С момента крушения системы социализма и распада ее оплота - Союза ССР важным вопросом в посттоталитарных странах Восточной Европы и СНГ стал поиск альтернативы господствовавшим централизованным командно-административным структурам.
Местное самоуправление, представляя собой форму самоорганизации и самодеятельности населения (муниципалитет) и его выборных органов по управлению делами местного значения, является важнейшим элементом демократического общества. Данную систему характеризуют следующие основные черты:
- определенная автономия нижестоящих административно-территориальных (муниципальных) единиц по отношению к центру;
- выборность органов местного самоуправления и руководящих ими должностных лиц, их подконтрольность и подотчетность населению;
- широкое непосредственное участие граждан в управлении через различные общественные комитеты, комиссии, референдумы и другие формы прямого волеизъявления;
- разграничение функций и полномочий центральных органов государственного управления и органов местного самоуправления;
- сочетание в деятельности органов местного самоуправления местных и государственных интересов;
- ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за свою деятельность и принимаемые решения главным образом перед населением.* *
В зависимости от масштабов административно-территориальной единицы местное самоуправление осуществляется в двух основных формах:
1) форма публичной власти на местах. В данном случае местное самоуправление представляет собой неотъемлемую часть системы государственной власти, осуществляемой в отдельных населенных пунктах и региональных административно-территориальных единицах. Обычно эту власть осуществляют представительные (советы) и исполнительные (мэрии во главе с мэрами) органы, избираемые населением;
2) форма управления жилищно-коммунальным хозяйством. Здесь речь идет о территориальном общественном самоуправлении, осуществляемом в различных жилищно-территориальных комплексах, находящихся на территории муниципалитетов (микрорайонах, кварталах и т. п.). Органы общественного самоуправления (комитеты) создаются на собраниях (сходах) граждан по месту жительства.
Как правило, в функции органов самоуправления входит решение на территории соответствующего сообщества таких специфических задач, как социальная помощь населению, управление коммунальной собственностью, охрана окружающей среды, содержание детских садов, школ, учреждений культуры, парков и иных общественных мест, поддержание общественного порядка, жилищное строительство, эксплуатация систем водоснабжения и канализации, уборка территории и т. д. Важным условием функционирования этих органов является наличие в их распоряжении земельно-водных ресурсов (в пределах законодательно установленных границ пользования ими), собственных финансовых средств и объектов коммунальной собственности. Основными источниками доходов местного самоуправления обычно являются государственные дотации и субсидии, местные налоги и сборы, целевые взносы и пожертвования граждан и организаций, доходы от эксплуатации, продажи и аренды объектов коммунальной собственности, банковские кредиты, выпуск и реализация ценных бумаг.
Наиболее развитой является система местного самоуправления в странах Европы и Америки. В зависимости от разграничения полномочий между органами государственного управления и местного самоуправления выделяются следующие модели последнего:
1) повсеместно, во всех единицах административного деления страны, действует только система местного самоуправления (Швейцария, Бразилия);
2) соединение местного самоуправления с местным государственным управлением на всех уровнях (Италия);
3) сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на высшем уровне (Франция, Польша);
4) жесткая административная опека метрополии над местным самоуправлением на зависимых территориях (владения Великобритании, Нидерландов, США).
В последнем случае решения органов самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения назначенного сверху местного администратора (губернатора, префекта и т. д.). В настоящее время такая модель местного самоуправления встречается крайне редко. В основном же действует система административного надзора, при которой государство ограничивается только проверкой законности решений органов самоуправления через местную администрацию, прокуратуру и суды. В ряде стран решения органов самоуправления вообще могут быть отменены только в судебном порядке. При этом эти органы также могут оспорить в суде любые решения государственной власти, принятые в отношении них.
В Казахстане институт местного самоуправления получил свое развитие еще в период существования Союза ССР. 15 февраля 1991 года был принят Закон “О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан”. Согласно этому закону местное самоуправление осуществлялось на уровне аулов, сел, поселков, городов и районов в городах в форме власти Советов. Помимо этого, оно включало в себя органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания (сходы) и конференции граждан. Надо сказать, что для того времени это была достаточно развитая и демократичная система местного самоуправления. Однако у нее имелись изначально и появлялись по мере развития серьезные изъяны.
Во-первых, на момент принятия названного закона в республике оставались сильными позиции правящей тогда компартии, что способствовало избранию и преобладанию в Советах народных депутатов ее представителей. Многие избирательные коллективы по сложившейся за долгие годы традиции формировались и возглавлялись партийными активистами, что влияло на выдвижение кандидатов и на их избирательную кампанию. Кроме того, в условиях еще не сложившейся многопартийности выдвижение кандидатов проходило на чисто личной основе. Выдвигали авторитетных, популярных людей, в качестве которых, как правило, выступали те же партийные активисты. Таким образом, персональный состав местных Советов был в своем большинстве консервативным, что так или иначе отрицательно сказывалось на проведении политики реформ.
Во-вторых, с введением в феврале 1992 года института глав администраций, назначаемых Президентом и вышестоящими главами, власть Советов на местах стала сильно ограниченной. Если раньше Советы имели собственные, образуемые ими и подотчетные им, исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишились контроля за исполнительной властью. В распоряжение последней была передана и коммунальная собственность. В результате у местных Советов остались только полномочия по утверждению бюджета, разрабатываемого главой администрации.
В-третьих, по непонятным причинам институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 28 января 1993 года первой Конституции Республики Казахстан. Вместо этого в ней было отражено только наличие местных представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений между местным государственным управлением и самоуправлением не было.
В-четвертых, не получил своего должного развития институт общественного территориального самоуправления. В основном это было связано с отсутствием финансово-экономической базы для деятельности, поскольку управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций.
После самороспуска Советов всех уровней в ноябре-декабре 1993 года и с принятием 10 декабря 1993 года Закона “О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан” местное самоуправление было фактически упразднено. Вместо него была сформирована жесткая централизованная система исполнительной власти, охватывающая все населенные пункты. Вся полнота политической и хозяйственной власти на местах перешла к главам администраций (акимам), зачастую превышающим свои полномочия. Представительные же органы - маслихаты, не имеющие собственных материально-финансовых средств и не способные обеспечить подлинную отчетность акимов перед ними, фактически превращены в консультативно-совещательные органы при акимах. К тому же их “вертикаль” заканчивается на городах областного значения.
Примечательно, что, несмотря на отсутствие необходимой законодательной базы, в Алматы и некоторых других городах республики продолжали функционировать органы территориального самоуправления. Сначала они назывались комитетами общественного самоуправления (КОС), затем были переименованы в комитеты общественного самоуправления населения (КТСН). Например, в Алматы к осени 1997 года насчитывалось 47 КТСН, охватывающих своим влиянием микроучастки с количеством жителей порядка 700-800 тыс. человек. В их задачи в основном входит решение актуальных жилищно-бытовых вопросов населения. Правда, на сегодняшний день, в отсутствие четких, а главное - законодательно закрепленных полномочий и необходимой материально-финансовой базы, их деятельность нельзя назвать эффективной. С 1996 года на уровнях отдельных домов и групп домов стали создаваться и функционировать кооперативы собственников квартир, деятельность которых является темой для отдельного разговора.
Постепенно вопрос о необходимости формирования в республике местного самоуправления как формы публичной власти вновь был поднят и начал находить свое отражение в законодательной деятельности государства. Прежде всего, местное самоуправление, осуществляемое сельскими и городскими местными сообществами непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы, было признано принятой 30 августа 1995 года второй Конституцией РК. Правда, в Основном Законе страны ряд вопросов формирования и функционирования органов местного самоуправления был упущен, что требовало принятия отдельного закона.
В 1997 году Правительство внесло в Парламент проект закона “О местном государственном управлении и самоуправлении”. Однако анализ этого законопроекта позволяет утверждать, что у Правительства на тот момент вообще отсутствовала четкая концепция формирования местного самоуправления в Казахстане. Вместо нее явно прослеживалась попытка подогнать создаваемую систему местного самоуправления под действующую Конституцию. Причем этот “подгон” осуществлялся таким образом, чтобы доказать всем, что Основной Закон ограничивает создание подлинной системы местного самоуправления, присутствующей во многих зарубежных странах и основанной на максимальной автономности населенных пунктов различного уровня. В частности, проект закона низвел местное самоуправление в лице кенесов (советов)… на уровень единиц городского и сельского территориального деления. Иначе говоря, он сводил местное самоуправление исключительно к форме управления коммунальным хозяйством. Помимо этого, законопроект: а) не устанавливал определения самому понятию “местное самоуправление” и, тем самым, не определял его статус в системе государственной власти и управления РК; б) не содержал принципов, на основании которых должны осуществляться местное самоуправление, формироваться и функционировать его органы и институты; в) не вводил механизмов взаимодействия между органами государства и местного самоуправления и четкого разграничения функций и полномочий между ними; г) не предусматривал общественного территориального самоуправления в виде собраний, сходов граждан по месту жительства, местных референдумов и т. п.; д) не устанавливал механизмов формирования полноценной экономической базы местного самоуправления, включая передачу органам местного самоуправления коммунальной собственности. Не случайно, что данный законопроект был отозван Правительством на доработку.
В некотором смысле следующим этапом в законодательном обеспечении формирования местного самоуправления можно назвать внесение 8 октября 1998 года изменений и дополнений в Конституцию РК. В частности, было установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом (п. 4 ст. 87). То есть речь идет о принятии не специального закона, а указа или распоряжения главы государства, которые, кстати, до сих пор не приняты. Однако, несмотря на отсутствие названных нормативных актов, по инициативе акима Алматинской области З. Нуркадилова 29 мая 1999 года были проведены выборы акима Чемолганского сельского округа Карасайского района Алматинской области. Проведение этих выборов, тем не менее, не стало своего рода “зачатком” местного самоупрвления по следующим причинам.
Во-первых, выборы акима проводились под жестким контролем областной администрации, в результате чего их результат был предрешен в пользу удобного для властей лица. Иными словами, с мнением жителей Чемолгана никто не посчитался. По неизвестным причинам кандидатам в акимы было запрещено выдвигаться от общественных объединений. Во-вторых, налицо явная нелегитимность этих выборов. Действующий Закон о выборах предусматривает только выборы членов органов местного самоуправления, но никак не акимов. Рассматриваемые же выборы состоялись в соответствии с принятыми Центральной избирательной комиссией Временными правилами проведения в порядке эксперимента выборов акимов отдельных аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков. Но, как уже отмечалось выше, порядок выборов акимов определяется, согласно Конституции, главой государства. Таким образом, выборы чемолганского акима проводились по нормативно-правовым актам одного из исполнительных органов, но не главы государства. Следовательно, в данном случае была нарушена Конституция РК. Наконец, в-третьих, что наиболее важно, в республике нет законодательной базы, определяющей статус и полномочия выборных акимов, причем отличные от положения их назначаемых коллег. По Конституции выборные акимы вообще не включены в систему местного самоуправления. Непонятно также, как должны складываться отношения вновь избранного акима, получившего хотя бы формально свой мандат непосредственно от народа, с вышестоящим акимом, назначенным сверху, не говоря уже об отсутствии механизмов его подотчетности местным жителям. В этих условиях выборы акима села Чемолган не имеют никакого политического смысла.
Конец 1999 года, ознаменовавшийся избранием депутатов Парламента и маслихатов второго созыва, стал новым этапом в создании законодательной базы местного самоуправления. Но, анализируя рассматриваемый сегодня Парламентом проект закона “О местном самоуправлении”, можно утверждать, что до создания развитой и демократичной системы местного самоуправления республике еще очень далеко.
Как следует из названного законопроекта, местное самоуправление будет вводиться в аулах, селах, поселках, аульных (сельских) округах и городах районного значения. Его представляют избираемые населением “наблюдательные и ревизионные” органы (кенесы или сходы) и глава исполнительного органа (жамията) - жетекши (ст. 2, 6). Вместе с тем ряд наиболее важных вопросов осуществления самоуправления (порядок формирования органов самоуправления, их компетенция, владение собственностью и т. д.) закон почему-то не отражает. По замыслу разработчиков проекта закона эти вопросы должны содержаться в так называемом кодексе местного сообщества, принятом самим населением (п. п. 1, 2 ст. 4). Однако не все выходит так просто.
Обращает на себя внимание то, что по законопроекту данный кодекс разрабатывается “инициативной группой граждан”. В то же время ничего не говорится о том, кто будет определять состав “инициаторов” и наделять их полномочиями по разработке кодекса местного сообщества. Неясно также, каким образом население будет принимать этот кодекс. Самое интересное, что, согласно п. 3 ст. 4 проекта закона, “типовой кодекс местного сообщества и порядок его учетной регистрации в соответствующем исполнительном органе определяется Правительством”. Кроме того, из закона не понятно, какой юридический статус будет иметь кодекс местного сообщества, как он будет исполняться и какими будут условия его регистрации. Таким образом, можно предположить, что в условиях массовой аполитичности населения все вопросы формирования системы местного самоуправления возьмут в свои руки исполнительные органы. Естественно, что они создадут условия, выгодные только им. Учитывая монополию властей на образование избирательных комиссий и контроль за их работой, не исключено, что в кресла жетекши просто-напросто пересядут действующие акимы данных населенных пунктов. Даже если вдруг местное население где-либо проявит нежелательную инициативу, она может быть пресечена тем или иным способом. Например, соответствующий акимат по праву, делегированному ему Правительством, может отказаться регистрировать кодекс, резко отличающийся от типового образца.
В принципе, вся сущность предлагаемой системы самоуправления точно выражена в одной из норм законопроекта: “Государственные органы создают необходимые условия для становления и развития местного самоуправления” (п. 1 ст. 5). Помимо определения типового образца кодекса местного сообщества, Правительство устанавливает порядок передачи в собственность органам самоуправления коммунального имущества и его размеры (ст. 16). В его компетенцию проект закона относит даже утверждение типового устава жамията (п. 3 ст. 11). Таким образом, основные правила образования и функционирования органов местного самоуправления будут установлены даже без участия Парламента.
Не забыты по вновь принимаемому закону и “права” областных и районных акимов. Последние, в частности, могут отменять акты органов самоуправления, “принятые по вопросам, выходящим за пределы их компетенции” (подпункт 3) п. 4 ст. 13). Акиматы могут также инициировать роспуск соответствующим маслихатом органов самоуправления в том или ином населенном пункте. Наконец, решения органов самоуправления могут быть опротестованы прокуратурой.
Обращает на себя внимание в проекте закона введение так называемого “добровольного самообложения” жителей местного сообщества. Решение об этом “самообложении” принимает кенес, он же утверждает ставки и размеры сборов с населения (подпункты 5), 6) ст. 8). Правда, закон оговаривает, что эти размеры устанавливаются самим местным сообществом. Однако проект закона не оговаривает порядка и механизмов такого установления. Учитывая этот факт, можно предположить, что всю ответственность в решении данного вопроса возь-мет на себя все тот же кенес. Населению же, как всегда, придется подчиниться решению властей.
Таким образом, предложенный Правительством проект закона предполагает создание системы местного самоуправления, удобной для центральной власти во всех отношениях. Прежде всего, центральная власть, используя откровенную регламентацию в форме утверждения и регистрации типовых документов, контроль за избранием органов местного самоуправления через избирательные комиссии, изменение административного статуса территории местного сообщества, рычаги воздействия акиматов, прокурорский надзор, выделение имущества и финансов и отчетность за распоряжение ими, сохраняет достаточно жесткий контроль за деятельностью органов местного самоуправления. Вместе с тем она снимает с себя ответственность за положение дел в экономике и социальной сфере на местах.
Другим негативным моментом здесь является явная непродуманность и неподготовленность властей к переходу на самоуправление. Ведь формирование местного самоуправления означает не только принятие одного закона, а требует реорганизации всей системы социально-экономических и политических отношений, включая перераспределение коммунальной собственности, наличие местного бюджета, создание муниципальных служб, разграничение полномочий между органами государства и самоуправления и т. д. Для начала Правительству следовало бы разработать программу формирования и развития местного самоуправления в республике, и лишь потом принимать необходимые законы. К тому же переход к местному самоуправлению является настолько важным вопросом, что его нужно решать путем широкого народного обсуждения и, может быть, даже вынести на референдум. Пока же остается надеяться только на то, что депутаты Парламента внесут свои позитивные коррективы в проект закона о местном самоуправлении.