Специфика формирования и функционирования современной административной элиты Казахстана

Особенностью развития социально-политических наук в современном Казахстане является повышенный интерес к проблеме функционирования элиты, авторы чаще всего обращаются к особенностям ее рекрутирования. При анализе казахстанской политической элиты был использован известный методологический подход, в казахстанских условиях впервые примененный отечественным исследователем А. К. Тулегуловым. Исходя из него при идентификации был использован метод позиционного анализа1.

Особое внимание было уделено политико-административной элите. По нашему мнению, изучение элиты с применением позиционного метода дает возможность рассмотреть изменения в персональном составе управления и в конечном итоге ответить на вопрос: произошла ли смена элит в Казахстане?

Для исследования центральной политической элиты был проведен анализ биографий 142 политических государственных служащих, которые в 1991-2002 гг. занимали посты Вице-президента РК, руководителей Администрации Президента, Правительства, Верховного Совета, Сената, Мажилиса, Верховного и Конституционного суда, Генеральной прокуратуры, КНБ, Национального Банка, министерств.

Президент страны Н.А.Назарбаев не включен в этот список, так как в политической системе государства он занимает особый, надэлитный статус. При составлении социологического портрета казахстанской правящей политической элиты в качестве исходных материалов использованы данные биографической энциклопедии «Кто есть кто в Казахстане» (составитель Д.Ашимбаев)2.

В качестве основных индикаторов при изучении правительственной элиты за основу были взяты следующие параметры: место рождения, возраст, пол, национальность, образование, карьерный путь, продолжительность нахождения во власти. В процессе проведенной работы были получены следующие результаты.

Во-первых, в постсоветский период происходит омоложение кадрового состава центральной политической элиты. В частности, средний возраст кунаевской элиты составлял 52,7 года. В свою очередь средний возраст вступления в должность назарбаевской элиты в 2002 г. составил 44,5 года. Это привело к тому, что в этот период на 2,3 года сократился путь от окончания вуза до занятия высшей должности, который на конец 2002 г. составил 23,2 года3.

Во-вторых, с 1991 по 2002 гг. происходит увеличение в составе центральной политической элиты числа гуманитариев и снижение доли технократов. Соотношение между ними составило 49,1 и 50,9 %. Профессию инженеров имели 40,1, экономистов и юристов — 42,2 %. Для сравнения — доля экономистов и юристов в кунаевской элите составляла 10,6 %. О высоком образовательном уровне правящей элиты говорит тот факт, что 45,7 % ее состава получили образование в ведущих вузах бывшего Союза. В Казахстане главными поставщиками элитных кадров остаются Казахский государственный университет (16,9 %), Алматинский институт народного хозяйства (16,1 %), Казахский политехнический институт (7,6 %).

В составе назарбаевской когорты заметно увеличивается число кандидатов и докторов наук, общая численность которых составила 47,8 %. Из них доктора наук — 47,05, кандидат наук — 52,9 %. Среди кандидатов наук больше всего экономистов — 52,7 и юристов — 18,7 %. Среди докторов наук также преобладают экономисты — 43,7 и политологи — 15,6 %. Отметим, что значительная часть ученых степеней была получена их обладателями в период пребывания у власти4.

В-третьих, в рассматриваемый период в составе правящей казахстанской элиты сохраняется значительное число лиц, получивших партийное образование. Алматинскую высшую партийную школу, Академию наук при ЦК КПСС, Высшую партийную школу при ЦК КПСС, Академию народного хозяйства при Совете министров СССР, заочную Высшую партийную школу при ЦК КПСС закончили 21,1 % центральной политической элиты. Среди правящей элиты лица, получившие высшее образование в вузах западных стран, составляют исключение — Н.Балгимбаев, К.Келимбетова, К.Масимо-ва.

Сегодня уже можно говорить о том, что за годы независимости не состоялось масштабного вливания в обойму власти казахстанских выпускников зарубежных вузов. В частности, в течение действия программы «Болашак» в 1994-2002 гг. в вузах западных стран обучились около 700 казахстан-цев. Из них только пять «болашаковцев» работают в Аппарате Президента, а всего около 60 — на государственной службе. Порядка 300 человек трудятся на государственных предприятиях. Очевидно, что активного прихода так называемых «чикагских мальчиков» во власть следует ожидать лишь в среднесрочной перспективе5.

В-четвертых, в структуре правящей элиты увеличивается доля выходцев из городских слоев общества. В 1991-1994 гг. доля горожан в составе центральной элиты составила 36,3, а в 2002 г. — 57,8 %. Соответственно доля сельчан уменьшилась до 42,8 % (для сравнения — в кунаевской элите выходцев из села было 77,7 %). Необходимо отметить, что тенденция увеличения числа горожан в структуре правящей политической элиты соответствует тенденции увеличения в составе населения республики численности городского населения. В частности, в 1959 г. городское население составило 43,3, а сельское — 56,7 %. Однако уже на конец 2001 г. численность сельчан составила 43,6, а горожан — 55,8 %6.

В-пятых, в региональном разрезе (в традиционном делении страны на пять регионов) наибольшую представленность в правящей элите имеет Южный регион (г. Алматы, Алматинская, Жамбыл-ская, Кызылординская, Южно-Казахстанская области) — 42,9 % (удельный вес от населения страны в 1999 г. составил 41,8). Представители Северного региона (Акмолинская, Костанайская, Северо-Ка-захстанская, Павлодарская области) составляют 7,7 % (удельный вес — 24,7); Восточного (Восточно-Казахстанская область) — 7,7 % (удельный вес — 10,2); Западного (Актюбинская, Атырауская, Западно-Казахстанская, Мангистауская области) — 7,04 % (удельный вес — 13,7); Центрального (Карагандинская область) — 6,3 % (удельный вес — 9,4). За пределами Казахстана родились 23,2 % элиты.

В-шестых, в постсоветский период в структуре политической элиты увеличивается число лиц титульной национальности. В этот период казахи в правящей элите составили 77,4, представители других национальностей — 22,6 % (для сравнения — в кунаевской элите это соотношение соответственно составляло 59,5 и 41,7 %). В эти годы также происходит увеличение представительства женщин в высших структурах власти (А.Арыстанбекова, Б.Айтимова, Ш.Беркимбаева, З.Кадырова, Н.Коржова, Г.Карагусова, А.Самакова). Их доля в правящей иерархии власти страны составила 4,9 %.

(В кунаевской элите представленность женщин в высших эшелонах власти составляла 1,2 %7.)

Необходимо отметить, что среди государственных служащих в настоящее время женщины представляют большинство. Только в нейтральных государственных органах работают 3370 женщин, что составляет 56 % от всего количества штатных сотрудников правительства. Однако, как уже было отмечено, крайне низка степень женского представительства среди чиновников на уровне принятия решений. Среди государственных служащих, в том числе во-втором эшелоне правящей элиты (вице-министры, заместители акимов областей и городов и так далее) лишь 10,4 % женщин. Вместе с тем данный показатель значительно отстает от западных стран, в том числе от скандинавских, где доля представительства женщин является достаточно высокой.

В-седьмых, несмотря на появление новых каналов рекрутирования элиты, формирование административной элиты шло преимущественно за счет привлечения бывшей партийно-хозяйственной номенклатуры (41,5 %). Так, из правительственных и президентских структур рекрутировались 34,4, региональных — 11,9, из бизнеса — 11,9, из судебных и силовых структур — 9,1, из Парламента — 6,3, из науки, культуры, профсоюзов — 5,6, из дипломатической сферы — 1,4 %.

В свою очередь с занимаемых должностей представители элиты уходили по горизонтали: в правительственные и президентские структуры — 41,4, в бизнес — 9,8, в регионы — 8,4, в науку и культуру — 5,6, в судебные и силовые структуры — 4,9, в Парламент — 4,2, в дипломатическую сферу —2,8 %8.

После рассмотрения основных моментов, которые были выведены после проведенного исследования центральной политической элиты, целесообразно сравнить их с аналогичными работами других исследователей. Стоит отметить, что полученные результаты не сильно расходятся с выводами А. К. Тулегулова, который одним из первых провел анализ политической элиты страны на основе изучения 320 биографий. Средний возраст элиты на начало 1998 г. составил 48,9 года, средний возраст вступления в должность — 44,7 года; выходцы из села составили 66,3, из города — 33,8, казахи — 70,9 %; представители Южного региона — 38,1, Северного — 16,2, Западного — 10,3, Восточного — 7,5, Центрального — 7,2 %; число технократов — 47,9, гуманитариев — 52,05 %.

По данным другого казахстанского исследователя Р.К.Кадыржанова, выведенным на основе анализа 139 биографий, на сентябрь 1999 г. средний возраст казахстанской политической элиты составил 47,6 года. Из них 64,4 % — выходцы из села, 35,6 — из города, 58,9 — технократы, 51,2 — гуманитарии, 78,8 — казахов, 24,1 % — ранее не входившие в номенклатуру.

Некоторая разница в показателях объясняется тем, что в настоящих исследованиях брался более широкий пласт биографических данных (в том числе и второй эшелон политической элиты). В свою очередь мы брали в расчет только персональный состав первого эшелона центральной политической элиты. Сравнительный анализ свидетельствует, что комплексное применение основных политологических методов, в том числе метода принятия решений, дает нам возможность прийти к объективным результатам при изучении разных аспектов формирования административной элиты в Казахстане в переходный период.

В целях всестороннего рассмотрения вопроса мы также используем репутационный метод, основанный на экспертных оценках. Данный подход позволяет разделить политическую элиту на тех, кто, занимая высокие посты во властной иерархии, не имеет существенного влияния на политические события, и на тех, кто на самом деле этим влиянием обладает и пользуется им. Главный недостаток этого метода — субъективность экспертных оценок, обусловленная степенью владения экспертами информацией и их личными симпатиями. При применении данного метода нами использованы рейтинги политической, общественной и бизнес-элиты, публикуемые Центрально-Азиатским агентством политических исследований.

В силу ряда объективных и субъективных факторов правящая в Казахстане элита представляет собой не единое целое, а некую совокупность составляющих ее групп. Наличие этих групп определяется в первую очередь различием их интересов, обусловленных отраслевыми, ведомственными, корпоративными, жузовыми, клановыми, региональными и иными признаками.

Нужно отметить, что действующие в Казахстане внутриэлитные группы существуют в виде кланов и групп давления. Под кланами в данном случае понимаются неформальные объединения представителей элиты исключительно на основе общности определенных интересов, независимо от их ро-доплеменной (жузовой) и этнической принадлежности. В процессе же реализации данных интересов кланы выступают как группы давления, оказывающие определенное влияние на этот процесс.

Между внутриэлитными группами постоянно ведется довольно острое соперничество за влияние в государственном аппарате, сфере экономики и бизнеса, на информационном пространстве, которое как правило, сводится к внутриаппаратным интригам, силовому давлению на низовые звенья той или иной группы посредством использования потенциала силовых структур, но чаще всего — к критике и обнародованию компрометирующих материалов одних групп против других в подконтрольных им средствах массовой информации. В то же время такая межгрупповая борьба не переходит за рамки дозволенного.

Важной характерной чертой казахстанской правящей элиты является то, что консолидирующим, доминирующим, инициирующим и контролирующим фактором по отношению к элите выступает персона Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева. Его пребывание у власти и продление этого пребывания посредством проведения референдума 1995 г. и выборов 1999 г. гарантирует незыблемость осуществляемого им политического курса, непрерывность происходящих в республике под контролем властей процессов и, как следствие, неизменность статуса правящей элиты, а также поддержание стабильности и баланса внутри нее. В то же время в случае отставки или кончины действующего главы государства закономерно произойдет обострение борьбы между элитными группами за обладание поста президента республики, и, таким образом, будет нарушен баланс между ними.

В большей степени функционирование клановых групп осуществляется на основе патронально-клиентальных отношений, при которых вся иерархия группы пронизана двухсторонним обменом ресурсами, информацией, услугами, обязательствами между нижестоящими («клиентами») и вышестоящими («патронами»). Причем представители той или иной клановой группы могут быть «клиентами» значительного числа вышестоящих «патронов». И наоборот, каждый влиятельный «патрон» имеет значительное число «клиентов» в разных сферах государственного механизма. В свою очередь каждый «клиент» является «патроном» по отношению к нижестоящему слою членов группы, которые автоматически становятся его «клиентами». Но эта иерархия всегда замыкается на одной персоне, являющейся лидером на основе доступа к необходимым рычагам влияния (власть, связи, статус, финансовые ресурсы). При таком подходе понятие профессионализма оттесняется и заменяется понятиями личной преданности и кровного родства9.

Казахстанской правящей элите и действующим внутри нее группам давления также присущи следующие черты, которые так или иначе не только определяют ее жизнедеятельность, но и влияют на функционирование политической системы республики в целом:

• закрытость и огромная дистанциированность (экономическая, политическая, информационная и ментальная) от остальной части общества и интересов государства;
• основная борьба в среде элиты идет не за право распространить свои идеалы на государственное и общественное развитие, а за право распространить свое влияние на главу государства и остальные элитные группировки и уже посредством этого — на государственное и общественное развитие;
• состав правящей политической элиты в течение ряда лет не претерпел существенных изменений, ее социальная структура полностью воспроизводится в рамках этой вертикали без участия внешних, демократических факторов;
• для правящей элиты не существует никаких институциональных ограничений на экономическую деятельность, которая, по сути, сводится к изъятию из государственной собственности максимального количества ресурсов в частное владение для личного обогащения. В то же время существуют неформальные ограничения на политическую деятельность: недопустимость политических амбиций и политической самостоятельности, признание незыблемости правления и авторитета действующего главы государства и максимальная подконтрольность его воле;
• группы давления в основном действуют не в структуре законодательной, а в сфере исполнительной власти. Такое положение объясняется тем, что в республике еще не сложилась эффективно функционирующая система сдержек и противовесов между ветвями власти, а законодательная власть слаба и подчинена исполнительной;
• воздействие на центр принятия решений осуществляется не посредством политических партий или привлечения на свою сторону общественного мнения, а целенаправленными действиями по вертикали, где верхняя точка представлена ключевой фигурой, а нижняя — той или иной заинтересованной группой, путем использования личных связей;
• отсутствие у групп давления институционально-правовой оформленности, что позволяет им действовать фактически во внеправовом пространстве.

В целом же нужно отметить, что существование многих групп давления в казахстанской правящей элите носит условный характер, прежде всего потому, что нет никаких формально-институциональных рамок. Чаще всего эти группы строятся на основе каких-либо общих интересов и неформальных отношениях их ключевых фигур. Поэтому в случае неустойчивости этих отношений, а также по мере реализации тех или иных интересов или возникновения у представителей данных групп серьезных разногласий относительно этой реализации эти группы часто распадаются.

В основном это проявляется тогда, когда участники той или иной группы переходят под патронаж других групп. Случается, что не всегда принадлежность к той или иной группе определяется должностным положением, занимаемым данным лицом в учреждениях и организациях, принадлежащих или контролируемых данной группой. Так, например, глава антимонопольного ведомства Берик Има-шев когда-то был вице-президентом Казкоммерцбанка и главой налоговой полиции страны. В то же время его нельзя отнести ни к группе Алиева, ни к группе Кулибаева-Субханбердина Руководитель казахстанских пограничников Болат Закиев по месту своей службы относится к группе Алиева. Однако то, что одно время он был членом наблюдательного совета Казкоммерцбанка, сближает его с группой Кулибаева-Субханбердина. Аким Костанайской области Умирзак Шукеев в 1997-1998 гг. был председателем наблюдательного совета «Казахойла» (группа Балгимбаева) и председателем правления банка «ТуранАлем» (группа Аблязова), хотя за ним не наблюдается явного взаимодействия ни с одной из названных групп10.

На основании вышесказанного можно сделать дополнительные выводы относительно специфики казахстанских групп давления внутри правящей элиты республики.

Во-первых, в качестве иерархообразующего и лидероопределяющего факторов в казахстанских группах давления основными становятся родственная принадлежность к семье действующего Президента РК Н.Назарбаева (Алиев, Кулибаев), его покровительство (Абыкаев, Тажин), высокий государственный статус (Калмырзаев, Тасмагамбетов), доступ и владение значительными экономическими ресурсами (Кулибаев, Балгимбаев, Машкевич). Xотя, нужно отметить, высокий государственный статус не всегда способствует процессу образования своей группы давления (Токаев и др.)

Во-вторых, в данном контексте на политическом поле Казахстана наблюдается процесс концентрации групп влияния, их центростремительного движения к более крупным группам. Такое стало возможным под влиянием следующих факторов:

• -появление двух основных противоборствующих центров притяжения — групп Алиева и Кулибаева;
• -ослабление влияния остальных групп, актуализация для них вопросов сохранения своего статуса;
• -сосуществование групп давления внутри правящей элиты является отнюдь не беспроблемным — между ними идет процесс перманентной конкуренции, для чего используются все возможные средства (политико-экономические, информационные, посредством которых осуществляется процесс дискредитации противника);
• -группы давления, сформированные в экономической сфере, стремятся к трансформации капитала в политическую власть и влияние, и наоборот; т. е. каждая группа давления старается максимально расширить сферы своего доминирования, обеспечить себе максимальное представительство в них;
• -все казахстанские группы давления стараются сохранить свой статус и свою автономность, поэтому любые попытки какой-либо из них стать доминирующей встречают объединенное сопротивление всех остальных;
• -Президент Назарбаев вынужден определенным образом дистанцироваться от названных выше групп давления, их политической и экономической деятельности, чтобы сохранить за собой статус общенационального и надэлитного лидера. Он, видимо, осознает то, что от его расположения зависит не только внутриэлитный расклад, но и обстановка на политическом поле республики и внутри правящей элиты вообще. Кроме того, ему выгодно поддерживать определенное напряжение и соперничество внутри элиты и её группировок с целью упрочения и сохранения своей власти.

Наиболее сильной и влиятельной эксперты посчитали группу Алиева. Равнозначными по влиятельности являются такие группы давления, ставшие в условиях Казахстана политическими субъектами, как клан Президента РК (сюда входят не только чиновники из его ближайшего окружения, но и близкие родственники, включая его супругу — Президента благотворительного детского фонда «Бо-бек» Сару Назарбаеву) и группа Машкевича. По сравнению с ними влиятельность группы Т.Кулиба-ева оценивается экспертами не очень высоко.

Таким образом, по мнению экспертов, во властных структурах широкое распространение получило явление трайбализма — одно из проявлений сепаратизма в политике, перекрывающее нормаль

ные пути формирования политической элиты и направленное на усиление влияния на политической арене определенных кланов. Трайбализм в Казахстане, таким образом, имеет специфичные черты: принадлежность к какому-либо клану и строгая лояльность патрону (наличие родственной, жузовой принадлежности не играет такой значительной роли). При этом перечисленные явления трайбализма имеют высокое негативное воздействие на формирование политико-административной элиты.

Формирование и функционирование Администрации Президента в наибольшей степени подвержено влиянию патронально-клиентального принципа — личная преданность патрону, а также клано-во-родственный фактор.

При формировании правительства решающее значение имеют патронально-клиентальный и финансово-экономический (представительства во властных структурах интересов финансово-промышленных групп) факторы. Подобную картину можем наблюдать в парламенте. В судебных органах наибольшее распространение получили патронально-клиентальные, кланово-родственные и финансово-экономические принципы подбора кадров

На региональном уровне власти областные акимы оказались наиболее подверженными влиянию явлений трайбализма: эксперты отметили высокую степень распространения финансово-экономического, патронально-клиентального, кланово-родственного и жузового принципа формирования кадрового состава.

На основании всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что принципы официальной кадровой политики являются своеобразным прикрытием для господства в казахстанской политической элите принципов неофициальной кадровой политики — таких как семейственность, землячество, личная преданность. При этом, что важно, преобладание вышеуказанных факторов привело к тому, что кадровый состав казахстанской элиты практически не подвержен естественной ротации. Это неизбежно привело к застойным явлениям внутри нее, оторванности от остальной массы граждан, преобладанию корыстных узкогрупповых интересов над государственными.

Проведённый анализ политической элиты позволяет говорить о том, что её персональный состав к 2005 г. претерпел значительные изменения. В то же время нужно отметить, что в постсоветский период не произошло радикальных и качественных изменений в структуре самой политико-административной элиты. В её основе по-прежнему преобладают представители бывшей номенклатуры. Это подтверждается результатами выборов в верхнюю палату казахстанского парламента в октябре 2002 г., а также выборами в Мажилис республики в сентябре 2004 г., которые также не внесли кардинальных изменений в структуру политической элиты11.

Таким образом, мы зафиксировали высокий уровень воспроизводства политической элиты в Казахстане. Полученные данные позволяют утверждать, что изменение социального порядка, переход к рыночной экономике не столько открывают новые возможности для вертикальной мобильности вхождения в элиту аутсайдеров, сколько предоставляют бывшей советской политической элите альтернативные возможности для сохранения своего статуса, престижа и привилегий в обществе.

Необходимо отметить, что после демонтажа советской номенклатурной системы в Казахстане экспериментальным путем была выработана модель кадровой политики, где определяющая роль принадлежит Президенту Н. А. Назарбаеву, которая способствовала приходу во власть качественно новой генерации политиков. В результате появления новых каналов привлечения элиты была выработана смешанная модель рекрутирования политической элиты, благодаря которой удалось сохранить преемственность, эволюционность, консервативность и стабильность процессов формирования и функционирования управленческой элиты. Рубеж XX и XXI вв. отмечен тенденцией постепенного омоложения состава политической элиты. Очевидно, что при благоприятном стечении обстоятельств в среднесрочной перспективе произойдет эволюционный приход к власти второго и третьего эшелонов назарбаевской элиты, становление карьеры которой приходится на период независимого Казахстана. В целом в 1991-2005 гг. в Казахстане произошла трансформация политической элиты в рамках старого качества, ставшая следствием изменения соотношения сил различных группировок внутри политической элиты. 

Список литературы:

1. 1.Тулегулов А.К. Рекрутирование политической элиты в условиях трансформации переходного общества: Дис. . канд. полит. наук. - Алматы. 1998. - С. 76.
2. 2.Ашимбаев Д.Р. Кто есть кто в Казахстане: биографическая энциклопедия. 6-е изд., доп. - Алматы: ИД «Credo», 2002. -С. 519.
3. 3.Кадыржанов Р.К. Консолидация политической системы Казахстана: проблемы перспективы. - Алматы: Ин-т филос. и полит. МНиВО РК, 1999. - С. 69.
4. 4.Там же. - С. 73.
5. 5.Малахова О. Обручились // Новое поколение. - 2003. 31 янв.
6. 6.Статистический ежегодник Казахстана: Стат. сб. / Под общ. ред. А. Смаилова. - Алматы: Агентство Республики Казахстан по статистики, 2002. - С. 18.
7. 7.Кадыржанов Р.К. Указ. соч. - С. 69.
8. 8.Там же. - С. 78.
9. 9.Сатпаев Д. Лоббизм: тайные рычаги власти. - Алматы, 1999. - С. 54. 
10. 10.Мерлинк Э. Разделенная элита — 2 // XXI век. - 2000. - № 11. 13 апр.
11. 11.Сообщение Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан об итогах выборов депутатов Сената Парламента РК // Казахстанская правда. - 2002. 11 окт.