Аннотация. В статье рассматриваются порядок регулирования международных воздушных сообщений, но на данный момент этот вопрос является спорным. Одной из основных проблем международных воздушных сообщений является вопрос о коммерческих правах на воздушном транспорте. Принцип взаимности является определяющим в регулировании маршрутов и пунктов посадок. Государства устанавливают специальные линии для воздушных перевозок. Объем перевозок и частота движения по договорным воздушным линиям осуществляются на основе двусторонних международных соглашений. Эти соглашения предусматривают и регулирование тарифов на перевозки.
Введение. Порядок регулирования международных воздушных сообщений является спорным вопросом с самого начала, когда Конвенция о международной гражданской авиации (далее - Чикагская конвенция 1944 г.) была еще в процессе разработки [1]. Чикагская конвенция 1944 г. является результатом политики разногласий между державами, а именно какой должно быть регулирование международных воздушных сообщений: либеральной или ограничительной [2]. Эта дилемма сохранялась на протяжении многих лет, в результате чего происходили нормативно-правовые изменения международной гражданской авиации, она становилась более простой и в основном, обусловленной либерализацией этих правил на национальном уровне[3].
Методы. Устойчивость «Чикагского режима» регулирования международных воздушных сообщений может указывать на то, что этот режим играл ключевую роль в авиационном сообществе на протяжении многих лет. Двусторонний режим защищал равенство возможностей при предоставлении международным воздушным транспортам услуг, гарантируя связь, которую Чикагская конвенция 1944 г. регламентировала, как необходимость "удовлетворять потребности народов мира в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте"[3].
Семьдесят лет спустя после подписания Чикагской конвенции 1944г., геополитическая, социальная и экономическая картина мира стала совсем другой. Научно-технический прогресс, стимулировал изменения, открывая эру глобализации. Учитывая, что авиация функционирует в условиях глобальной конкуренции, то это влечет за собой основной рынок и нормативную реконфигурацию. Тем не менее, методы работы этой индустрии указывают на иную реальность.
Глобализация экономики создает необходимость доступа к международным рынкам капитала. В авиации, трансграничные инвестиции были ограничены требованиями установленными в национальных законах государств, и соответственно регламентированы в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении, что коммерческая деятельность авиакомпании будет эффективно контролировать государство назначения. Государственные ограничения деятельности этой отрасли угрожали консолидации из-за страха, что коммерческие права авиакомпании на перевозку пассажиров и груза, согласованные на двусторонней основе между суверенными государствами, могут оказаться под угрозой. Это привело к созданию международных альянсов авиакомпаний, в которых в зависимости от интенсивности сотрудничества та или иная авиакомпания, становилась недоступной антимонопольным законам.
Результаты и обсуждение.Получение доступа к использованию капитала мирового рынка требует пересмотра регулирования международных воздушных сообщений. Движущей силой этого процесса либерализация, которая приобрела поддержку Международной организации гражданской авиации (далее - ИКАО). В 2013 году 38-я сессия Ассамблея ИКАО поручила своему Совету разработать и принять долгосрочную программу международной либерализации воздушных сообщений, посредством которой государства могут либерализировать доступ к рынку воздушного транспорта.
Возникает вопрос, как лучше модернизировать регулирование международных воздушных сообщений, не подвергая опасности достоинства режима Чикагской конвенции 1944 г., но при этом капитализировать и увеличить их.
Либерализация связана прежде всего с открытием секторов экономики рыночным силам. Поскольку эти секторы традиционно защищены от конкуренции с помощью государственного регулирования, либерализацию часто называют дерегулированием. Сектора, которые в настоящее время либерализируются, как правило, связаны с хозяйственной деятельностью, то есть с предоставлением товаров и / или услуг на рынке [4]. Деятельность, связанная с осуществлением государственных прерогатив, таких как поддержание и улучшение безопасности аэронавигации и авиационной безопасности, как правило, выходят за сферу экономической функции. Определение характера деятельности воздушного транспорта, в частности, как экономической или не-экономической, требует рассмотрения исторического процесса регулирования деятельности гражданской авиации.
Первая кодификация международного публичного воздушного права произошла в 1919 году, когда была принята Конвенция о регулировании воздушной навигации (далее - Парижская конвенция 1919г.). Вторая кодификация произошла в 1944 году, когда была принята Чикагская конвенция 1944г. Обе конвенции закрепили в первой статье, что каждое государство обладает полным и исключительным суверенитетом над воздушным пространством над своей территорий. Обоснование данного положения следует искать в соображениях о безопасности и обороне, преобладающих в период Первой и Второй мировых войн, соответственно когда были приняты эти конвенции.
Связь между гражданской авиацией и общественной безопасностью была отображена в преамбуле к Чикагской конвенции 1944г., которая гласит : "принимая во внимание тот факт, что будущее развитие международной гражданской авиации может в значительной степени способствовать установлению и поддержанию дружбы и пониманию среди наций и народов мира, но в тоже время злоупотребление ею может создать угрозу всеобщей безопасности".
Преамбула продолжает утверждать, что Конвенция была заключена в свете этих соображений "для того, чтобы международная гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и чтобы международные воздушные сообщения могли устанавливаться на основе равенства возможностей и осуществляться рационально и экономично". Критерии установленные в преамбуле были конкретизированы в статье 44 Конвенции, относительно целей ИКАО. Статья 44 (d), в частности, поручает ИКАО содействовать планированию и развитию международного воздушного транспорта с тем, чтобы удовлетворить потребности народов мира в безопасном, регулярном, эффективном и экономичном воздушном транспорте.
Установленная взаимосвязь между общественной безопасностью, с одной стороны, и безопасностью полетов, регулярностью обслуживания, оперативной и экономической эффективностью, с другой стороны, могут указывать на то, что перевозки воздушным транспортом не являются обычной хозяйственной деятельностью, а действуют в нестабильной среде. Положения Чикагской конвенции 1944 г., на которые государства полагались для реализации этих критериев указаны в статье 6. Эта статья устанавливает принцип национального суверенитета, в том числе экономического суверенитета в контексте с доступом к рынкам воздушных перевозок. Статья 6 гласит: "никакие регулярные международные воздушные сообщения не могут осуществляться над территорией или на территорию Договаривающегося государства, кроме как по специальному разрешению или иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции".
Принцип экономического суверенитета представляется основным препятствием для либерализации, а именно выступает в роли ограничения для регулирования национальным воздушным законодательством и соглашениями о воздушных сообщениях. Ограничения иностранных инвестиций и иностранного контроля над национальными авиакомпаниями нужны для того, чтобы обеспечить эффективный контроль государством над назначаемыми им авиакомпаниями, подразумевая что государство установит для таких компаний должную безопасность, сохранность, регулярность и эффективность [5]. Таким образом, основой нормативно-правового контроля доступа на рынок воздушных перевозок является Чикагская конвенция 1944 г.
Учитывая критерий безопасности (социальной и технической), требование о том, что государство назначая авиакомпании обязуется отвечать за обеспечение безопасности назначенных авиапредприятий. В результате данной связи между государством назначения и назначенным авиапредприятием в гражданской авиации позволило достичь необходимого уровня безопасности. Пока контроль безопасности полетов и назначение перевозчика остаются в ведении государства, или до тех пор, пока государство назначения осуществляет эффективный контроль за назначенным авиапредприятием, стандарты в отрасли безопасности будут сохраняться. Поэтому либерализация посредством ослабления ограничения безопасности будет стоять на пути безопасности и поэтому неприемлема.
Когда дело доходит до критерия эффективности перевозок, ситуация, кажется, более неоднозначной. Создание национальных авиаперевозчиков в силу двустороннего обмена правами на перевозку пассажиров и груза, на основе взаимной выгоды привели, на первый взгляд к обеспечению справедливых и равных возможностей для конкуренции. Хотя принцип двусторонности не создает обязательства для государств принять участие в обеспечении воздушных перевозок путем создания национального авиаперевозчика. На практике государства редко используют только иностранные авиакомпании для перевозок на свою территорию из-за отсутствия надлежащего национального авиаперевозчика. Появление же национальных авиакомпаний способствовало улучшению взаимосвязей между странами.
В нормальных рыночных условиях, взаимосвязанность и регулярность предоставления услуг всегда зависят от спроса. Это влечет за собой то, что при отсутствии спроса, взаимосвязанность нарушается, в то время как колебания спроса влияет на продолжительность работы. Это может оказаться проблематичным в тех случаях, когда государство является географически отдаленным, изолированным или другие особенности не оправдывают предоставление услуг на коммерческих основаниях. В таких случаях, взаимодействие и регулярность обслуживания могут быть обеспечены только с помощью обязательств государственных услуг, наложенных на авиакомпании для предоставления услуг общего экономического интереса. Хотя общественные обязательства могут быть наложены как на национальные, так и на иностранные авиакомпании. Вероятность того, что предоставление услуг воздушного транспорта в целом нарушается в государстве, даже временно, не может быть исключена например из-за банкротств авиакомпаний или в периоды военных действий. Следовательно, государства могут иметь большой интерес в постоянном присутствии и эксплуатации национальной авиакомпании, на которую они могут рассчитывать при предоставлении услуг общего экономического интереса. Существует мнение, что требование непрерывности предоставления услуг идет по мере создания моральной ответственности государства, обеспечить помощь и субсидии для их национальных перевозчиков в целях обеспечения их устойчивости.
Критерий оперативной и экономической эффективности обеспечивает пожалуй, самую убедительную аргументацию в пользу либерализации. Экономическая теория и эмпирические данные продемонстрировали что, эффективность обычно достигается когда рынок открыт для конкуренции. С точки зрения потребителей авиатранспортных услуг, эта эффективность обеспечивается увеличением маршрутов, частотой перевозок и более низкой провозной платой. Рассматривая социальную политику инвестиции в трансграничные авиакомпании составляют низкие затраты и более высокую прибыль как результат консолидации и рационализации финансовых ресурсов.
Экономическое обоснование либерализации следует рассматривать только исходя из приоритета общественной безопасности. Обращаясь к преамбуле Чикагской конвенции 1944 г. между международной гражданской авиацией и общественной безопасностью, для государства больше всего значило при регулировании и дерегулировании отрасли обеспечение безопасности граждан. Текущая экономическая реальность, кажется, смягчила эти тенденции в сторону конкуренции. Учитывая, что решение вопроса о либерализации в конечном итоге принимается государствами на политическом уровне, общественные характеристики служб гражданской авиации, как ожидается встанут на путь либерализации. Учитывая эти соображения стоит рассмотреть, как международно-правовое регулирование может лучше обеспечить либерализацию международных воздушных сообщений.
Чикагская конвенция 1944 г. представляет собой основной источник международного публичного воздушного права, будучи обязательным для 191 государства. Поэтому самым простым и эффективным способом либерализации международных воздушных сообщений будет считаться внесение изменения в Чикагскую конвенцию 1944 г. Положение, которое возможно препятствует либерализации, является статья 6 Конвенции. Она устанавливает принцип национального суверенитета в области доступа на рынок. В сущности, указанная статья предусматривает, что все коммерческие международные воздушные транспортные услуги запрещены, за исключением случаев, когда они разрешены сувереном. Этот принцип противоречит историческому опыту, который приобрело мировое сообществе со времени заключения Чикагской конвенции 1944 г. Существует мнение, что понятие национального суверенитета значительно эволюционировало, в некоторых «региональных или субрегиональных экономических объединениях", где принцип ИКАО об общности интересов стал приоритетным. ИКАО признала, что строгое применение критерия преимущественного владения и эффективного контроля могут отказывать многим государствам в справедливой и равной возможности выполнять международные воздушные перевозки. По этой причине, она призвала государства признать концепцию общности интересов в качестве действительного основания при назначении авиакомпаний.
ИКАО сохраняет за собой роль поощрителя государственного экономического регулирования, которое порождает сомнения в ее способности, организовать процесс пересмотра Чикагской конвенции 1944 г. и обеспечить необходимую либерализацию. В отличие от технической области, где ИКАО играет ведущую роль, в области экономического регулирования, эта организация не дальновидна.
Заключение. Создание нового порядка в регулировании международных воздушных сообщений путем внесения изменений в Чикагскую конвенцию 1944 г. является трудоемкой и в настоящее время невыполнимой задачей. Вследствие чего возникает вопрос, как либерализация может быть достигнута вне рамок Чикагской конвенции 1944 г. Основным препятствием для открытия доступа на рынок воздушного транспорта являются ограничения по национальной принадлежности предусмотренные национальным законодательством, а также, в виде положений о собственности и контроле, в различных соглашениях о воздушном сообщении. Характерный пункт, касающийся национальности гласит: "каждая договаривающаяся сторона может отозвать, приостановить или ограничить операционные разрешения или технические разрешения авиакомпании, назначенной другой договаривающейся стороной, где преимущественное владение и эффективный контроль над этим авиапредприятием не перешли во владение к другой стороне, гражданам этой стороны, или оба " [6].
Глобализация конкуренции, со своей стороны, создает необходимость консолидации рынка и рационализации, исход которых предполагает доступ к рынкам иностранного капитала. В то же время, глобализация создает проблемы. Тем не менее безопасность полетов и авиационная безопасность это основной вопрос и он непосредственно связан с государственным суверенитетом.
Список использованных источников:
- Конвенция о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. // Электронный ресурс. URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=186
- Dempsey, P. The Evolution of Air Transport Agreements. Ann. Air Sp. Law 33, Montreal, 2008.
- Преамбула к Конвенции о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. //Электронный ресурс. URL: http://www.conventions.ru/view_base.php?id=186
- Резолюция Ассамблеи ИКАО. Сводное заявление о постоянной политике ИКАО в области воздушного транспорта. 15 ноября 2013 г. Электронный ресурс. URL: http://www.icao.int/Meetings/a38/Pages/resolutions.aspx> .
- Commission against Italy. Judgment. July 11, 2006. ECR I-3851 //ILM.2006. Vol.20. No.6.P..
- Соглашение о транзите по международным воздушным линиям от 7 декабря 1944 года. // Бюллетень международных договоров, 2012, № 6, стр. 183-187
- Соглашение между США и Южной Кореей о международном воздушном транспорте от 9 июня 1998 года. Электронный ресурс. URL: http://www.state.gov/e/eb/rls/othr/ata/k/ks/index.htm