Среди международных конвенций, подписанных в последнее время Республикой Казахстан, большой интерес для экологических НПО представляет принятая в Орхусе (Дания) в 1998 году Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. В случае ратификации Орхусская конвенция будет действовать в Казахстане непосредственно. В данной статье предпринята попытка проанализировать экологическое законодательство Республики Казахстан на предмет его соответствия Орхусской конвенции (далее - Конвенция) по двум аспектам: доступ к информации и участие общественности в принятии решений. Автор рассматривает данную проблему с точки зрения экологической общественной организации.
ДОСТУП К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ
В Республике Казахстан не существует специального закона, регулирующего доступ к экологической информации. В действующей Конституции Республики Казахстан 1995 года на право доступа к экологической информации можно распространить положения статьи 20, касающейся информации в целом. Указанная статья гласит: “Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом. Перечень сведений, составляющий секреты Республики Казахстан, определяется законом”.
В Законе Республики Казахстан “О национальной безопасности” (1998) в статье 3 провозглашен принцип “приоритетности политических, экономических и информационных мер” для обеспечения безопасности. Введено понятие информационной безопасности, и намечены меры по ее обеспечению (статья 22).
В Законе “Об особо охраняемых природных территориях” зафиксирован принцип “доступности информации о состоянии государственного природно-заповедного фонда и особо охраняемых природных территорий” в качестве принципа законодательства (статья 4).
Для того чтобы реально обеспечивался доступ к экологической информации в законодательстве, на наш взгляд, должны быть четко зафиксированы права граждан и их общественных организаций на получение информации, дано определение объекта права, т. е. самой экологической информации и ее состава, определены обязанности и ответственность ведомств и должностных лиц за ее наличие и предоставление. Только в таком виде законодательство может стимулировать создание эффективного механизма для реализации права на экологическую информацию.
1. Право граждан и общественности на получение
экологической информации
В Законе “Об охране окружающей среды” в статье 5 “Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды” за гражданами закреплено право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и мерах по ее улучшению. В статье 6 “Права и обязанности общественных объединений в области охраны окружающей среды” за общественностью закреплено такое же право “получать от государственных органов и организаций своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды и мерах по ее оздоровлению”.
В Законе Республики Казахстан “Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира” (1993) в статье 7, перечисляющей права граждан в этой сфере, указывается и право на “получение полной и достоверной информации о состоянии животного мира”.
В Законе Республики Казахстан “Об использовании атомной энергии” (1997) в статье 21 “Права граждан, общественных объединений и организаций в области использования атомной энергии” провозглашено, что “граждане Республики Казахстан имеют право: получать информацию через государственные полномочные органы по использованию атомной энергии и средства массовой информации о безопасности намеченных к сооружению, проектируемых, сооружаемых, эксплуатируемых и выводимых из эксплуатации объектов использования атомной энергии, об осуществляемом контроле за радиационной обстановкой в местах их проживания или осуществления трудовой деятельности, а также о дозе получаемого облучения”.
В статье 7 “Права и обязанности общественных объединений в области особо охраняемых природных территорий” Закона “Об особо охраняемых природных территориях” провозглашено, что общественные объединения имеют право “получать в установленном порядке от государственных органов и организаций информацию об особо охраняемых природных территориях”. Интересно, что гражданам в данном законе такое право не предоставлено.
2. Определение экологической информации
Согласно статье 71 Закона “Об охране окружающей среды”, “информация вобласти охраны окружающей среды - это сведения о состоянии, загрязнении и оздоровлении окружающей среды, о финансировании (источниках финансирования), о расходовании средств на мероприятия по охране и оздоровлению окружающей среды, состоянии, воспроизводстве и использовании природных ресурсов, о воздействии на окружающую среду, нормировании ее качества и экологических требованиях к хозяйственной и иной деятельности. Она является открытой и гласной, подлежит опубликованию через средства массовой информации. Не допускается сокрытие, несвоевременное представление или представление должностными лицами заведомо ложной информации в области охраны окружающей среды”.
Другие экологические законодательные акты оперируют собственными, специфическими аспектами экологической информации, которые вместе с выше процитированным вполне соответствуют определению экологической информации, приводимому в Конвенции: “Экологическая информация означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о:
а) состоянии элементов окружающей среды, таких, как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействие между этими элементами;
б) факторах, таких, как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельность или меры, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте а) выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды;
в) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые вподпункте б) выше”.
3. Структура экологической информации
Экологическую информацию можно представить в виде системы со сложной структурой, образуемой многочисленными элементами. Существующее в Республике Казахстан экологическое законодательство ограничивается общим перечислением направлений экологической информации, не предоставляя четкого перечня ее структурных элементов, или, проще говоря, ее состава. Это существенно снижает силу закона. В отсутствие ясного определения предмета, расплывчата и ответственность должностных лиц за наличие и предоставление информации.
4. Обязанности и ответственность ведомств и должностных лиц за наличие экологической информации
Экологическое законодательство Республики Казахстан не содержит четких положений об обязанностях государственных органов и должностных лиц по сбору экологической информации и ответственности за ее наличие.
В статье 7 Закона “Об охране окружающей среды” к сфере компетенции Правительства Республики Казахстан отнесено определение порядка “предоставления информации и ведения государственной статистики в области охраны окружающей среды”. В статье 4, устанавливающей основные принципы государственного мониторинга окружающей среды и природных ресурсов, говорится о том, что “информация, получаемая в рамках Единой государственной системы мониторинга окружающей среды и природных ресурсов, является государственной собственностью и используется исполнительными органами для выработки и принятия хозяйственных решений и контроля за их использованием, а также для информации населения”.
В Законе Республики Казахстан “Об экологической экспертизе” в статье 10 к компетенции Правительства Республики Казахстан и центральных исполнительных органов в области экологической экспертизы отнесено осуществление работы “по организации обеспечения населения достоверной информацией о выводах экологической экспертизы”. В статье 12 данного закона в сферу компетенции местных представительных и исполнительных органов власти включено “информирование населения о результатах экологической экспертизы, проводящейся согласно принятым ими решениям”.
В Законе Республики Казахстан “Об использовании атомной энергии” в статье 3 о принципах государственной политики в этой сфере зафиксирован принцип доступности, объективности и своевременности информации о воздействии объектов атомной энергии на население и окружающую среду.
В Законе “Об особо охраняемых природных территориях” в ст. 72, п. 2, “Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий” говорится, что “государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется по единым правилам с использованием унифицированных форм хранения информации и соблюдением принципов сопоставимости с государственными кадастрами природных ресурсов. Материалы государственного кадастра особо охраняемых природных территорий подлежат опубликованию”.
5. Обязанности и ответственность ведомств
и должностных лиц за предоставление экологической информации
Не существует четких и подробных рекомендаций, предписывающих государственным органам и должностным лицам порядок предоставления экологической информации. В Законе “Об охране окружающей среды” в статье 7 содержится общее положение о том, что Правительство должно определять “порядок предоставления информации и ведения государственной статистики в области охраны окружающей среды”. Действует Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, от 19 июня 1995 года № 2340 “О порядке рассмотрения обращений граждан”, посвященный самым общим вопросам и не содержащий каких-либо указаний относительно экологической информации. Государственные структуры и отдельные организации разрабатывают руководства и инструкции по предоставлению информации для внутреннего пользования.
В соответствии с Законом “О государственных секретах” (1999) (статья 17) экологическая информация не может быть отнесена к категории секретной (государственной или служебной тайны): “Не подлежат засекречиванию сведения п. 2 о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности”.
В соответствии с Уголовным кодексом Республики Казахстан отказ в предоставлении “собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации” подлежат наказанию (ст. 154).
Все это вполне достаточная законодательная основа для признания незаконными действий различных чиновников, применяющих многочисленные приемы для отказа в предоставлении информации.
Не установлен в законодательстве и перечень конкретных организаций, ответственных за предоставление экологической информации, кроме процитированного выше положения о компетенции Правительства в соответствии с Законом “Об охране окружающей среды”. Не оговорены и случаи, когда государственный орган не располагает запрашиваемой информацией, например, по причине отсутствия необходимых штатов, средств, оборудования и т. д.
Некоторые органы, например Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, в соответствии со своими функциями обязаны активно распространять экологическую информацию среди всех заинтересованных организаций и ведомств и среди населения. Тем не менее законодательно это не оформлено. В Законе “Об охране окружающей среды” информационная деятельность не отнесена к сфере компетенции центрального исполнительного органа в области охраны окружающей среды. Присутствует лишь пункт “об иных функциях по обеспечению эффективной охраны окружающей среды” (статья 8).
Что касается временных рамок предоставления информации, то согласно статье 6 Указа Президента “О порядке рассмотрения обращений граждан”, “обращения граждан рассматриваются и по ним принимаются решения в срок до одного месяца со дня поступления в органы, а не требующие дополнительного изучения и проверки - не позднее 15 дней. В тех случаях, когда необходимо проведение дополнительной проверки, сроки могут быть продлены руководителем соответствующего органа, но не более чем на один месяц, о чем сообщается заявителю.
Обращения, поступившие в органы, в компетенцию которых не входит разрешение поставленных вопросов, в срок не позднее 5 дней направляются в соответствующие органы с сообщением об этом гражданину.
Жалоба на действия должностных лиц или решения органов подается вышестоящему должностному лицу или органу в порядке подчиненности с момента, но не позднее одного года, когда гражданину стало известно о совершении действия или принятии решения соответствующим должностным лицом или органом. Пропущенный по уважительной причине срок восстанавливается органом, рассматривающим жалобу”.
В целом можно сделать вывод о том, что законодательство Республики Казахстан де-юре гарантирует доступ граждан к экологической информации, тем самым создавая вполне достаточную законодательную базу для выполнения соответствующей части Конвенции. Проблема заключается в другом, в том, что порой органы просто не имеют необходимой информации, особенно в настоящее время постоянных сокращений структур и кадров, нехватки средств и т. п.
Отсутствие бюджетного финансирования работ в 1999 году привело практически к полной консервации службы МЗПС (Мониторинг загрязнения природной среды) в системе РГП “Казгидромет”. Штат сотрудников значительно сокращен, многие специалисты отправлены в отпуска без содержания, значительно сокращены или прекращены наблюдения, простаивает лабораторное оборудование. По данным информационного экологического бюллетеня за III квартал 1999 года, издаваемого Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды, экологическое законодательство Казахстана практически не содержит положений, предписывающих соответствующим государственным структурам получать, хранить, обновлять и распространять определенный, четко зафиксированный объем информации. В Законе “Об охране окружающей среды” в статье 7 к компетенции Правительства отнесено лишь общее положение о том, что оно должно “определять порядок предоставления информации и ведения государственной статистики в области охраны окружающей среды”.
Между тем отсутствие информации - на сегодняшний день очень серьезная проблема для Казахстана. Обязанность специально уполномоченных органов ее иметь должна быть зафиксирована в законодательстве. Тем более что в Конвенции, встатье 5, записано, что:
“1. Каждая Сторона обеспечивает, чтобы:
а) государственные органы располагали экологической информацией, имеющей отношение к их функциям, и обновляли ее;
б) были созданы обязательные системы для обеспечения надлежащего поступления в государственные органы информации о планируемой и осуществляемой деятельности, которая может оказывать значительное воздействие на окружающую среду...” и т. д.
“7. Каждая Сторона:
а) публикует фактическую информацию и ее анализ, которые она считает уместными и важными для разработки наиболее существенных предложений по вопросам экологической политики...”
ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ
Что касается права общественности на участие в процессе принятия решений по конкретным вопросам, касающимся окружающей среды, то на него можно распространить общее конституционное право на участие в управлении государством. Статья 33 гарантирует, что “граждане Республики Казахстан имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления”.
Согласно статье 5 Закона “Об охране окружающей среды” граждане наделены следующими правами в области участия в процессе принятия решений:
“обращаться в государственные органы и организации с письмами, жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды и требовать их рассмотрения;
вносить предложения о проведении общественной экологической экспертизы и принимать в ней участие;
требовать отмены в административном или судебном порядке решений о размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных экологически вредных объектов, а также об ограничении и прекращении хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, оказывающих отрицательное воздействие на окружающую среду и здоровье человека;
ставить вопросы о привлечении к ответственности виновных организаций, должностных лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного их здоровью и имуществу вследствие нарушения законодательства об охране окружающей среды”.
Согласно статье 6 этого же закона общественные объединения имеют следующие права:
“требовать проведения государственной экологической экспертизы и проводить общественную экологическую экспертизу;
осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды;
получать от государственных органов и организаций своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии окружающей среды и мерах по ее оздоровлению;
сотрудничать и взаимодействовать в области охраны окружающей среды с государственными органами и международными организациями, заключая с ними соглашения, выполнять для них по договорам определенные работы, предусмотренные законодательством;
участвовать в обсуждении законопроектов по охране окружающей среды;
требовать отмены в административном или судебном порядке решений о размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных экологических вредных объектов, а также об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности юридических и физических лиц, оказывающей отрицательное воздействие на окружающую среду и здоровье человека;
ставить вопросы о привлечении к ответственности виновных организаций, должностных лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды”.
В Законе “Об экологической экспертизе” провозглашается возможность проведения общественной экологической экспертизы. Правами на ее организацию наделены общественные объединения (статья 30). Однако информационный и рекомендательный характер общественной экологической экспертизы резко снижает роль общественности в процессе участия в принятии решений.
В Законе “Об особо охраняемых природных территориях” среди прав граждан (статья 6) указано, что граждане имеют право:
вносить предложения по разработке схем развития и размещения, созданию охраняемых природных территорий;
принимать участие вобщественной экспертизе по особо охраняемым природным территориям;
обращаться в государственные органы и организации с письмами, жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам особо охраняемых природных территорий, требовать их рассмотрения”.
В статье 7 данного закона сказано, что общественные объединения имеют право:
“вносить предложения и участвовать в разработке схем развития и размещения, обоснований по созданию особо охраняемых природных территорий;
требовать проведения государственных экспертиз и проводить общественную экспертизу по особо охраняемым природным территориям;
участвовать в установленном порядке в работах по охране, восстановлению и использованию государственного природно-заповедного фонда на особо охраняемых природных территориях;
осуществлять общественный контроль по особо охраняемым природным территориям;
создавать общественные фонды особо охраняемых природных территорий”.
В целом законодательство Республики Казахстан вполне гарантирует возможность участия общественности в решении вопросов, связанных с окружающей средой. В настоящее время необходимо наработать практику и механизмы такого участия. На этом этапе государство должно оказывать помощь общественности и само стимулировать ее участие в процессе принятия решений. Конвенция в статьях 7 и 8 предписывает, чтобы “каждая Сторона предусматривала соответствующие практические и/или другие положения в отношении участия общественности в рамках открытой и справедливой структуры в процессе подготовки планов и программ, связанных с окружающей средой”, и чтобы “каждая Сторона прилагала усилия для содействия эффективному участию общественности на соответствующем этапе, пока остаются открытыми возможности для выбора, в подготовке государственными органами нормативных положений... которые могут оказать существенное воздействие на окружающую среду”.
Рассмотренные аспекты экологического законодательства Республики Казахстан, посвященные вопросам доступа к экологической информации и участия общественности в принятии экологически значимых решений, свидетельствуют об одной интересной особенности республиканского законодательства. Эта особенность наиболее наглядна в вопросе об экологической информации. Законодательство оптимально в части провозглашения верховенства международного права над национальным законодательством и признания прав граждан и общественности. Но законодательство недостаточно, имеет много недоработок в части определения обязанностей и ответственности государственных органов и чиновников. Тем самым законодательство не устанавливает механизма процесса. Провозглашая право, закон не гарантирует его реализации.
По определению закон не только должен осмыслить уже существующую в обществе реальность, ввести ее в регулируемое правовое русло, определив права и ответственность, но и при необходимости стать своего рода стимулом для создания такой реальности. Именно в таком законодательстве нуждается сейчас Казахстан.