Некоторые правовые проблемы совершенствования земельного законодательства

Аннотация. В статье анализируются некоторые правовые вопросы земельного законодательства Республики Казахстан. Также будет проведен обширный анализ истории земельного законодательства. Складывающаяся практика регулирования земельных отношений, показывает необходимость усиления функций представительных и исполнительных органов низшего звена. В плане предупреждения коррупционных проявлений и обеспечения правопорядка в земельной сфере актуально формирование и институционально-нормативное обеспечение деятельности общественных институтов, включая органов местного самоуправления. Не менее важно формирование независимой от местных органов системы контрольно-инспекционных структур с соответствующим кадровым и материально-техническим обеспечением, охватывающей все сферы и уровни земельных отношений.Основные проблемы правового обеспечения земельных отношений в РК. Современная сфера земельных отношений все еще характеризуется наличием целого ряда факторов негативной направленности, хотя и постепенно создаются общие экономические, нормативные, организационные, идеологические, социальнопсихологические предпосылки нового земельного правопорядка. Законотворчество страдает непоследовательностью, противоречивостью. Многие рыночные проекты и законы не учитывают в необходимой степени землеохранных императивов и требований, гарантии их реализации не обеспечены должным образом.Право собственности на землю еще не стало символом неприкосновенности и особой защиты. Президент РК, еще в 2020 году констатировал наличие организационно-правовой неразберихи в сфере земельных отношений.

С позиций обеспечения стабильности в обществе, поступательного и устойчивого развития земельный вопрос имеет не только социально-экономическое, но и особое политическое значение. Исходя из этого, обеспечение качественного и эффективного правового регулирования продолжает оставаться достаточно актуальной задачей правовой науки и правовой политики. Земельное право всегда занимало особое место в системе права, но в условиях усиления масштабов хозяйственного оборота земель, вовлечения земель и земельных прав в сферу рынка, его социально – регулятивное значение возрастает.

Земельное законодательство Казахстана развивается достаточно динамично. Реформы в экономике, переход к новой системе имущественных отношений, изменение режима оборота земель привели к необходимости существенного обновления всей системы земельного законодательства. За годы независимости были приняты - ЗК РК от 16 ноября 1990г., Указ «О земле» от 22 декабря 1995г., Закон «О земле» от 24 января 2001г. , ЗК от 20 июня 2003г. [1, с.72-84]. За рассматриваемый период развития земельных отношений приняты и другие важнейшие акты, предусматривающие важные изменения в земельной сфере, в том числе более 100 подзаконных земельно-правовых актов, опосредующие совершенно новые институты и категории земельного права.Тенденции, динамика развития земельного законодательства отражают политико-правовую волю, концептуальные подходы власти по земельному вопросу и, в конечном итоге, выступают юридическим выражением объективных процессов в земельной сфере.

В основе деления на этапы лежат концептуальные подходы и функционально-целевая направленность основных нормативно-правовых актов по ключевым вопросам земельных преобразований. Фундаментальные политические и социально-экономические основы современного земельного строя и государственного регулирования земельных отношений определены Конституцией РК от 30 августа 1995 г. [2].

На первом этапе становления земельного законодательства (1990–1993 гг.) были заложены политико-правовые основы нового земельного строя РК.

На втором этапе (1993-1995 гг.) законодательством было положено начало рыночным земельным преобразованиям: закрепляются принципы устойчивости и рыночного оборота права землепользования, правовые основы перехода к товарному негосударственному сельскохозяйственному производству на рыночных началах.

Третий этап связан с Указом «О земле», является поворотным, во многом определяющим в формировании правовых основ рыночных земельных отношений. В соответствии с Конституцией РК от 30 августа 1995 г., Указ «О земле» впервые системно, с новых рыночных позиций подошел к правовому опосредованию земельных отношений. К сожалению, становление земельного права не всегда было последовательным, поступательным. В результате принятия Закона «О земле» было положено начало процессу отступления от

ряда рыночных и социальных принципов в земельно-правовом регулировании. Этот процесс не остановлен на нынешнем, пятом этапе развития, который начинается с принятия Земельный кодекс РК от 20 июня 2003г. [3].

Этот основополагающий нормативно–правовой акт не устраняет недостатки, отступления, а по ряду позиций, наоборот, еще более ухудшил прежние параметры правового регулирования. Но в целом, если обобщить результаты становления и развития земельного законодательства, то можно утверждать, что создана правильная в своем стержневом направлении правовая основа рыночных земельных отношений. При этом можно говорить о рецепции (либо повторении в силу сходств социально-экономических условий и предпосылок реформ) в казахстанском земельном и аграрном праве основных подходов и положений восточно-европейской доктрины правового обеспечения земельной реформы.

Правовой опыт регулирования земельных отношений периода независимости Казахстана по сравнению с советским периодом является уникальным по ряду оснований:

1. законодательное регулирование осуществляется в рамках принципиально нового политико-правового поля;
2. преследовал цель трансформации социалистической, административно-командной, распределительной экономики в экономику рыночного типа;
3. отсутствие собственного исторического опыта правового регулирования земельных отношений в рыночных условиях;
4. наличие заметных организационных, социально-психологических и административных препятствий в проведении рыночно ориентированной земельноправовой политики.

Она позволяет методологически верно определить сущность соотношения публичного (императивного) и частного (диспозитивного) методов регулирования не как конкурирующих а, наоборот, взаимопроникающих, взаимодействующих и усиливающих общий регулятивный эффект. Именно в таком соотношении и сущностных взаимосвязях рассматриваемые методы правового регулирования выступают конструкционной основой современного земельного права.

Основные проблемы правового обеспечения земельных отношений в РК. Современная сфера земельных отношений все еще характеризуется наличием целого ряда факторов негативной направленности, хотя и постепенно создаются общие экономические, нормативные, организационные, идеологические, социально-психологические предпосылки нового земельного правопорядка.Законотворчество страдает непоследовательностью, противоречивостью. Многие рыночные проекты и законы не учитывают в необходимой степени землеохранных императивов и требований, гарантии их реализации не обеспечены должным образом. В общественном сознании все еще преобладает убеждение о безущербности, безграничности земельных ресурсов. Право собственности на землю еще не стало символом неприкосновенности и особой защиты. Президент РК, еще в 2020 году констатировал наличие организационно-правовой неразберихи в сфере

земельных отношений. Говоря о решительных мерах по борьбе с коррупцией, он отмечал необходимость четко прописанных механизмов общественного контроля над деятельностью государственных органов в трех направлениях - недропользование, земельные отношения и приватизация. [4,с.158-159]. Это - официальное подтверждение на самом высшем властном уровне наличия очень серьезных проблем в земельной сфере, требующих всесторонне продуманных действий.

Значение ЗК как основного, кодифицированного акта состоит в том, что правильность его общих подходов, положений в значительной степени предопределяет соответствующую направленность, содержание и в конечном итоге, правовой уровень земельных подзаконных нормативных актов. Важна также оценка ЗК с точки зрения полноты охвата им предмета правового регулирования. В результате анализа содержания и структуры земельных законов в них обнаружены следующие издержки, недостатки: слабая социальная направленность земельных законов; отсутствие публично-прозрачного механизма наделения и перераспределения земель; наличие отступлений от общепринятых принципов прекращения, трансформации права собственности; отсутствие однозначно определенных правовых критериев обнаружения публичных интересов в сфере земельных отношений; чрезмерное апеллирование к административным средствам при ограничении, прекращении прав собственника и реализации публичного интереса; присутствие юридической возможности реализации коррупционного интереса под видом обеспечения публичного земельно-правового интереса; неразработанность механизма общественного контроля за транспарентностью, законностью и справедливостью распорядительных действий исполнительных органов и должностных лиц; не разработанность землеоохранных и экологических требований землепользования с учетом рыночных условий; неопределенность размера экономического эффекта от введения права частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Как и предыдущие земельноправовые акты, ЗК содержит немало отсылочных норм по очень важным, принципиальным вопросам, предопределяющим сущность и направленность земельных отношений. В результате чего, возникает проблема взаимодействия, точнее соответствия подзаконных актов самому ЗК.

С понятием «земельный участок» напрямую связаны количественно-качественные и функционально-целевые характеристики земельного участка как объекта прав, пространственные (горизонтальные и вертикальные) пределы действия прав на земельный участок. Англосаксонская и континентальная системы права при определении объема прав и пределов их действия в отношении земельного участка применяют принципиально разные подходы: в первой из них право на недра неразрывно связано с правами на землю и является их неотъемлемой частью, во второй - эти права отделены друг от друга. Конструкция земельного участка в казахстанском законодательстве основана на втором подходе. В рамках указанного подхода, ст. 42 ЗК границы действия прав на земельный участок ограничивает поверхностным почвенным слоем. Нормативные определения земельного участка (ст.12ЗК),

пространственных пределов действия земельных прав (ст.42ЗК) не отражают реальных, экономически обусловленных пределов осуществления прав на земельный участок. Вертикальные пределы распространения права (или прав) на земельный участок ограничиваются поверхностным почвенным слоем, который не является универсальным, присущим всем землям свойством. Поэтому при такой конструкции возникают проблемы:

1. разграничения границ земельного участка от участка недр;
2. разделения сфер землепользования и недропользования;
3. определения пространственных пределов действия прав на земельный участок. Следует закрепить принцип зависимости пространственных пределов действия земельных прав от целевого назначения и вида деятельности на земельном участке. Собственнику должно быть отведено ровно столько пространственного предела, сколько необходимо для обеспечения функциональности земельного участка, в соответствии с его целевым назначением и предполагаемым на нем конкретным видом деятельности.Речь должна идти не только о нижних, но и о верхних вертикальных пределах действия прав на земельный участок. С верхними пределами может быть связано возникновение правоотношений по обеспечению зданий и сооружений естественным освещением, сохранению атмосферных потоков; обеспечению воздушного коридора для целей аэронавигации; сохранению путей миграции птиц и т.д. Вместо «почвенного» определения земельного участка необходимо определение по функциональному признаку.

В рамках управленческого аспекта земельных отношений требуется:

1. усиление роли государственного управления с одновременным изменением традиционных и привлечением новых форм и методов воздействия;
2. четкое разграничение сфер, направлений действия частных и публичных форм и методов упорядочения земельных отношений;
3. достижение функционального баланса между взаимодействующими структурами системы управления [5, 47].

Они ориентированы на реализацию функционально-целевого, социального предназначения системы государственного регулирования, организационно-структурное обеспечение сферы реализации земельных прав, где просматривается феномен «структурного расщепления» функций. Их решение позволит: снять противоречия и оптимально распределить функции и полномочия между управленческими структурами; пересмотреть концептуально правовой статус, компетенцию Агентства РК по управлению земельными ресурсами.Складывающаяся практика регулирования земельных отношений, показывает необходимость усиления функций представительных и исполнительных органов низшего звена. В плане предупреждения коррупционных проявлений и обеспечения правопорядка в земельной сфере актуально формирование и институционально-нормативное обеспечение деятельности общественных институтов, включая органов местного самоуправления. Не менее важно формирование независимой от местных органов системы контрольно-инспекционных структур с соответствующим

кадровым и материально-техническим обеспечением, охватывающей все сферы и уровни земельных отношений.

В целом необходимо продолжить работу по дальнейшему системному совершенствованию земельного законодательства РК. Требуются изменения, дополнения в ЗК и другие акты либо принятие специальных актов:

• по структуре и отдельным категориям земельного фонда;
• по аукционной форме наделения земельными правами;
• об обороте земель сельскохозяйственного назначения;
• о сохранении и воспроизводстве почвы, проведении землеохранных, восстановительных мероприятий; о порядке, основаниях и условиях изменения целевого назначения земельных участков по инициативе собственников и землепользователей;
• по обеспечению полной компенсации, включая упущенную выгоду и моральный ущерб в земельной сфере;
• по дифференциации пределов прав на земельный участок, его правовых режимов, в зависимости от функционально-целевого предназначения земельного участка, его соотношения с другими объектами;
• по совершенствованию системы и гарантий защиты вещных прав на землю:
• имущественные и иные обязательства государства, сопровождающие процесс ограничения или прекращения земельных прав.

Список литературы:

1. Хаджиев А.Х Земельное право РК, Алматы, Юрист, 2008 г., 376 с.
2. Конституция Республики Казахстан с изменениями и дополнениями от 23 марта 2019 года. https: //online. zakon.kz/
3. Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 г. № 442 - !! // (с изменениями и дополнениями по состоянию на 16.01.2021 г.)https://online.zakon.kz/
4. Послание Главы государства Касым-ЖомартаТокаева народу Казахстана. 1 сентября 2020 г.«Казахстан в новой реальности :время действий»
5. Еркінбаева Л.Қ., Айгаринова Г.Т. Қазақстан Республикасының Жер құқығы, Алматы, «Қазақ университеті», 2009 ж., 264 б.