Перестройка государственности и правовой системы в целом оказала в Казахстане, как и в других странах СНГ, серьезное влияние на восстановление и развитие частного права и, соответственно, на содержание и количество частно-правовых институтов практически всех отраслей законодательства. Частно-правовые институты и нормы в достаточном количестве присутствуют в современном экологическом законодательстве. Это относящиеся к вещным правам право собственности на природные объекты и ресурсы, различные виды природопользования, экологические сервитуты и другие вещные права; к обязательственным отношениям - договор на природопользование; комплексные институты экологического законодательства, включающие частно-правовые нормы, - лицензирование природопользования как элемент специальной правоспособности юридического лица, платность воздействия на окружающую среду, экологический аудит и другие; а также гражданско-правовые способы защиты экологических прав, в том числе защита прав кредиторов по экологическим обязательствам, экологические деликты и другие.
О вещных правах на природные ресурсы. В силу ряда причин до 1991 г. в Казахстане, как и в России, единственной формой собственности на природные ресурсы была исключительная государственная собственность, осуществляемая монопольно государством. Нормы о праве собственности на природные ресурсы включены в Конституцию Республики Казахстан, Гражданский кодекс, межотраслевые и отраслевые законодательные акты о природных ресурсах. В государственной собственности находятся и другие природные ресурсы, которые по своим свойствам могут быть объектом собственности.1 Из п. 3 ст. 6 Конституции Республики Казахстан вытекает, что из всех природных ресурсов только земля может находиться в государственной и частной собственности. Все остальные природные ресурсы могут принадлежать на праве собственности только государству. Поэтому наиболее развитым на сегодня является регулирование отношений частной собственности применительно к земле, что позволяет говорить о тенденции установления на землю, главным образом, права частной собственности.
Регулированию вопросов земельной собственности посвящено значительное число норм законодательных актов. В Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу закона, «О земле» этому вопросу посвящены десятки статей. По ГК Казахстана земельные участки (ст. 17) отнесены к недвижимости; права на них являются объектами гражданских прав, и, соответственно, на них полностью распространяется общий режим гражданско-правового регулирования, если, разумеется, иное не предусмотрено специальным законодательством.2 Возможно, будет введено и право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения. Уже опубликован соответствующий проект изменений и дополнений в Указ «О земле», который предлагает ввести такое право для лиц, родившихся и постоянно проживающих в Казахстане, и их потомков.3
Законодательством Казахстана и России установлено также право собственности на недра, животный мир, водные объекты, леса, особо охраняемые природные территории. Среди отраслевых законодательных актов, касающихся этого вопроса, помимо вышеназванных, следует упомянуть Лесной и Водный кодексы, а также Закон «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира». Следует отметить, что указы «О земле» и «О недрах и недропользовании» приняты после принятия действующей Конституции и в силу этого более соответствуют характеру рыночных реформ в Казахстане. Лесной и Водный кодексы, а также Закон «Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира» появились до ее принятия, что в определенной мере сказалось и на содержании норм, включенных в эти акты.
В цивилистической литературе содержатся предложения отнести следующие субъективные права к числу наиболее распространенных вещных прав в законодательстве о природных ресурсах: право собственности на природные ресурсы; право пользования природными ресурсами, как производное от права собственности; сервитуты; залог природных ресурсов.4 Возможно, что в процессе кодификации законодательства о лесах, водах и животном мире с учетом действующей Конституции нормы о вещных правах могут получить определенное развитие и будут унифицированы.
Другая значительная группа проблем связана с применением регулирования возникающих обязательств при использовании договоров в эколого-правовых отношениях.5 Формально договор на природопользование как один из ключевых частно-правовых институтов впервые появился в отечественном экологическом законодательстве в связи с принятием Закона РК «Об охране окружающей природной среды» 1992 года.6
В дальнейшем договор получает свое развитие в земельном, лесном, водном законодательстве и законодательстве о недрах. В связи с принятием нового ГК произошло расширение круга отношений, регулируемых гражданским правом. Теперь это практически все имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, за исключением лишь тех, которые построены по принципу «власть и подчинение», причем эти же отношения могут регулироваться и отраслями, включаемыми в число публичных. Тем не менее небольшое количество норм ГК, посвященных непосредственно природным ресурсам, объясняется тем, что эта сфера отношений, а также отношения по охране окружающей среды регулируются практически прежде всего специальным, а не гражданским законодательством. Специальное же экологическое законодательство, как известно, весьма объемно.
Безусловно, существует проблема учета экологической специфики при использовании договорной конструкции, однако в связи с ограниченностью объема данной статьи подробней остановиться на этой проблеме не представляется возможным.
По поводу соотношения гражданско-правового регулирования с эколого-правовым отметим лишь, что, по общему правилу, последнее пользуется несомненным приоритетом, как специальное над общим. Поэтому ко всем договорам, возникающим по поводу природных ресурсов, применяются нормы гражданского права, если иное не содержится в посвященных таким договорам законодательных актах, в частности в Водном, в Лесном и других кодексах и законах. Изменения в законодательной базе, безусловно, потребуют соответствующего анализа тенденций и в области правоприменения, так как очевидным на сегодня становится процесс активного и даже агрессивного поглощения гражданско-правовым регулированием значительного объема отношений в области природопользования, традиционно относящегося к публично-правовой сфере интересов.
Экологическое законотворчество должно развиваться в направлении поиска дополнительных механизмов повышения эффективности правового регулирования. Этому вполне может способствовать процесс проникновения частно-правовых норм и институтов в сферу действия экологического права, который при соблюдении определенных условий рассматривается нами как в целом позитивное явление по ряду причин. Во-первых, природные объекты и ресурсы, становясь предметом оборота, перестают быть «бесплатными» и начинают приобретать свою реальную стоимость, кроме того, предметом оборота становятся и права на природные ресурсы.7 Во-вторых, упорядочивается характер отношений в результате применения к ним веками отработанных классических юридических конструкций. В-третьих, могут использоваться все разнообразные способы гражданско-правовой защиты прав. В-четвертых, гибкость гражданско-правовых процедур совместима с материальными нормами экологического права и вполне позволяет осуществлять учет экологической специфики. Практически повсюду в ГК можно встретить оговорки о том, что данная норма действует, если иное не предусмотрено законом. В-пятых, существует возможность дополнения гражданско-правовых методов к административно-правовым в одних и тех же эколого-правовых отношениях, когда, например, в процессе природопользования нарушаются условия, предусмотренные договором, и причиняется существенный экологический вред. В-шестых, укрепляется законность, обеспечивается большая защита прав природопользователей и граждан, так как произволу чиновников теперь противостоят открытые легальные гражданско-правовые процедуры, а в определенных случаях могут быть введены даже конкурсные основы для получения прав природопользования или купли-продажи природных ресурсов.
1 Но есть и такие природные ресурсы, которые не могут быть объектом права собственности и, соответственно, находиться в государственной собственности, например климат, солнечное излучение. Атмосферный воздух, согласно Закону «Об охране атмосферного воздуха», объектом права собственности не является в силу невозможности его индивидуализации. Следовательно, на эти объекты не могут устанавливаться вещные права.
2 ГК России включает в свой состав главу 17 «Право собственности и другие вещные права на землю с отлагательным действием».
3 Казахстанская правда. - 1999. - 29 января.
4 В Казахстане Научно-исследовательским центром частного права подготовлена к публикации в 1999 г. коллективная монография «Вещные права в Республике Казахстан». В настоящем исследовании нами использовался раздел 2 главы 4 «Право природопользования» этой монографии - «Особенности вещных прав на природные ресурсы» Б.В. Покровского, участника разработки проектов нового ГК и законодательства о природных ресурсах.
5 Брагинский М.И. Предмет гражданского права по российскому законодательству (тенденции развития). Выступление на конференции «Гражданский кодекс России: значение для законодательства, судебной практики и сравнительного правоведения». - Лейден, Голландия. 27-29 мая 1998 года.
6 В действующем Законе «Об охране окружающей среды» также присутствуют нормы общего характера (ст. 23), посвященные договору на природопользование. Полагаем, что, в силу недостаточной правовой разработанности данной правовой конструкции, практическая ценность применения ее для регулирования договорных отношений по поводу конкретных природных ресурсов сведена к нулю. Тем не менее в историческом плане эти нормы представляют определенный интерес - как первый опыт применения договорного регулирования в эколого-правовой сфере отношений.
7 Тем не менее в наших странах природные ресурсы продолжают оставаться объектом нещадной эксплуатации в силу складывающейся конъюнктуры мирового рынка, а не в силу других факторов.