаточный уровень координации заинтересованных государственных органов для реализации комплексного подхода в развитии туристской отрасли, включая культурное и спортивное направление;
5. слабый маркетинг и брендинг;
6. низкая инвестиционная привлекательность. [1]

Это указывает на то, что в Казахстане при достаточном туристском потенциале практически отсутствует государственная поддержка развития туризма.

Создание современного конкурентоспособного туристского комплекса способно внести значительный вклад в развитие экономики страны за счет налоговых поступлений в бюджет, притока иностранной валюты, увеличения числа рабочих мест, а также обеспечения контроля за сохранением и рациональным использованием культурного и природного наследия.

Государственная поддержка туризма является необходимым условием устойчивого развития отрасли. Международный опыт показывает, что активная политика государства, направленная на создание условий для развития туристской инфраструктуры, привлечение частных инвесторов, формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей благоприятные экономические условия для деятельности субъектов туристской индустрии, позволяют туристской отрасли занять важное место в социально-экономическом развитии страны.

Также, мировой опыт свидетельствует о том, что страны, активно развивающие туризм, направляют значительные бюджетные средства на реализацию национальных проектов и программ, обеспечивая своих граждан качественными туристскими услугами.

Концепцией определены основные цели и задачи развития туризма в Республике Казахстан. Для эффективного развития туризма необходимы меры государственного воздействия. Государственное управление в сфере туризма должно включать в себя действие законов и постановлений Правительства, особенно необходима их реализация для развития отрасли.

О том, что государство заинтересовано в развитии туризма, говорит принятие Закона «О туристской деятельности в Республики Казахстан», [2] создание Министерства туризма и спорта Республики Казахстан, а после его реорганизации в 2012 году – создание Комитета индустрии туризма при Министерстве культуры и спорта Республики Казахстан, а затем создание Казахстанской Туристской Ассоциации, которые направлены на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии.

Для развития туризма в Республике Казахстан была создана нормативно-правовая база. Так, сфера туризма в Республике Казахстан регулируется:

1. Законом Республики Казахстан от 13 июня 2001 г. «О туристской деятельности в Республике Казахстан»;
2. Законом Республики Казахстан от 18 декабря 2000 года «О страховой деятельности»;
3. Законом Республики Казахстан от 16 мая 2014 года «О разрешениях и уведомлениях» (Лицензия на туристскую операторскую деятельность)
4. Законом Республики Казахстан от 3 апреля 2019 года «О специальных экономических и индустриальных зонах»;
5. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 31 мая 2019 года «Об утверждении Государственной программы развития туристской отрасли Республики Казахстан на 2019-2025 годы»; [3]

В соответствии с Постановлением Правительства Республики Казахстан «Об образовании Совета по туризму» от 30 октября 2000 г. был создан Состав Совета по туризму. [4]

Функциями Совета является выработка предложений по вопросам:

1. развития туризма в Республике Казахстан;
2. привлечения инвестиций в данную отрасль экономики;
3. обеспечения благоприятного режима въезда в Республику Казахстан и создания условий для выезда туристов за границу;
4. формирования туристского имиджа республики;
5. подготовки специалистов в области туристской деятельности.

Одним из шагов в развитии туризма стало вступление в 1993 г. Казахстана в качестве действительного члена во Всемирную Туристскую Организацию (далее - ВТО) и заключение международных соглашений о сотрудничестве в области туризма [5].

В октябре 2009 г. в г. Астана прошла XVIII Генеральная ассамблея Всемирной туристской организации (ЮНВТО). Республика Казахстан сотрудничает с ЮНВТО уже почти 20 лет. В 2007 г.

Республика Казахстан была избрана членом Исполнительного совета ЮНВТО, который является управляющим органом организации и включает в себя пятую часть от общего количества стран- членов. В рамках сессии был избран секретарь ЮНВТО Талеб Рифай. В ходе работы сессии также были обсуждены вопросы выхода туристической отрасли и сопряженных с ней услуг из сложившийся кризисной ситуации. В рамках сессии состоялось заседание по проекту «Шелковый путь», инициированное Главой государства, в ходе которого международные эксперты рассмотрели состояние дел в этом направлении и обменялись мнениями по восстановлению и активизации древнейшей торгово-информационной артерии [5].

Для молодого, но быстро развивающегося туристского сектора Казахстана проведение сессии Генеральной Ассамблеи ВТО очень важно. Так, укрепление контактов с представителями других стран поможет Казахстану улучшить сервис, изучить современный спрос на рынке отрасли, а также заявить о себе в качестве туристического государства.

В заключение полагаем необходимым сделать следующие выводы и предложения.

Анализ нормативного регулирования управлением туризма в Республике Казахстан на современном этапе показал, что в РК создана развитая законодательная база. В то же время существуют определенные проблемы.

Закон «О туристской деятельности в Республике Казахстан» вызывает серьезную критику со стороны как юристов, так и специалистов в области туризма. Он содержит немало спорных положений, требующих обоснования, конкретизации и увязки с действующими законами и, прежде всего, с Гражданским кодексом РК. [6] Указанный закон содержит большое количество неточных, а также неверных по сути определений основных понятий, используемых в нем. Например, понятия «туристский продукт», «туристская деятельность», договор на туристское обслуживание.

В законе «О туристской деятельности в Республике Казахстан » используется понятие «туристский продукт». Он определен как совокупность туристских услуг, достаточных для удовлетворения потребностей туриста в ходе путешествия. Здесь же используется понятие тур - комплекс туристских услуг, включающий путешествие по определенному маршруту в рамках определенных сроков. Получается, что разные слова имеют одно и тоже значение. Следовательно, нужно ли дублировать одно и тоже понятие. Следует исключить одно из них.

Вместе с тем, понятие «продвижение туристского продукта» - комплекс мер (реклама, участие в специализированных выставках и ярмарках, организация туристских информационных центров по реализации туристской продукции, издание и распространение каталогов, буклетов), направленных на оказание туристских услуг. Невозможно написать продвижение туров, тогда это было бы – реклама туристских предложений, когда продукт включает в себя понятие более широкое чем тур. Поэтому следует исключить из Закона понятие «тур», а оставить «туристский продукт».

По казахстанскому законодательству понятие договора рассматривается как соглашение. Так в ГК РК ст.378 Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. К договору применяются правила о двух- и многосторонних сделках, предусмотренные главой 4 Гражданского Кодекса. [6]

Такое определение применительно к туристским услугам означает осуществление прав и обязательств лиц по договору, а также правовое действие, представленное сделкой. В гл 4 сделками признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Следовательно, заключение договора на предоставление туристских услуг не является сделкой, так при ней нет осуществления действий двух сторон, тогда как услуга имеет место только при осуществлении сделки.

Определение - «Услуга - это экономическое отношение, но не по поводу результатов труда, а по поводу труда как деятельности», является обобщенным для туристской услуги. Тогда это только услуга, сделкой же она будет при осуществлении совместных действий договаривающихся сторон. Установление и проведение гражданских прав и обязанностей в туристской деятельности должно учитываться в договоре по предоставлению туристкой услуги. Вместе с тем договор – соглашение, а сделка – это уже действие.

В соответствии с Законом Республики Казахстан «О туристской деятельности в Республике Казахстан» туристскую деятельность могут осуществлять как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели, которых нельзя объединить под понятием «предприятие». Кроме того, туристская услуга носит комплексный характер и включает в себя разнообразные услуги (пакет услуг), в том числе те, которые сами по себе не являются туристскими (перевозка, услуги общественного питания, гостиничные услуги и др.) и оказываются туристу соответствующими организациями по договору с туроператором. Следовательно, нельзя утверждать, что туристская услуга является результатом деятельности только туроператора или турагента.

В юридической литературе с давних пор ведется полемика по поводу понятия услуг и их классификации.

По мнению одних, услуга как экономическая категория представляет собой единство процесса и продукта труда, характеризующееся совпадением процесса создания и потребления услуги (материальные услуги), а также единством физической формы процесса и продукта труда по созданию услуги (нематериальные услуги). Услуга как объект гражданских правоотношений представляет собой определенное благо - результат деятельности, обладающий свойствами товара.

Анализ высказанных в литературе мнений о понятии «услуга» с учетом туристкой специфики позволяет сделать вывод о том, что туристская услуга носит комплексный характер (название, принятое в обычаи делового оборота - пакет услуг) и представляет собой совокупность действий, направленных на удовлетворение потребностей туриста, обусловленных особенностями и целью путешествия.

Существенным условием туристской деятельности является наличие потребителя туристской услуги - туриста, для кого, собственно, и направлена деятельность туристских фирм.

Как справедливо отмечается в литературе, термин «турист» прошел довольно длительную эволюцию, которая к настоящему времени еще не закончена.

Таким образом, казахстанское законодательство о туристской деятельности и защите прав потребителей не распространяется на тех граждан, которые используют, приобретают, заказывают либо имеют намерение приобрести или заказать туристскую услугу для предпринимательской деятельности, а также осуществляющие путешествия с целью занятия оплачиваемой деятельностью. По этой же логике, как нам представляется, не могут быть признаны туристами и лица, путешествующие с целью приобретения товаров для последующей их перепродажи. Такая позиция высказывается в юридической литературе и в судебной практике.

Одним из основных направлений государственного регулирования туристской деятельности является защита прав и законных интересов туристов, реализация правоприменительных функций.

В целях совершенствования законодательства в сфере туризма уполномоченному государственному органу в установленном порядке необходимо планомерно с использованием инновационных методов исследования, активно участвовать в разработке предложений по внесению изменений в действующие нормативно-правовые акты в сфере туризма и формированию новых законодательных инициатив с учетом современных требований туристского рынка в Республике Казахстан.

Для усиления юридической ответственности за незаконную предпринимательскую деятельность в сфере туризма необходимо провести исследования, результаты которых должны послужить основанием для внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательств Республики Казахстан.

Также необходимо решение на нормативном уроне экономического регулирования с использованием методов льгот и поощрения, а именно создание благоприятных условий для инвестиций в туризм; увеличение инвестиций в человеческий капитал; создание режима наибольшего благоприятствования и специально-экономических зон.

Отметим необходимость решения на правовом уровне вопросов кадрового обеспечения специалистами в области туризма. Полагаем, что необходимы специальные научные исследования с точки зрения развития туризма и поддержки со стороны государства. Полагаем необходимым организовать разнообразные образовательные программы: экстернат в образовательных центрах, системы непрерывного образования и стажировку на местах.

Полагаем необходимым регулярно проводить аттестацию работников туристической отрасли. Кадровое обеспечение должно быть контролируемым со стороны уполномоченного органа.

Список использованных источников

1. Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 июня 2017 года № 406 «Об утверждении Концепции развития туристской отрасли Республики Казахстан до 2023 года»//
2. Закон Республики Казахстан от 13.06.2001 N 211-II «О туристской деятельности в Республике Казахстан»// «Казахстанская правда» от 23.06.2001 г.
3. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 мая 2019 года «Об утверждении Государственной программы развития туристской отрасли Республики Казахстан на 2019-2025 годы»// https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1900000360/info
4. Постановление Правительства Республики Казахстан от 30 октября 2000 г. «Об образовании Совета по туризму» // САПП Республики Казахстан, 2000 г., N 44-45, ст. 534
5. Булегенов Е. Мы имеем большой шанс стать центром туризма в Центральной Азии // Казахстанская правда. – 2009. – 21 октября
6. Гражданский кодекс РК (общая часть) от 27 декабря 1994 года// https://adilet.zan.kz/rus/docs/K940001000_/info