Конституции и экономическая реформа в переходный период

Опыт переходного периода в посткоммунистических странах вы­звал интересную дискуссию относительно роли конституции в процессе экономической реформы. Одна из сторон в дискуссии рассматривает конституцию как ключевую политическую предпосылку для успеха ориентированной на создание рынка экономической реформы. Обуздывая государственное самовластие, конституция дает участникам экономической деятельности уверенность, позволяющую им заключать соглашения и делать долгосрочные капиталовложения, что является решающим для успеха реформы. Противоположная сторона высказывает предположение, что избрание необходимого, но неизбежно непопулярного курса экономических реформ требует, чтобы государство располагало достаточной мощью и гибкостью, позволяющими ему проводить в жизнь трудные политические решения и переигрывать политических оппонентов. Поспешное принятие конституции с целью предотвращения тирании государства грозит лишить реформаторов тех властных полномочий, которые как раз и необходимы им для эффективного проведения политики в разгар перехода. Если сторонники первого подхода выступают за то, чтобы ради ускорения экономической реформы как можно скорее была принята постоянная конституция, то придерживающиеся второй точки зрения усматривают преимущества в принятии временного основного закона или даже в том, чтобы отложить разработку конституции на период после завершения экономического перехода.

До сих пор дискуссия велась преимущественно вокруг нормативных понятий, хотя отдельные конкретные примеры из опыта посткоммунистической трансформации часто приводятся обеими сторонами в качестве доводов в подтверждение своей позиции. Сейчас, когда с начала политического и экономического перехода минуло уже более пяти лет, опыт посткоммунистических стран дает идеальную возможность проверить противоречащие друг другу подходы. Взятые вместе, эти страны уже демонстрируют существенные различия как в достижениях экономической реформы, так и в наличии или отсутствии у них новой конституции и в сроках ее принятия. Содействовало или препятствовало процессу экономической реформы принятие новой конституции? Подрывает ли временный характер конституции надежность обязательств, необходимых для успешного реформирования? Помешали ли конституционные ограничения в отношении государственной власти осуществлению необходимых, но непопулярных мер? Вместо того чтобы предлагать, что следует делать посткоммунистическим странам, мы теперь можем начать рассмотрение последствий того, что они уже сделали. Это позволит оценить наши общие теории из области политики экономической реформы.

Дискуссия

Роль конституции в процессе реформирования экономики заложена в признании существования проблемы непоследовательности экономической политики. В ходе реформы людей призывают идти на жертвы или вкладывать деньги сегодня в обмен на обещания будущих выгод. Однако когда будущее наступит, у государства, ныне проводящего экономическую реформу, возникнут побуждения к отклонению от первоначальной политики и к конфискации полученных доходов (или некоторой их части). Поэтому для эффективной экономической реформы необходимо, чтобы государство взяло на себя надежное предварительное обязательство не экспроприировать доходы после завершения реформы. В отсутствие подобного обязательства люди, оценивая потенциальные выгоды от реформы, будут делать скидку на политический риск того, что в будущем нынешний курс может быть повернут вспять. Это ослабляет поддержку ими реформы и сокращает необходимые инвестиции в реформируемую экономику. Поэтому для успеха экономической реформы требуется не только хорошо продуманный план, но и государство, способное взять на себя заслуживающее доверия обязательство в связи с этим планом.

Как институт, определяющий и таким образом ограничивающий власть государства, конституция обычно рассматривается в качестве главного в политической системе механизма обязательств. Когда конституция эффективна, она ограничивает дискреционную власть государства. Она стабилизирует ожидания в отношении поведения государства. Она повышает цену серьезных изменений в институциональных правилах игры. В результате такие аналитики, как Ян Элстер и Барри Вайнгаст, утверждали: чтобы начать и успешно завершить экономическую реформу, проектированию эффективной конституции необходимо уделять столь же серьезное внимание, как и правильному ценообразованию.

Какой тип конституции с этой точки зрения наиболее благоприятен для экономической реформы? Если ключевая проблема состоит в угрозе того, что государство экс­проприирует доходы от реформы, то наиболее эффективной была бы конституция, максимально ограничивающая бесконтрольное вмешательство государства в экономику. Следовательно, принимая аргумент о надежном обязательстве, приходится не только подчеркнуть важную роль конституции, но и отдать особое предпочтение решению задачи ограничить власть государства в рамках новой конституции.

Стивен Холмс высказал самые серьезные возражения относительно совместимости того, что он считает западными моделями стабильной и либеральной конституции, с переходными условиями в посткоммунистических странах. Соглашаясь с тем, что такая конституция должна быть конечной целью общества в этих странах, Холмс задается вопросом, соответствует ли она особому характеру вызовов и возможностей переходного периода. По существу, он опасается, что поспешное принятие конституции западного типа способно в конечном счете подорвать усилия по созданию стабильного и либерального конституционного порядка.

Отношение Холмса к роли конституции в политике экономической реформы исходит из анализа особой динамики переходного периода. Он утверждает, что сам по себе размах задач, связанных с одновременным осуществлением политической и экономической реформ в период беспрецедентных перемен, повышает значение централизованной исполнительной власти и институциональной гибкости. Реформы, даже те из них, которые задуманы для установления либерального демократического порядка, не могут проводиться исключительно либерально-демократическими средствами. С его точки зрения, политика реформ включает в себя специально созданные механизмы принятия решений, мастерство технократов и стратегию маневрирования с целью заключения сделок между соперничающими социальными группами. Сплоченная исполнительная власть, сосредоточив в своих руках полномочия, скорее добьется успеха, чем склочный парламент или неуправляемые политические коалиции. Более того, такая исполнительная власть должна уметь быстро приспосабливаться к меняющимся затруднительным или благоприятным обстоятельствам. Институты, жестко ограничивающие исполнительную власть, лишают реформаторов гибкости, которая необходима для эффективного проведения политики в чрезвычайно изменчивых и неопределенных условиях.

В противоположность тому мнению, что роль конституции в процессе экономической реформы состоит в лишении государства способности вмешиваться в экономику, Холмс считает, что она должна дать государству возможность противостоять сложностям и противоречиям, связанным с реформой. Переходным системам крайне нужны сильные исполнители, соединяющие эффективность с соблюдением законности в обстановке быстрых социальных перемен. В то же время он признает, что для долговременного конституционного порядка высокие уровни дискреционной власти государства и институциональной гибкости были бы нежелательны. Следовательно, временные конституции - или то, что он называет «паллиативным конституционализмом» - могут оказаться более подходящими для переходных систем. В иных случаях процесс работы над конституцией может быть отложен на период после завершения основных экономических реформ. Сохраняя некоторую не­определенность в правилах игры, паллиативный конституционализм дает исполнительной власти возможность укрепить государство.

Сложились два резко расходящихся взгляда на роль конституций в процессе экономической реформы. Обе стороны разделяют цели создания либерального экономического порядка и рыночной экономики, однако они спорят о том, как лучше этого достичь.

 Конституции и экономическая реформа

 Укрепляет ли принятие конституции перспективы экономической реформы в ходе одновременно и политического, и экономического перехода? Чтобы систематически оценить различные подходы, я провел кросс-секционный статистический анализ данных по 25-27 посткоммунистическим странам.

При измерении в каждом случае степени реформирования я пользуюсь набором показателей, разработанных Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР) в 1994 году. Каждая страна получает рейтинг от 1 (реформирование незначительно либо полностью отсутствует) до 4 (всеобъемлющая реформа) в шести категориях экономической реформы, отражающих совокупный прогресс, достигнутый по каждой категории по состоянию на сентябрь 1994 года. Если вывести средний рейтинг по всем категориям, то каждой стране можно выставить общую сумму очков за достижения в экономической реформе. Темп изменений этими оценками не измеряется. Не предназначены они и для того, чтобы отражать краткосрочные экономические результаты. Они являются качественными показателями, на основании которых можно проводить систематическое сравнение курсов рыночной реформы в различных посткоммунистических странах. Очки, рассчитанные по системе ЕБРР, также как и составляющие их рейтинги, представлены в табл. 1.

Таблица 1. Показатели степени экономического реформирования ЕБРР

Я преследую цель определить воздействие двух различных элементов конституционного творчества на прогресс в экономической реформе. Первая независимая переменная (CONST) измеряет время принятия новой посткоммунистической конституции. В него включено число месяцев, прошедших после свободных выборов в восточноевропейских странах или формального провозглашения независимости республик бывшего Советского Союза и бывшей Югославии до ратификации посткоммунистических конституций. Таким образом мы постараемся определить, влияют ли темпы прогресса в создании конституции на успех экономической реформы. Вторая независимая переменная (CONSTDUM) просто определяет, была ли новая конституция принята в какой-то момент проведения экономической реформы до сентября 1994 года включительно. Это вспомогательная переменная, которая дает каждой стране 1 очко, если конституция была ратифицирована до указанной даты, и 0 очков, если этого не произошло. Подобным образом мы можем оценить в сравнительном контексте, вне зависимости от времени принятия новой посткоммунистической конституции, помогает или мешает ее наличие проведению реформы.

В регрессию также включена группа основных контрольных переменных. С помощью TIME измеряется, сколько месяцев прошло со времени первых свободных выборов или формального провозглашения независимости до сентября 1994 года включительно. Это дает возможность учесть различия во времени проведения экономической реформы в каждой стране. AGRSHARE измеряет долю сельскохозяйственного производства в ВВП в 1992 году, что позволяет включить в расчеты структурные различия в экономике посткоммунистических стран. GDP85 измеряет ВВП на душу населения в каждой стране в 1985 году для учета различий в уровнях экономического и социального развития накануне начала переходного периода. COMMU определяет средний процент парламентских мест, принадлежащих коммунистической партии или ее прямым политическим наследникам в каждой стране в переходный период. Часто звучит утверждение, что наиболее серьезным политическим препятствием для экономической реформы является сохраняющееся влияние коммунистической партии. Хотя этим, безусловно, не исчерпывается список потенциальных контрольных переменных, мы все же учли некоторые основные политические и экономические различия между посткоммунистическими странами. Величины всех переменных перечислены в приложении.

Прежде чем представить результаты многовариантных регрессий, полезно графически исследовать бивариантные взаимоотношения между темпом принятия конституции и экономической реформой. На рис. 1 вы видите точечную диаграмму, где показатели экономической реформированности по системе ЕБРР представлены на вертикальной оси, а число месяцев до ратификации посткоммунистических конституций - на горизонтальной. Точечная картина не выявляет никакой прямой линейной зависимости между двумя переменными. Те страны, где конституции были приняты рано, демонстрируют полную гамму стадий экономического реформирования: от фактического отсутствия всякой реформы (Туркмения) до самой всеобъемлющей экономической реформы (Эстония). Любопытно, что степень расхождения между посткоммунистическими странами в темпах конституционного процесса наиболее велика на самых высоких уровнях экономической реформы. Среди стран, имеющих за реформу оценку 3,0 или выше, есть и такие, что приступили к ратификации новой конституции наиболее быстро (Хорватия, Эстония и Словения), и такие, что дольше других откладывали разработку и принятие конституции, полагаясь взамен на временную конституцию (Польша и Венгрия).

Результаты многовариантных ре­грессий представлены в табл. 2. Если верен подход к роли конституции в процессе экономической реформы как к оформлению надежных обязательств по ее проведению, то переменная CONST должна иметь отрицательное значение, показывающее, что затяжки в конституционном процессе коррелируются с более низкими уровнями экономической реформы. Если же верна теория Холмса о преимуществах затягивания конституционного процесса, то переменная CONST должна иметь положительное значение. В уравнении 1 переменная CONST анализируется на фоне оценок экономического реформирования ЕБРР и основных контрольных переменных. При этом хотя переменная CONST и имеет отрицательное значение, ее коэффициент близок к нулю (-0,007) и в статистическом плане не значителен. Как и следовало ожидать, доля мест, принадлежащих в парламенте компартии или ее наследникам, отрицательно коррелируется с достижениями в экономической реформе. Доля сельскохозяйственного производства также отрицатель­но коррелируется с экономической реформой. Те страны, которые, в соответствии с переменной TIME, вступили в переходный период ранее, имеют более высокие оценки за экономическую реформу. Уровень экономического развития в момент начала трансформации, как показывает переменная GDP85, имеет не более чем пограничное значение. Результаты свидетельствуют, что ни раннее принятие посткоммунистической конституции, ни затягивание конституционного процесса не оказывают существенного влияния на масштабы экономической реформы во всей группе посткоммунистических стран. 

Таблица 2. Результаты многовариантных регрессий

Зависимая переменная - средний показатель уровня экономи­ческого реформирования ЕБРР, начиная от 1 (минимальная реформа) и заканчивая 4 (всеобъемлющая реформа). Абсолют­ные статистические величины даны в скобках.

* Имеет значение на уровне 0,005

На данной стадии рассуждений потенциальным возражением против такого анализа может служить то, что конституции, навязанные авторитарными режимами, и конституции, ратифицированные демократическим путем, рассматриваются с одних и тех же позиций. Конечно, в различных политических режимах конституции действуют по-разному. Вероятно, конституции, навязанные авторитарными правителями, не дают надежной основы для твердых обязательств, так как авторитарные правители не связаны конституционными ограничениями. Соответственно, исходя из критерия надежности обязательств, можно предположить, что конституции в авторитарных системах не обязательно будут благоприятствовать экономической реформе в той мере, как в демократических. Холмс считает, что задержка с созданием конституции скорее будет иметь позитивное воздействие на экономическую реформу в более конкурентных и фрагментированных политических системах, чем в системах, где политическая власть более консолидирована. В конкурентных демократических системах выше вероятность того, что экономическая реформа будет отсрочена из-за конфликтов между различными заинтересованными группами и институтами по поводу конституции. В итоге достоинства варианта с откладыванием конституции на потом должны быть более очевидны в демократических системах, чем в авторитарных.

Чтобы проверить эти противоречащие друг другу теории относительно воздействия конституции на экономическую реформу в демократических системах, мы дополнительно вводим в регрессию условие взаимодействия. Умножив переменную CONST на вспомогательную переменную FREEDUM, получаем новую переменную FREECON. Она указывает, можно ли квалифицировать данный случай как демократию. Страны, рейтинг которых составляет от 3,5 и менее баллов по семи- балльной шкале Freedom Ноusе для определения уровня политических и гражданских свобод на период 1991- 1994 годов, классифицируются как демократические режимы и получают 1 балл; страны с рейтингом выше 3,5 классифицируются как недемократические режимы и получают 0 баллов. Условие взаимодействия позволит нам выявить особенности влияния времени принятия новых конституций применительно только к демократическим режимам. Как и в прежних случаях, критерий надежности обязательств должен был бы предсказать обратное соотношение условия взаимодействия и продвинутости экономической реформы; теория Холмса предполагает их прямое соотношение.

Уравнение 2 демонстрирует результаты регрессии с включением условия взаимодействия. Влияние, которое оказывает на экономическую реформу время принятия конституции в демократических режимах, определяется путем добавления коэффициентов переменных CONST и FREECON. Коэффициент переменной CONST выражает воздействие конституции, общее для обеих групп, а коэффициент для условия взаимодействия FREECON выражает дополнительное воздействие, присущее только демократической группе. Таким образом сочетание двух коэффициентов дает полную картину влияния времени принятия конституции на экономическую реформу при демократических режимах. Опять-таки, этот коэффициент отрицательный, но очень близок к нулю (-0,004). Более того, обе переменные являются статистически несущественными. Коэффициенты основных контрольных переменных остаются стабильными. Из результатов уравнения 2 можно заключить, что различия в темпах принятия конституции в демо­кратических системах не оказывают какого-либо видимого систематического воздействия на прогресс экономической реформы.

Иная, хотя и несколько менее убедительная, проверка для разных подходов - сосредоточиться не на времени принятия новой конституции, а просто на том, была ли на протяжении рассматриваемого периода принята новая конституция. В таком ракурсе исчезают некоторые интересные особенности отдельных случаев, так как он не позволяет обнаружить воздействие временных различий конституционного процесса у тех стран, которые уже имеют посткоммунистические конституции. Тем не менее такой тест определил бы, повлияло ли вообще каким-нибудь образом принятие новой конституции на процесс экономической реформы.

В уравнении 3 переменная CONST заменяется вспомогательной переменной CONSTDUM, которая имеет значение «1» в том случае, если новая конституция была принята до сентября 1994 года, и значение «0», если в это время страна все еще жила при какой-то форме временной конституции либо при конституции коммунистической эры с внесенными в нее поправками. В отличие от результатов учета времени принятия конституций, коэффициент CONSTDUM является положительным и статистически существенным. Принятие новой посткоммунистической конституции даст увеличение в 0,48 в разработанной ЕБРР шкале экономического реформирования из 4 пунктов. Эти результаты подкрепляют аргументацию, выдвигаемую сторонниками критерия надежности обязательств по поводу того, что принятие постоянной конституции повышает шансы на успех экономической реформы. Тем не менее из них не вытекает ничего определенного относительно наилучшего времени принятия конституции или того, как оно соотносится с процессом экономической реформы. Кроме того, такие результаты нужно трактовать с некоторой осторожностью, так как они могут искажаться эндогенными факторами. В частности, возможно, что более высокие уровни экономической реформы произведут обратный эффект, влияя на вероятность принятия конституции.

Эти простые тесты, взятые вместе, дают возможность сделать некоторые предварительные выводы. Как представляется, отсрочка с принятием новой конституции не способствует процессу экономического реформирования ни во всех без исключения посткоммунистических странах, ни в более узком круге посткоммунистических демократий. Отсутствуют свидетельства того, что посткоммунистические конституции стали для экономической реформы препятствием. Напротив, принятие новой конституции, по-видимому, оказывает определенное позитивное влияние на процесс экономического реформирования, хотя такая конституция и не является предварительным условием для проведения реформы.

 Исполнительная власть и экономическая реформа

 Поскольку применение конституционной вспомогательной переменной не дает достаточно точного или убедительного подтверждения ни одному из противоположных подходов, может быть полезно уделить особое внимание другим элементам каузальной цепи различных аргументов, связывающих конституции и экономические реформы. Согласно обоим подходам, конституция имеет отношение к процессу экономической реформы постольку, поскольку она ограничивает государство и исполнительную власть в осуществлении ими экономической политики. Если придерживаться критерия надежности обязательств, то конституция важна, так как она удерживает политиков и других государственных субъектов от вмешательства в экономику для экспро­приации доходов от капиталовложений в экономическую реформу, причитающихся частным лицам. Довод Холмса в пользу отсрочки принятия конституции строится вокруг его опасений, что чрезвычайно жесткая конституция лишит исполнительную власть силы и гибкости, временно необходимых для начала непопулярных экономических реформ вопреки мощному сопротивлению заинтересованных кругов.

Сторонники этих двух подходов по-разному воспринимают соотношение между исполнительной властью и процессом экономической реформы. Из критерия надежности обязательств следует, что успешная экономическая реформа должна сочетаться с ограничением исполнительных полномочий. Доводы Холмса ведут к противоположному следствию: успешная экономическая реформа должна быть связана с сильной исполнительной властью, располагающей существенными полномочиями в проведении своей политики.

Первый шаг в оценке этих противоречащих друг другу аргументов - разработка критерия для измерения исполнительных полномочий в посткоммунистических странах. Поскольку в результате трансформации возникли и президентские, и парламентские системы, было бы предпочтительно сравнивать полномочия президентов и премьер-министров на единой шкале. Однако общей шкалы для их сравнения не существует. В качестве первого подхода к решению этой проблемы я сосредоточиваюсь исключительно на президентских полномочиях - как на переменной, отражающей объем исполнительных полномочий в целом, так как во всех посткоммунистических странах есть президентство со значительно разнящимися полномочиями. Хотя при этом и игнорируются важные различия в полномочиях премьер-министров в парламентских системах, такая переменная, тем не менее, дает нам показатель масштаба исполнительной власти в этих системах.

Индекс формальных президентских полномочий мы создаем на основании разработок Мэтью Шугарта и Джона Кэри, Барбары Геддес и Джеймса Макгрегора. Эти полномочия вытекают из новой конституции, промежуточной конституции или из временных законов о президентстве, принятых в отсутствие конституции. Индексация начинается с перечня 27 конкретных полномочий в области назначения должностных лиц и в законодательной сфере. Каждое из этих полномочий получает номер в зависимости от того, предоставляется ли оно со всей определенностью только президенту, или предоставляется президенту с ограничениями, или не предоставляется совсем. В президентских системах оценка «1» дается исключительным полномочиям, «0,5» - полномочиям с оговорками и оценка «0» - тем исполнительным полномочиям, которые президенту не предоставляются вовсе. В парламентских системах с прямыми выборами президента полномочиям даются, соответственно, оценки «0,75», «0,35» и «0». В парламентских системах с непрямыми выборами президента - оценки «0,5», «0,25» и «0». Логика такой системы оценок состоит в том, что в различных институциональных структурах президентские полномочия имеют различный вес. Когда президент избирается парламентом, все его полномочия до некоторой степени ограничены способностью парламента отказать президенту в переизбрании. Президенты, избираемые на основании прямых выборов, связаны в меньшей степени, но масштаб их полномочий может разниться в зависимости от структурных различий между президентскими и полупрезидентскими системами. Оценки суммируются, чтобы определить общий показатель формальных президентских полномочий для каждой страны. Конечно, на деле президент­ская власть состоит не только из полномочий, дарованных президенту конституцией. Однако данное исследование сознательно нацелено на то, чтобы изучить воздействие непосредственного содержания конституции или временных законов на исполнительную власть, и, следовательно, сосредоточено только на формальных полномочиях. Индекс президентских полномочий PRESFOR дан в приложении.

Табл. 3 демонстрирует результаты многовариантных регрессий. В уравнении 1 индекс PRESFOR испытывается с помощью показателей экономического реформирования ЕБРР с теми же основными контрольными переменными, что и в прежних регрессиях. Коэффициент по PRESFOR отрицательный и статистически существенный. Это показывает, что более высокая концентрация президентской власти в посткоммунистических странах связана с более низкими уровнями экономической реформы. Переход от Македонии, где президентская власть самая слабая (3,25), к Туркмении, где она самая сильная (18,4), ведет к существенному сокращению в 0,63 по четырехбалльной шкале ЕБРР.

Таблица 3. Результаты многовариантных регрессий

Зависимая переменная - средний показатель уровня экономического реформирования ЕБРР, начиная от 1 (минимальная реформа) и заканчивая 4 (всеобъемлющая реформа). Абсолютные статистические величины даны в скобках.

* Имеет значение на уровне 0,005

 Возможно, что степень концентрации президентской власти представляет разницу между демо­кратическими и авторитарными системами. В уравнении 2 для контроля различий в типах режима присутствует дополнительная демократическая переменная FREEDUM. Коэффициент переменной PRESFOR остается очень стабильным и имеет существенную величину. Демо­кратическая дополнительная переменная не имеет существенных значений, ее добавление к уравнению сокращает Adj-R2 модели. Прослеживая влияние типа режима, мы обнаруживаем, что большая концентрация президентской власти по-прежнему коррелируется с более низкими уровнями экономической реформы.

Хотя эти результаты и любопытны, они не имеют прямого отношения к влиянию конституции на процесс экономической реформы. Чтобы исследовать взаимоотношения между конституцией, исполнительной властью и экономической реформой, в регрессию вводится условие взаимозависимости. Уравнение 3 включает дополнительную переменную (CONSTDUM), имеющую отношение к тем странам, где новые посткоммунистические конституции были приняты до сентября 1994 года, и условие взаимозависимости (PRESCON), выведенное путем умножения переменной PRESFOR на CONSTDUM. Результаты вызывают удивление. Коэффициент переменной PRESFOR отражает воздействие концентрации президентской власти на экономическую реформу только в тех странах, которые не имеют новых посткоммунистических конституций (т. е. там, где значение CONSTDUM составляет 0). Коэффициент PRESFOR почти утраивается: с -0,046 в уравнении 2 до -0,123 в уравнении 3, и его величина является чрезвычайно значимой. Последнее позволяет предположить, что негативный эффект более высоких уровней формальной президентской власти гораздо выше в странах, не имеющих новых конституций, чем в посткоммунистических странах вообще. Чтобы получить соотношение между президентскими полномочиями и экономической реформой в тех странах, которые имеют новые конституции, к коэффициенту PRESCON (0,111) добавляется коэффициент PRESFOR (-0,123). Этот новый коэффициент (-0,007) близок к нулю, из чего можно заключить, что увеличение президентских полномочий в тех странах, где приняты новые конституции, почти никак не сказывается на прогрессе экономической реформы.

Коэффициент переменной CONSTDUM (-1,106) в уравнении 3 табл. 3 имеет противоположный знак, и величина его существенно возрастает в сравнении с его же значением в уравнении 3 табл. 2 (0,479). С включением в него результатов взаимодействия коэффициент переменной* CONSTDUM отражает влияние конституции на экономическую реформу в тех случаях, когда переменная PRESFOR находится на нуле. Отсюда мы заключаем, что общее положительное воздействие наличия конституции на претворение в жизнь экономической реформы, обнаруженное в первом наборе ре­грессий, по большей части было функцией позитивного влияния конституции в тех странах, где сильна исполнительная власть. В тех странах, где исполнительная власть уже существенно ограничена, принятие конституции более не имеет положительного эффекта для осуществления экономической реформы.

Последствия такого взаимодействия между президентскими полномочиями, конституцией и экономической реформой становятся еще очевиднее, когда их взаимосвязи выражены графически. На рис. 3 изображена точечная диаграмма уровня президентской власти (по горизонтальной оси) и показателей экономического реформирования ЕБРР (по вертикальной оси). На диаграмме каждый случай отнесен к одной из подгрупп стран, определяемых по наличию или отсутствию у них посткоммунистической конституции. Каждой из групп соответствует линия регрессии (пунктирная линия для стран с конституцией и сплошная линия для стран без конституции). При сравнении углов наклона линии регрессии каждой из подгрупп становится ясно, что отрицательное воздействие возросших президентских полномочий на экономическую реформу значительно больше в странах, которые затянули с принятием конституции (CONSTDUM=0), чем в тех странах, которые конституцию уже приняли (CONSTDUM=1).

Холмс объясняет преимущества паллиативной конституции тем, что ограничение исполнительной власти в период экономического перехода снижает ее силу и гибкость, необходимые для победы в борьбе за реализацию экономической реформы. Когда принятие конституции откладывается, это позволяет дать исполнительной власти временные полномочия, что имеет решающее значение на ранних стадиях процесса реформ. В то же время не всегда желательно, чтобы подобные расширенные полномочия были закодированы в политической системе на длительный период. Однако результаты данного предварительного анализа показывают, что более широкие исполнительные полномочия не только отрицательно коррелируются с успехом экономической реформы, но и особенно усугубляются в тех странах, где принятие конституции затягивается. В итоге оказывается, что стратегия затягивания конституционного процесса в целях расширения (пусть даже временного) полномочий исполнительной власти для реформирования экономики, если оценивать ее на основании опыта посткоммунистических стран, не продвигает экономическую реформу вперед. 

Выводы 

Первая попытка подтвердить или опровергнуть доводы, звучащие в продолжающейся дискуссии по поводу политики экономической реформы, с помощью данных из опыта посткоммунистических стран привела к некоторым интересным предварительным результатам. Хотя принятие конституции и не является необходимой предпосылкой экономической реформы, оно, по-видимому, благоприятствует наращиванию политической способности к проведению мероприятий по экономическому реформированию. Рассмотренные в сравнительном контексте паллиативный конституционализм или просто откладывание конституционного процесса на последующий период не оказывают заметного позитивного воздействия на проведение экономической реформы даже в демократических странах, хотя быстрое принятие конституции также не имеет очевидных преимуществ с точки зрения успеха реформы. Если последствия влияния конституции на ход экономической реформы основаны на том, что она ограничивает исполнительную власть, то этот анализ приводит к мысли, что более сильная исполнительная власть связана с меньшим объемом экономической реформы и что при конституциях-заменителях отрицательные последствия сильной исполнительной власти для экономическом реформы еще значительнее. Создается впечатление, что даже на нынешней, пока еще ранней, стадии посткоммунистической трансформации стабильные конституции, которые накладывают ограничения на исполнительную и, следовательно, государственную власть, позитивно воздействуют на процесс экономической реформы.

Если концентрация исполнительной власти фактически препятствует экономической реформе, то преимущества паллиативного конституционализма перестают быть очевидными. Так как даже сторонники подобной формы конституционализма признают, что не исключены обстоятельства, при которых чрезвычайные исполнительные полномочия, даруемые временной конституцией, станут для политической системы постоянными, то, по всей видимости, политический риск превосходит потенциальный положительный эффект паллиативного подхода.

Хотя в силу приведенных выше предостережений по поводу величин политических переменных и возможности эндогенного искажения в регрессиях этот анализ все же должен рассматриваться как пробный, он, тем не менее, обеспечивает дискуссии, ведущейся главным образом на теоретическом уровне либо вокруг отдельных примечательных случаев, некоторую систематизированную практическую основу. Он позволяет говорить о том, что 27 стран, возникших в результате дез­интеграции бывшего советского блока, дают богатый материал для проверки соперничающих между собой теорий по поводу политики экономической реформы, как и по многим другим вопросам. 

Приложение